智慧校園下高校科研經費生態型監管模式研究

夏德玲，劉殿紅

（聊城職業技術學院，山東 聊城 252000）

0 引言

據統計，全國每年共投入研究與試驗發展（R＆D）經費由2013 年的11 846.6 億元上升到2019 年的22 143.6 億元，增幅為86.9%；高校每年撥入的科研經費也由2013 年的1 170.3 億元上升到2019 年的2 052.7 億元，增幅為75.4%。面對科研經費投入增長如此迅猛的形式，相關部門對科研經費監管的力度也會不斷加大。

目前，針對高校科研經費監管的研究主要集中在監管現狀、體制機制與改革路徑上。在科研經費監管路徑優化的研究中，多數學者在經費預算、監管職責與權限、審計問責制度、科研經費管理信息共享機制、內部管理體制等方面提出了相應的對策［1－6］，但是針對如何將科研經費監管工作形成閉環的研究較少，尤其是缺乏科研經費全生態型監管模式下的研究。基于以上分析，本文以主體、技術和環境三因子構建智慧校園下科研經費生態型監管模型，并基于此模型提出相應的實施對策與建議，形成科研經費閉環式監管模式，以期為國家科技創新提供決策支撐。

1 基本概念內涵界定

（1）智慧校園。2010 年，浙江大學率先提出智慧校園概念。它是指以互聯網為基礎，借助科技發展將信息技術與教學、科研、管理和校園資源進行融合，建成集工作、學習和生活一體化的校園環境，最終達到智慧化管理和服務的校園模式［7］。

（2）生態校園理論。遼寧大學臧樹良等人提出“生態校園就是運用生態學的基本原理、方法等，將校園建設成集學習、工作、娛樂等一體的人工生態系統”［8］。隨后，生態一詞被廣泛應用到校園的環境建設［9-10］、文化建設［11-12］、教育及其評價上［13-14]等。

結合相關學者的理論和研究，本文將生態引入智慧校園中，認為智慧校園生態就是指以智慧校園相關的主體、技術和環境三者和諧可持續發展為基礎，智慧校園生態循環運行的管理者、師生、運營商、集成商、供應商等構成主體因子，與其所處的技術與環境共同組成相互協作的有機整體，通過三類因子相互制約、動態平衡，從而實現整個智慧校園生態系統的協同持續發展。信息技術的發展驅動著高校去整合、應用數據。又因科研數據是高校最重要的數據之一，因此高校科研經費的監管必須在考慮智慧校園建設的基礎上統籌監管。

2 高校科研經費監管現狀分析

為了準確了解高校科研經費管理及使用狀況，本研究從高等學校、職業院校（含高等職業院校、中等職業院校）兩大類型高校著手，調研了山東省內十余所高校的科研經費管理和使用情況，歸納出以下三個方面的問題。

2.1 高校各科研經費管理部門業務獨立，數據孤島嚴重

經過調研，發現高校的科研經費管理分散，涉及多個部門。由于“行政化”的管理模式，各科研經費管理部門業務獨立，只負責自身的工作，對自己工作范疇之外的信息真偽并不做追究，如科研部門只負責科研經費的到賬登記、支出登記等，對支出的具體費用明細是否和資產管理系統、財務管理系統等信息相符就不甚了解；另外，科研經費管理人員、財務管理人員、審計人員等往往存在知識斷層，這就導致科研項目管理混亂、賬表不符、經費流失等。另外，由于高校業務交叉管理，這就造成教育數據來源眾多，數據格式不統一、數據質量差，缺少統一的數據標準與規范，數據孤島嚴重。

2.2 高校科研經費監管的流程太長

科研經費監管主體是指與履行科技經費監管職能、責任等相關的單位和個人。因此，科研經費監管的主體較多，有直接監管主體（項目撥款單位、項目委托單位、項目承擔單位、項目管理部門、項目執行者）和間接監管主體（各級人大常委會、紀檢監察部門、審計部門、社會輿論等）。以縱向科研項目為例，科研經費監管流程如圖1 所示。由圖1 可知，縱向科研項目呈現出至少5 個層級的委托代理關系，有多重監管部門和責任人，這就容易導致科研經費監管職責模糊、監管松懈乏力及監管效果不理想。

圖1 縱向科研經費監管流程圖

2.3 科研經費監管責任不明確，沒有形成監管閉環

目前，科研經費監管效果不理想，究其原因主要有三個：一是高校各部門對科研經費的監管缺乏聯動，再加上與科研經費相關聯的信息系統信息不共享，這就導致高校科研經費監管沒有形成閉環；二是沒有壓實與科研經費監管相關的部門、責任人的科研經費監管責任，責任分級追究機制缺失；三是高校內部審計較少，存在利益捆綁現象，普遍問責不足。經過分析歸納，制約高校科研經費監管的瓶頸以生態體系鏈的形式呈現，如圖2 所示。

圖2 科研經費監管生態體系鏈

3 智慧校園下科研經費生態型監管的研究意義

3.1 國家政策驅動

2019 年中央經濟工作年中央經濟工作會議指出，深化科技體制改革，健全鼓勵支持基礎研究、原始創新的體制機制。可見，在國家對經濟實行穩中求進、科研經費管理實行“包干制”的大環境下，開展職業院校科研財務監管體系方面的研究，構建科研經費監管模式路徑，現實意義重大。

3.2 學校發展驅動

《中國教育現代化2035》提出要“加快推進教育治理方式變革，大力推進教育治理體系與治理能力現代化；建設智慧化校園，實現教育治理常態化，構建全社會共同參與教育治理新格局”。可見，高校要實現突破性發展必須借助信息技術從整體性上進行治理，將教育、管理、評價等業務進行融合。科研數據是高校智慧校園建設中最重要的應用數據之一，所以科研經費的監管工作也需要納入高校智慧校園的建設中去。

3.3 科研管理驅動

近幾年，科研經費監管“不透明”是虛列勞務費冒名領取、借殼套現、虛開發票等套取科研經費案件屢見不鮮的主要原因之一。因此，如何利用新興技術形成全量的教育數據集合，推動智慧校園生態體系的形成，將會直接影響科研經費監管的效果。

智慧校園下科研經費生態型監管模型構建的基本思路是：借助生態校園理論明確科研經費監管體系在整個科研管理活動中的位置，從整體角度構建這一監管模型。這一監管模型的運行，能讓相關部門及時發現科研經費監管過程中存在的相關問題并進行改進。

具體來說，這一監管模型還具有以下特征。

（1）透明性。在智慧校園下，建立集科研項目申報、立項、經費到賬、開支及結余為一體的信息化管理系統（平臺）。由于該系統（平臺）的數據、操作等全程可視化，因此與科研經費相關的任何操作都可查詢、可追溯，繼而使科研經費達到監督的透明化。

（2）全程性。在智慧校園下，通過建立的科研經費信息化管理系統，科研經費管理信息實現共享，與科研經費監管相關的人員都能及時查看到科研經費的實時狀況。因此，就形成了科研項目的申報、立項、經費到賬、支出、中檢、結余、反饋等監督工作閉環。

（3）可持續性。將科研經費監管放在整個智慧校園生態中，與科研經費監管相關的所有部門和個人、環境、技術都能不斷地進行信息交流和循環，進而促進科研經費監管向良性發展。

4 智慧校園下科研經費生態型監管模型

4.1 科研經費生態型監管構成要素

科學合理的生態因子是構建科研經費監管生態的核心和基礎。根據智慧校園生態的概念，結合科研經費監管的要素組成，包括科研經費的撥款單位、委托單位、承擔單位、管理部門、執行者、信息技術及環境等，提出智慧校園下科研經費生態型監管模型的概念。智慧校園下科研經費生態型監管系統是指與科研經費監管相關的行政部門、組織群體、個人等構成主體因子與信息技術等技術因子共同組成一個有機整體，以人為主體，各要素共同參與、相互影響，通過適應社會環境、信息技術進步發展，從而實現整個科研經費監管的可持續發展。其構成要素如圖3 所示。

圖3 科研經費監管生態要素圖

4.2 科研經費生態型監管模型構建

4.2.1 科研經費監管生態模型的組成

結合智慧校園生態理論，通過對科研經費生態型監管系統的特征及運行模式分析，本文將科研經費生態型監管系統劃分為三類因子，即主體因子、技術因子和環境因子。科研經費生態型監管模型結構如圖4 所示。

圖4 科研經費生態型監管模型結構

主體因子，即作為科研經費監管生態信息主體的個人或組織，以在科研經費監管生態系統中的不同角色，可將他們劃分為7 類：項目撥款單位、項目委托單位、項目承擔單位、項目管理部門、項目執行者、各級監察部門及社會輿論機構。項目撥款單位：負責中央和地方財政撥款。項目委托單位：提供科研經費項目任務。項目承擔單位：高校自身。項目管理部門：科研經費項目承擔單位內部的基層管理部門（學校的二級學院、系部等）、科研管理部門（即負責科研經費到賬查詢、立項、中檢及審計結題等工作的部門）、財務管理部門（即負責科研經費到賬查詢、立項、中檢及審計結題等工作的部門）、資產管理部門（即負責科研設備驗收、登記和入賬等工作的部門）、紀檢部門（即負責科研經費項目結題審計的部門）、信息部門（即為科研經費信息化管理系統提供技術支持工作的部門）。項目執行者：科研經費的直接使用者，包括項目負責人、成員及項目合作單位。各級監察部門：各級人大常委、紀檢監察部門、審計部門等。社會輿論機構：開展經常性的科研經費監管輿論調查，系統了解社會成員對科研經費監管改革的態度和意見，并為政府部門、高校、社會團體等提供服務。

技術因子，是科研經費監管生態存在的物質與技術基礎，主要是指由智慧校園下建設的基礎設施、信息系統、信息標準等。信息技術的不斷發展促使各類信息平臺數量增加，使用平臺的各類用戶群體增多，并且新技術會不斷優化科研經費監管的信息資源環境。

環境因子，是指由科研經費生態型監管所處的政策環境、社會環境及科研經費監管制度等組成。監管政策直接影響著科研經費監管的合法性、項目執行人及與科研經費相關的管理人員的行為規范性；社會監管環境主要是指社會民眾的輿論等；監管制度主要是指由各類行政機關、高校等對科研經費監管出臺的制度、規定等。

4.2.2 科研經費監管生態循環機理

科研經費監管生態模型是在全面、系統分析生態校園的基礎上，將與科研經費相關的組織（或個體）、信息技術及環境因素統籌而構建的。它是一種全新的監管模式，是在借助信息技術的基礎上，強調協調、整合及責任的科研經費監管機制。主體因子、技術因子和環境因子彼此聯系，又互相促進和制約。科研經費信息化管理系統是科研經費監管的基礎保障，它能帶動信息技術和科研政策等的不斷優化和改進；信息技術的發展推動著科研管理和服務模式的變革，同時影響著科研政策、制度的制定；科研經費相關的政策、制度等的出臺會影響信息技術的發展方向及應用，同時督促著科研經費相關單位進行科研項目、經費預算等的調整。

信息技術時代，科研經費不能再利用原有的機制進行監管，需要創新思路。本文構建的科研經費生態型監管模型是智慧校園建設過程中衍生出來的一種應用思路。該模型形成了一個由科研經費監管相關的行政部門、組織群體、個人等構成主體因子與信息技術等的技術因子和環境因子共同組成的立體化監督體系，為提高科研經費監管效率等指明了有效的實現路徑。

5 高校科研經費生態型監管模型實施的對策與建議

5.1 加快高校數據資源整合，打通科研經費監管環節

高校數據整合的程度關系到高校能否全面實現“精細化管理、協同化支撐、個性化服務”的發展目標。2017 年，財政部、科技部、教育部、發展改革委《關于進一步做好中央財政科研項目資金管理等政策貫徹落實工作的通知》（財科教〔2017〕6 號）提出：“要充分運用信息公開的手段，加強內部監督和管理。”因此，高校要強化頂層設計、打破條塊分割，將全校的教務、人事、科研、學工、財務、資產等關鍵業務系統打通，實現數據整合、管理和創新應用；在全面梳理科研經費管理工作業務流程后，建設集申報、立項、經費到賬、結項、科研成果轉化等于一體的信息化管理系統，并將科研經費相關的管理制度及權限劃分并內嵌入信息系統中，通過信息系統調動與科研經費監管相關的部門及個人，打通高校內部科研經費監管的各個環節，提高科研經費監督檢查的效率。

5.2 建立科研經費無縫銜接的責任鏈

壓實科研經費資金管鏈中各主體的管理職責，明確項目撥款單位負有制定管理辦法和資金撥付的責任；項目委托單位負責申報項目的預算審核與批復、立項項目的經費下撥與監管、結題項目的決算審核與驗收等；項目承擔單位是科研經費管理的責任主體，其法人承擔相關責任；項目管理部門對本部門內科研經費使用等情況承擔監管責任；紀檢部門對科研經費管理使用中出現的違紀行為承擔審查責任；項目負責人對經費的使用承擔法律責任；各級監察部門負有行使監察職責；社會輿論機構負有科研經費社會輿論監督職責。科研經費責任鏈上的任一環節出現問題都能找到具體的責任人及部門，可有效提高監管效率。

5.3 建立完善的內部管理制度體系

一是完善學校的財務、資產、科研績效評價、成果轉化等科研內部管理制度和實施辦法，將科研經費的收支情況、財務管理使用情況及產生的社會經濟效益等情況運用一定的指標反映出來，為科研經費透明化監管提供保障；二是在學校內部實行公開制度，定期公開科研項目預算、資金使用、科研成果、預算調整等項目信息，實現科研設備、科研數據等的資源共建共享；三是充分利用科研經費信息化管理系統，據實記錄科研項目研究過程及資金開支情況；四是建立科研經費全過程控制工作制度，事前督促項目負責人做好預算編制，事中做好科研經費信息公開，事后做好科研經費項目驗收及結題審計等工作；制定科研經費的年度監督檢查計劃，并在相對集中的時間由科研管理部門、審計部門聯合相關部門開展檢查，檢查結果共享；五是定期委托第三方檢測機構對科研經費進行審計，確保科研經費支出的合法、合規等；六是嚴格執行科研失信懲戒規定，學校對嚴重違背科研誠信要求的相關科研人員、項目負責人等采取聯合懲戒措施，并將其納入科研活動黑名單。

5.4 加強科研經費監管過程中的風險識別及防控

將科研經費監管過程中存在的風險進行有效防范是加強科研經費監管的有效手段。學校、科研管理部門、財務管理部門、紀檢部門等都要明確自身的職責范疇，注重自身存在的風險，并不斷化解。

一是學校要加大人才選聘力度，將科研復合型人才聘請為科研財務助理，負責協助項目負責人進行項目預算編制、資金開支、財務決算和驗收、設備購置與處置等工作，提高科研效率；二是加強科研財務等科研經費管理人員的培訓，提高他們自身的專業能力；三是定期開展科研經費管理政策相關的專題講座，幫助教師掌握科研經費的管理政策及相關業務流程，規范科研經費的過程管理及使用；四是定期對科研經費管理人員、審計人員、項目負責人等進行信息系統使用方面的培訓，提高他們的信息化水平。

6 結語

我國正處在“放管服”改革的攻關期，探索構建科研經費生態型監管模式，意義重大。本文基于智慧校園生態理論，梳理分析了我國高校科研經費監管面臨的突出問題，結合理論探索與科研監管實踐，研究提出以主體、技術和環境三因子構建科研經費生態型監管模型，并實施高校數據資源整合、建立科研經費無縫銜接的責任鏈、建立完善的內部管理制度體系、增強科研服務的專業性等閉環監督策略。智慧校園下科研經費生態型監管模式將拓展高校科研經費監管的體系內涵，為進一步推進科研經費監管提供有力支撐。