“新安江模式”下的流域生態補償 可持續投入機制研究

彭玉婷

摘? 要：“新安江模式”是全國首個跨省流域橫向生態補償的重要實踐成果。而補償資金是水源地生態保護和綠色發展的關鍵。本文通過剖析當前安徽省新安江流域生態補償投入機制中存在的問題，提出構建市場化多元化的資金制度，及穩定的可持續投入機制的對策建議。

關鍵詞：新安江模式? 生態補償? 投入機制

新安江流域生態補償作為全國首個跨省流域上下游橫向生態補償試點，自2012年正式啟動以來，三輪試點工作取得了豐碩成果和寶貴經驗，形成了習近平生態文明思想的重要實踐成果——“新安江模式”。在新安江流域水質量和生態環境穩步提升后，已進入共建新安江——千島湖生態補償試驗區的新階段，致力于“堅持在發展中保護、在保護中發展”。而補償資金是生態補償機制的關鍵，是流域生態補償中各利益相關者關注的核心。為進一步實現新安江流域生態補償機制的長效穩定運行，推進新安江——千島湖生態補償試驗區建設，促進流域高質量協同發展，亟需構建市場化多元化的資金來源結構，完善生態補償資金制度，建立穩定的可持續投入機制，實現生態補償機制從政府推動向市場推動轉變，從綠水青山向金山銀山轉化。

一、新安江流域生態補償資金來源現狀

上游水源地在市場化多元化資金機制方面進行了積極探索，資金渠道不斷拓寬，資金規模有所增加。現有生態補償資金來源主要渠道：一方面是政府資金——生態補償費即生態補償試點專項資金。該資金來源于中央財政縱向轉移支付和兩省地方財政橫向轉移支付，但中央財政資金從第二輪開始退坡，到第三輪完全撤出。2010—2019年，中央財政及皖浙兩省共計撥付試點專項補償資金45.9億元，其中，中央財政20.5億元，浙江11億元，安徽14.4億元。此外，還有省市縣（區）各級政府財政補貼。另一方面是政府資金與市場資金相結合。一是黃山市創新性地成立了新安江綠色發展基金，由市信投集團、國開證券有限責任公司與中非信銀（上海）股權投資管理有限公司共同設立，基金規模20億元，其中新安江生態補償試點資金4億元，國開證券募集資金16億元;二是政府和社會資本合作的公共服務PPP模式，如黃山市農村污水治理PPP項目和農村生活垃圾治理PPP項目等。另外，政府利用融資模式的亞行貸款新安江綜合治理融資項目。

從資金來源渠道可以看出，新安江流域生態補償資金是以政府資金和財政資金為主導，這一補償模式為生態補償機制順利實施提供了重要保障，但同時也缺乏長效性和穩定性，生態補償投入機制亟待創新與轉型。

二、新安江流域生態補償投入機制存在的問題

（一）資金供需缺口較大

截至2020年4月，黃山市新安江流域生態補償試點項目累計完成投資177.6億元，上游獲得的生態補償資金與生態環境治理的實際投入相比，相差甚遠。從資金供給看，由于缺乏定價依據、水權不明晰和法律制度不健全，生態補償標準低。從資金需求看，隨著水環境質量提升，生態效益的增速放緩，邊際效益治理成本增加，加上考核標準不斷提高又增加了治理難度和成本，資金供需矛盾不斷加劇。

（二）資金籌集渠道單一

試點工作進入第二輪后，水源地黃山市創設了新安江綠色發展基金，拓展了資金來源渠道。但其資金仍主要來自于財政資金和國有資本，撬動社會資本有限;監管嚴格、使用范圍受限;種子基金多投放到市外，對本地發展支撐仍不夠。新安江流域生態補償以政府資金為主的模式，不能滿足巨大的資金需求，造成上游地方政府財政負擔過重，增加了資金來源不穩定性，同時影響補償資金使用效率和生態治理項目的可持續性。

（三）生態補償范圍偏窄

生態補償的基本原則之一是“誰受益，誰補償;誰保護，誰受償”，補償資金應依據生態保護的貢獻程度在政府、企業、居民之間進行合理分配。新安江流域生態補償其實際運行仍停留在政府補償階段，實行的是項目化管理和建設。直接補償到企業和居民的資金占比較低，沿岸居民因環境整治和禁漁期，致富途徑受限。市場化的補償運作機制不健全，未充分體現生態產品的市場價值，生態服務提供者的利益未得到合理保障，造成社會參與積極性不高，生態保護內生動力不足。

（四）不同類型補償資金缺乏統籌性

試點資金主要用于農村面源污染、截污工程、工業點源污染治理、生態修復工程等項目建設。上游的森林保護對涵養水源具有重要作用，但流域生態補償中并未涉及。公益林、退耕還林等補償標準在國家現行標準基礎上提高的程度主要依據當地財政能力。上游黃山市公益林補助標準為每年18元/畝，低于省內的馬鞍山和安慶，與浙江淳安縣補助標準（每年45元/畝）的差距更大。“水”“林”等不同資源要素、不同領域的生態補償資金未統籌整合，缺乏整體性和系統性，不利于發揮政策的集成效應。

（五）缺乏長效穩定的資金來源機制

新安江流域生態補償的標準主要根據水質考核達標情況、補償主體意愿等，不包括水量，補償標準的設定缺乏科學論證。皖浙兩省關于協議簽訂的談判過程復雜，且相關利益主體（如企業、社區、個人）及第三方參與程度較低，造成資金來源缺乏長期性、穩定性。現有補償方式以“輸血式”補償為主，“造血式”補償少，上游地區經濟發展受到影響，與下游地區的差距日益擴大，上下游地區間生態保護義務與受益權利不對等，不利于全流域和諧與可持續發展，亟待探索共享共贏的穩定投入機制。

新安江流域治理仍未建立起一套較為長效穩定的可持續投入機制，面對日益增長的流域生態保護資金需求，以及生態補償機制運行中存在的困境，亟需構建市場化多元化的資金來源結構，吸引企業、社會組織、公眾等全社會主體的共同參與，以增強投入機制的穩定性和靈活性，提升補償資金使用效率，保障生態系統服務提供者的利益，調動生態保護主體的積極性。

三、構建新安江流域生態補償可持續投入機制的路徑

建立長效穩定的可持續投入機制，應踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，著力培育綠色發展的內生動力，實現水資源生態產品價值，建設綠色金融和資本市場，吸引社會力量支持，推進流域生態補償制度建設，多措并舉，更好地為新安江—千島湖生態補償試驗區的建設提供資金保障，引導流域上下游地區走向合作共贏，實現全流域的高質量協同發展。

（一）建立流域上下游協同治理機構

跨界流域治理涉及上下游地區多樣化主體的廣泛利益，區域協調難度較大。應積極爭取中央協調，建立新安江流域管理機構，形成穩定的流域生態補償管理、協商、運行機制，機構人員由中央政府、兩省的省市縣級政府部門人員構成，并充分吸納企業、農戶等利益相關者代表，及第三方專業人士等多元化主體參與，在建立補償標準的科學評測方法、生態補償資金的監督管理制度等方面發揮作用。依據“山水林田湖草”生態系統的整體性、統一性，充分發揮安徽省新安江流域生態補償聯席會議制度的作用，與河長制、林長制工作機制相結合，推進不同資源、不同領域生態補償資金的統籌、協調和整合。

（二）建立流域水排污權交易市場

我國在全國范圍內推動建立排污權有償使用和交易制度，提出積極推動跨區域排污權交易，在同一流域內推動水污染排污權交易。在黃山市啟動新安江流域水排污權交易的基礎上，應積極爭取向下游推廣，建立跨界水排污權交易機制。設置政府調控與市場交易協同模式，發展排污權一級和二級交易市場，允許排污權在上游排污企業內部、上下游排污企業間根據市場機制進行交易，實現全流域污染控制的同時，注重流域生態補償的功能。

（三）征收水資源附加稅

跨流域生態補償涉及的利益主體較多，包括中央政府、流域上下游地方各級政府、行政部門管理者、上下游企業、上下游農戶等。應明確界定水權，厘清各級利益相關者，按照“誰受益，誰補償;誰保護，誰受償”的原則，將各級政府、國企、私營企業、個人等多元受益者納入補償主體中，補充補償資金來源。千島湖是杭州市的飲用水水源地，可從新安江水庫發電站、下游企業、市民等水用戶，根據用水量、用水性質按照一定的標準，從自來水費中收取一部分水資源保護稅，列為一項專項資金來源，資金在新安江上游地區之間按一定比例分配。

（四）大力發展綠色金融

一是建立省級綠色發展基金。重慶、河南等省市已設立了綠色發展基金和產業投資基金。2020年7月，國家在上海設立了國家綠色發展基金。安徽省應適時設立省級綠色發展基金，充分發揮省財政資金的杠桿效應，采用股權投資、基金注資等方式，引導社會資本流向生態環境領域，重點投向生態功能區、水源地等。二是杭州與黃山兩市以“飛地模式”共建產業園區，建立專項產業發展基金，主要投向為園區內符合一定條件的綠色產業企業，激發綠色發展內生動能，實現水源地生態保護投入和收益的良性循環。三是積極探索發展信托基金。借鑒浙江“善水基金”和“千島湖水基金”的經驗，將信托基金模式向上游水源地推廣。引入慈善信托架構，與公益基金會合作，農民將林地承包經營權等以財產權信托方式委托信托公司集中管理，獲得生態補償金，基金同時吸納社會資本，支持流域生態項目建設和綠色產業發展。這一模式可以讓農民獲到實實在在的利益，反哺地區經濟，是構建長效穩定的投入機制的重要途徑。四是利用綠色信貸、綠色金融債券等市場化融資手段，繼續爭取國家開發銀行等政策性金融機構以及世界銀行、亞洲開發銀行等國際金融組織的支持，支持水源地有條件的生態環保企業運用債務融資工具進行市場融資。

（五）探索生態產品價值實現機制

踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，依托優良的生態環境，探索生態產品價值實現機制，發展由生態服務消費者付費的市場化模式，給生態產品供給者帶來實實在在的經濟效益，實現生態補償方式從“輸血型”轉向“造血型”，培育綠色發展的內生動力。科學認知生態產品的價值、水生態系統的多功能價值，建立科學的核算標準體系。大力發展有機茶葉、天然礦泉水、生態旅游等特色生態產業，開發生態農產品，打造生態品牌，體現產品的生態價值，實現生態產業化。借鑒“國家森林生態標志產品”建設經驗，建立新安江流域生態標識體系，實施地理標志農產品保護工程，打造新安江流域生態產品基地和電商平臺。

（六）爭取國內外社會組織的支持

設立新安江流域水源地公益基金會，呼吁社會各界共同關注和支持水資源生態保護，調動社會生態保護者的積極性，廣泛聯絡國內外企業組織、社會團體和公民個人，積極爭取資金、物資、技術等方面的捐贈，投入水源地建設。加強宣傳，積極與大自然保護協會、阿里巴巴公益基金會等全球和全國性環保NGO開展合作，在資金、人才、技術等方面為新安江水源地生態保護提供支持。

（七）推進法律法規制度體系建設

突破行政邊界限制，推進全流域生態環境治理法規政策、制度體系的統一協調，統籌新安江——千島湖生態補償機制示范區建設，建立開放、共享的合作機制。一是加強立法，建立流域法治化治理體系，開展新安江流域生態環境立法，從法律上明確流域上下游的權利和法律責任，推動流域生態補償的法制化。二是加快自然資產產權制度體系建設，健全生態產品市場機制。在排污權、水權等生態資源產權交易市場建設中，需要國家層面和地方層面在交易平臺、市場機制、產權制度、規章體系等方面的制度支撐。新安江流域可作為試點，進行積極探索。三是健全社會化監督制度。除政府作為生態補償的監督管理部門，應發展生態保護社會組織，在生態補償的規范管理、資金使用、項目建設等方面接受社會公眾的監督，調動社會公眾生態保護的積極性。

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（作者單位：安徽省社會科學院經濟研究所）

責任編輯：康偉