內蒙古實現碳達峰目標的思考

許麗萍 楊韞

摘? 要：2020年9月22日，習近平主席在第75屆聯合國大會一般性辯論上宣布：中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。目前，內蒙古碳排放總量位列全國第四，人均碳排放強度屬于全國之最。隨著國家加速"碳達峰”，對高耗能、高碳排的內蒙古尤為艱難。內蒙古既面臨提高人民生活水平快速發展經濟，又要在不到10年的時間內實現碳達峰的目標，時間緊迫，任務艱巨。但是，碳達峰、碳中和目標是挑戰也是機遇。“達峰”意味著高碳內蒙古需要調整能源結構和產業機構，且碳達峰時間越早，峰值排放量越低，對實現碳中和的長期目標就越有利。

關鍵詞：內蒙古? ?二氧化碳? ? 碳達峰

為落實國家碳減排目標和承諾，我國將編制《“十四五”應對氣候變化專項規劃》，提出與新達峰目標相銜接的二氧化碳排放降低目標;研究制訂《二氧化碳排放達峰行動計劃》，明確地方和重點行業的達峰目標路線圖、行動方案和配套措施，在“十四五”“十五五”期間持續推進實施。“十四五”是實現新的達峰目標的關鍵時期，國內有的省市動作很快，一些地方政府和智庫機構，已著手開展對碳達峰、碳中和下能源結構轉型的研究，對本地區碳達峰時間、碳中和路徑進行預測，甚至探索分解減碳排放任務，確保與國家碳達峰、碳中和目標相銜接。當前，內蒙古正全力開啟新發展理念，走以生態優先、綠色發展為導向的高質量發展新路子，新的達峰目標不僅是應對氣候變化、推進經濟高質量發展的要求，也是內蒙古建設祖國北方重要的生態安全屏障的明確要求。在2030年碳達峰、2060年碳中和愿景下，無論從理論還是現實需要出發，都必須立即開展和加強碳達峰、碳中和工作，克服在新發展階段面臨的困難和挑戰，統籌謀劃“十四五”目標任務，提出與新的達峰目標相銜接、有力度的單位GDP二氧化碳排放降低目標，更好服務和融入全國新發展格局，推動自治區生態保護和高質量發展。

一、內蒙古實現碳達峰面臨的挑戰

（一）碳排放基數大增量多

內蒙古是化石能源特別是煤炭生產較為集中的省區，且自身產業結構偏向于重化工業，在大量為外省市提供能源密集型產品的同時，也導致自身排放量顯著增加，屬于典型的碳排放輸入型省份。且全區能源消費總量還在增長，二氧化碳的排放量也呈現增長趨勢。2018年、2019年全區能源消費總量分別達到2.31億噸、2.53億噸標煤，均超出國家下達的“十三五”2.25億噸標煤的控制目標，碳強度分別上升10.39%和6.03%。整個“十三五”時期，內蒙古“能耗雙控”兩項指標均排全國倒數第一， 且沒有一個盟市完成能耗強度下降的目標。

（二）產業結構問題由來已久

碳達峰表面上是約束碳排放強度問題，本質是產業轉型和生態環境保護問題。內蒙古在全國產業布局中的分工定位，承接了一批煤電、煤化工、鋼鐵、電解鋁等高耗能、高排放項目，形成了“倚能倚重”的經濟發展方式和以能源重化工業為主的產業結構，客觀上造成碳排放剛性增長。作為一個欠發達省區，內蒙古經濟總量僅占全國的1.7%，卻消耗了全國5.2%的能源。長期依賴能源產業的內蒙古，產業結構初級化、重型化、單一化問題突出。化學原料和化學制品制造業，電力、熱力生產和供應業，煤化工等七大高耗能產業綜合能源消費量達到約17884萬噸標準煤，占全區規模以上工業綜合能源消費量的95.5%。全區規模以上工業企業中高耗能行業企業占比近50%，能源原材料工業占規模以上工業增加值比重超過87%。這些資源型產業能耗高但附加值低，單位GDP能耗是全國平均水平的3倍以上，很大一部分能源消耗都用在了低水平的產業和項目上。雖然我區很早就提出轉變產業結構和經濟發展方式，但是還遠沒有實現根本性轉變。

（三）能源結構調整存在困難

“十三五”期間，內蒙古能源綜合生產能力超過8億噸標煤，煤炭產能達到13.4億噸，煤制油氣、煤制烯烴等煤化工產業年轉化煤炭超過1億噸，國家重要能源基地地位持續增強。全區火電機組占電力裝機總量70%。煤電發電量達4782億度，約占總發電量85%，煤電仍然是電力生產的“壓艙石”。“十三五”期間內蒙古在調整能源結構方面做了大量工作，將清潔能源切實利用起來，增加就地利用比例，提高非化石能源在能源結構中的比重。可再生能源既不排放污染物也不排放溫室氣體，每減少1億噸標準煤的消耗量，將減少二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物的排放量分別約為1.8億噸、8.6萬噸及8萬噸。2020年，全區風電裝機3786萬千瓦，居全國首位，太陽能發電裝機1232萬千瓦，也位居全國前列。但從能源消費結構上來看，“一煤獨大”的局面仍未得到有效解決，以煤炭為主的能源結構沒有發生根本性改變。長期形成并不斷強化的以煤炭為源頭和支撐的工業格局，使內蒙古高能耗產業存量太大，扭轉產業結構重型化、能源結構高碳化的局面短期內難以完成。

二、內蒙古實現碳達峰的幾點思考

（一）研究部署碳達峰行動

按照全區“一盤棋”的思路，在充分摸清全區碳排放家底基礎上，內蒙古需要對每年碳排放情況作出詳細測算，以便明確未來發展規劃，盡快確定符合內蒙古實際的達峰目標、時間表、路線圖、行動方案和配套措施。組織編制溫室氣體排放清單，制定重點區域、重點部門、重點行業差異化達峰目標及重點任務，選擇重點地區及工業園區對碳排放碳達峰工作進行先行先試，支持有條件及基礎較好的盟市和工業園區率先達到碳排放峰值，做到詳細分解達峰任務、全面部署達峰行動。

（二）協同推進減污降碳

我區能源結構以高碳的化石能源為主，化石能源燃燒不但是二氧化碳等溫室氣體的主要來源，燃燒產生的顆粒物、二氧化硫、氮氧化物等也是大氣污染物的主要來源。因此，二氧化碳等溫室氣體排放與大氣污染物排放具有同根、同源、同過程的特點，由此，統籌推進降碳與減污可以產生很好的協同效應。從一些發達國家及北京、上海、深圳、杭州等城市達峰經驗來看，很少有國家或城市單純地為了碳排放達峰而制定專門的政策，而是將碳排放管理與能源轉型、環境綜合治理協同推進作為實現碳達峰的核心措施之一。目前環保部已將推動碳達峰行動納入中央環保督察，內蒙古要嚴格按照碳達峰及“十四五”碳排放節能減排工作要求，積極探索協同控制溫室氣體和空氣污染物排放的創新舉措和有效機制，盡快制定明確的空氣質量改善目標和氣候減排目標。例如開展空氣質量達標與碳達峰“雙達”試點示范（大氣污染物和溫室氣體協同控制試點示范），將降低單位GDP二氧化碳排放及單位GDP能源消耗量作為環保綠色發展的主要考核目標，統籌考慮空氣污染物和溫室氣體的協同減排，推動實現減污降碳協同效應。

（三）完善相關法規和市場機制

完善的法律法規及政策執行機制是盡早實現碳排放達峰的根本保障，在國家立法基礎上，內蒙古應加快制定相關地方性法規和配套措施，加快修訂應對氣候變化標準體系，協同推動法律法規及標準體系的銜接融合。同時，在地方的環境保護法及森林保護法中增加有關保護和發展森林碳匯的規定，完善和拓展生態環境保護及碳減排的標準體系。通過建立市場化的制度提供激勵性、引導性政策。比如政府制定綠色投資指南，設立投資基金;對企業進行的綠色技術研發和新能源產品給予稅收減免或財政補貼;提倡銀行等金融機構專門為低碳項目提供綠色信貸和優惠的貸款服務;完善生態補償、低碳示范合作項目等。實行污染物排放量尤其是碳排放量的置換及排污交易，依據國家《碳排放權交易管理辦法》，盡快制定符合內蒙古現狀的碳排放權交易管理辦法及實施細則，加快推進全區碳排放權交易市場建設。

（四）優化高排放的產業結構

一是嚴控“兩高”行業產能，嚴格控制高耗能高排放項目的盲目擴張，壓縮傳統高耗能產業，新建項目單位產品能耗必須達到國家先進標準。2021—2023年重點對鋼鐵、電解鋁、鐵合金、電石、銅鉛鋅、化工、建材等行業重點用能企業實施節能技術改造，限期達到國家能耗先進標準，加快火電機組實施靈活性節能改造，力爭改造后單位產品能耗達到國家能耗限額標準先進值。制定調整高耗能高污染行業電價政策，逐步壓減高耗能行業用電負荷。二是改造提升傳統產業，鼓勵企業按照《國家重點推廣的低碳技術目錄》進行改造，延伸產業鏈，加快傳統產業高端化、智能化、綠色化改造升級，嚴格控制能耗總量和能耗強度，構建綠色低碳的產業體系。三是完善并用好全區產業目錄清單，制定完善高碳低碳產業目錄，考慮提出產品的碳標簽，推行低碳產品認證，實施目錄清單項目準入管理，嚴格碳排放企業環境保護準入條件，全面推行用能預算管理和重點用能單位能耗在線監測，通過清單管理實現各產業、行業的降碳要求。四是壯大以裝備制造為代表的高技術制造業和以新能源、新材料為主的戰略性新興產業，培育增長新引擎。加快發展節能環保產業、清潔能源產業等綠色低碳產業，加快推進以綠色化、低碳化、數字化為特征的新型基礎設施建設，提升服務業綠色發展水平。

（五）改變高碳化的能源結構

加快能源結構綠色低碳轉型，將轉型重點放在合理控制煤碳發展規模、嚴格控制煤炭消費上，制定“十四五”及中長期煤炭消費總量控制目標和減煤路線圖，扼制一些地方行業上馬相關項目的沖動，持續快速降低煤炭消費占比和二氧化碳排放量。推動非化石能源特別是可再生能源發展，達到國家提出的2030年實現非化石能源占一次性能源消費比重25%左右的目標。制定新能源發展目標，積極調整能源結構，有序發展風能、太陽能、生物質能等清潔能源及可再生能源，促進能源化工產業鏈延伸，提高附加值，形成低碳能源體系。進一步加大節能技術研發、推廣和應用，用先進智能技術提高全區整體能效水平。嚴格執行重點行業節能標準，推動重點用能單位加強節能管理，支持重點和新興領域的節能改造升級。加大工業領域節能技術研發投入，促進工業領域尤其是產值占比高的行業廣泛采用先進節能技術和使用可再生能源，降低單位產值能耗和二氧化碳排放，推動再生能源從綠色低碳的生力軍成為碳達峰的主力軍。

（六）爭取國家給予適度政策空間

科學確定內蒙古碳強度下降指標，將作為煤化工原料未參與燃燒的煤炭從總能耗中予以扣減，對外送煤制氣等清潔能源參照外送火電碳排放核算方法核減碳排放量，對列入國家規劃布局或核準批復的重大項目實行碳排放單列單核。支持內蒙古探索開展國內森林、草原碳匯交易工作，申請將內蒙古作為國內森林、草原碳匯交易試點，出臺相關政策，優先安排生態保護和修復重大項目。健全碳減排激勵機制，盡快實施年度碳排放總額基礎上的分配制度和交易制度，使碳減排量具有的價值能夠在市場通過交易得到實現，并形成獎勵激勵機制。鼓勵內蒙古探索建立系統的碳金融機制和為碳減排行為服務的綠色金融服務體系。

“十四五”時期，內蒙古將以更大的決心和力度落實國家碳減排目標和承諾，加快形成推動全區經濟結構、能源結構、產業結構根本轉型的倒逼機制，把從源頭控制和減少碳排放的政策行動轉化為促進內蒙古堅定不移走生態優先、綠色發展之路，筑牢我國北方重要生態安全屏障的新動力和新機遇。

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（作者單位：1.呼和浩特市生態環境監控中心;2.呼和浩特市生態環境綜合行政執法支隊 ）

責任編輯：康偉