地方政府債務與赤字財政政策關系研究

劉 琪

（貴州財經大學，貴陽 550025）

0 引言

自實行分稅制以來，中國已經啟動了兩輪赤字型的財政政策。第一次是在20 世紀末期，當時爆發了東南亞金融危機，整個亞洲都受到了不同程度的經濟沖擊。我國政府為了應對這些經濟危機，實施了長達7 年的赤字財政。2008 年，我國為應對國際金融危機的沖擊，同時也為了穩定國內地方經濟發展，第二次開始采取赤字型財政政策。然而赤字型的財政政策增加政府的支出，而我國地方政府入不敷出，地方政府債務不僅年年攀升，更存在著許多問題，雖然還沒有發生財政危機，但已經埋下了隱患，所以，應該從赤字政策的角度出發，分析我國地方政府債務擴張的原因，也是能夠更好地為地方政府債務問題找到一些可能解決地方債務的舉措。

1 文獻綜述

針對地方政府債務這個問題，國內外學者都提出來了一些自己的看法。當地方政府收支有差距時，為了支持中央政府的資金，地方政府只能舉債獲得經濟發展資金。當赤字財政所產生的地方政府債務在沒有超過特定的數值時，是能夠促進經濟的發展，對經濟增長產生正面效果的；但是如果地方政府債務超過特定的數值時，地方政府債務則會對經濟增長產生負面效果［1-2］）。我國從1994 年開始，地方政府債務數額逐漸上升，學者們開始對地方政府債務擴張的原因進行探究，發現其大部分是由于我國財政體制不完善導致的，地方政府為了地方區域經濟的發展采取舉債的措施，其直接使得地方政府的債務逐年上升。吳秀玲（2015）［3］提出，在1994 年，財政分權理論的指導下，中國實施了稅收分配改革。改革后，中國實施了赤字財政政策，以確保經濟快速增長，但隨之中國地方政府的債務問題也開始快速擴張。地方政府債務形成的原因可以歸結為財政預算收入和支出行為對地方政府債務的影響，即當預算支出大于預算收入時，地方政府只能通過舉債來彌補財政預算收入和支出的缺口。地方政府債務的外生影響不僅有效地影響了財政赤字，而且通過債務赤字周期加速了政府債務負擔的積累。因此，我們不應簡單地將政府債務視為財政赤字的結果，而應考慮外生政府債務或財政赤字和政府債務積累的加速［4］。

2 地方政府債務與赤字財政政策機制研究

根據地方債務產生的原因，地方政府舉債通常是由一般預算支出或一般預算收入決定，但也會受到其他因素的影響，比如地方政府管理制度。所以本文假設地方政府的管理制度的條件不變的情況下，即地方政府債務的管理制度為最優水平的前提下，建立地方政府債務規模的函數：

D 表示的是地方政府債務規模，R 表示一般預算收入，E表示一般預算支出。然后對公式（1）進行全微分，得：

根據上述的理論分析和模型的推導，我們可以得出這樣一個結論，地方政府債務的數量變化受到地方政府一般預算支出或者一般預算收入的影響。

通過數據可以看出，我國的財政支出在2005 年至2007 年上升的速度都比較平緩，但是從2008 年以后，地方政府的一般公共財政支出數額增長較大，上升幅度明顯比2005 至2007 的要大，這是因為我國在2008 年后才實施赤字財政政策，要求地方政府加大支出。

我國地方政府的債務負擔率在1998 年至2004 年和2008年至2019 年上升速度比較快，尤其是2008 年以后，上升幅度明顯較大，這是因為我國在1998 年和2008 年都實行赤字財政政策，赤字就要求地方政府增加民生支出、經濟建設和要素成本，還需要增加工資和公共支出等，以致政府不得不為了財政支出而進行舉借債務。這就表明了，在赤字財政的作用下，地方政府由于要增加財政支出，而為了保持財政的支出，政府就要舉債，以致地方政府債務逐年上升，所以從上述的理論模型和（1）、（2）分析，赤字財政政策是影響地方政府債務上升的主要原因。

我國實行赤字財政政策以后，最直接的影響就是我國地方政府的財政赤字持續擴張，其表現在地方政府債務規模的不斷上升。我國在面對2008 年的全球經濟危機時，政府主要實行了擴大政府支出、拉動內需、帶動就業的赤字財政政策，從財政部公布的數據顯示，我國地方政府債務逐步上升。經濟學家凱恩斯在美國經濟大蕭條時期提出了用赤字財政政策來控制經濟衰退的現象，實行了赤字財政政策后，地方政府的財政赤字就上升，所以地方政府就要彌補財政赤字的缺口。彌補財政赤字主要通過征稅、舉債等方式，前文表明地方政府是沒有對稅基和稅率的調控，而且地方政府也沒有權力去發行貨幣，所以地方政府就是通過舉借債務來彌補由于赤字財政政策所產生的財政赤字。

當經濟處于低迷時期，就需要使用赤字財政。實施赤字財政之后，為了保證有效地實施赤字，政府就會通過舉債的方式來穩定資金，導致債務規模上升。使用赤字政策后經濟開始恢復，經濟恢復使得赤字產生的經濟紅利可以償還地方政府債務，從上述理論分析和這個流程我們可以得出這樣一個結論，就是地方政府債務的上升是赤字財政政策所產生的一個結果，然而地方政府債務是為了其保證赤字政策有效實施的一個重要手段，因為實施赤字政策地方政府要發生財政赤字，而基本上地方政府彌補財政赤字的手段就只有舉債。從數據顯示，我國因為2008 年全球金融危機實施的赤字財政，雖然在一定程度上緩解了經濟衰退，但所產生的赤字經濟紅利并不能償還債務，這是因為我國地方政府債務會影響財政赤字及政府債務擴張，核心的理論是受到地方政府債務的影響，致使財政赤字產生低效率，在這種情況下不斷累積，就充分證明了我國已經存在潛在的財政危機。我國潛在財政危機存在但沒有發生的事實，將為未來社會經濟發展帶來沉重的負擔，即政府債務規模持續膨脹，與之相伴隨的是財政赤字低效率和危害持續累積。

3 結論及政策建議

3.1 結論

本文以我國1998 年和2008 年實施的赤字財政政策展開，通過數據分析和構建模型的基礎上，展開了對中國的地方政府債務與赤字政策進行研究。研究的結果顯示，我國地方政府債務擴張的類型是“誘導型支出”，其直接原因就是我國實施了赤字財政政策，地方政府為了保證其支出，進行舉債，導致地方政府債務逐年上升，所以地方政府債務的執行是為了其保證赤字財政順利進行。但是數據表明，我國的地方政府債務規模越來越大，雖然還沒有出現財政危機，但是關注地方政府債務，防止地方政府債務可能產生的風險刻不容緩。

3.2 建議

3.2.1 適當控制赤字財政

根據數據顯示，2008 年后，由于政府實施赤字財政政策來應對全球次貸危機，我國的財政赤字規模也在逐年地上升，所以政府不得不舉債來應對數目龐大的財政赤字。赤字政策雖然能在經濟比較低迷的時候拉動就業，擴大內需，穩定經濟的發展，但是過度實行赤字政策則會加大財政赤字，進而會影響經濟的發展，如通貨膨脹等，所以在實施赤字財政政策的時候要根據當地的經濟發展采取合適的財政赤字選擇，避免財政赤字過大，加重地方政府的負擔。

3.2.2 提高赤字效率

我國地方政府債務越來越大，其中的一點就在于地方政府債務會影響著財政赤字低效率，以致實行赤字財政所產生的赤字紅利并不能償還債務，反而會加劇地方政府債務不斷地提高，所以繼續提高財政赤字行動效率，實現政府債務預期的經濟效益和潛在危機的自我修復。具體來說就是，在我國潛在財政危機尚未發生之時，解決和緩解潛在財政危機的核心在于提升政府債務及財政赤字對供給側的有效作用，包括發揮對全要素生產率、勞動力效率和社會資本積累等諸多方面作用，避免單純從需求拉動短期經濟增長帶來的無效債務循環累積。