政社關系轉型背景下的樞紐型治理及其治理結構創新

王川蘭 陳艷詩

摘 要：樞紐型治理和樞紐型社會組織是社會治理體制改革中出現的一種“政府代理”形式，代表著政社關系的進一步改革和調整。基于社會治理網絡的分析視角，通過對上海市J區樞紐型治理的經驗研究，觀察到樞紐型社會組織與政府以及社會的關系模式取決于其在社會治理網絡中的關系、位置和強度。研究發現樞紐型社會組織占據社會治理網絡中的結構洞位置，并受強弱關系的共同作用。此外，研究進一步發現，樞紐型治理結構本質上體現為“政府—樞紐型組織—社會組織”三者間的一種上下雙向“嵌套”形態。而這種雙向嵌套結構和運行機制不僅具有個案層面的可重復性和可推廣性，也可在一般意義上有助于更深入認識、理解和推進我國當下的政社關系轉型以及基層社會治理創新。

關鍵詞：樞紐型治理;社會組織;政社關系;雙向嵌套

一、研究背景與問題的提出

改革開放以來，中國社會組織迅速增長且日趨活躍，但“雙重管理體制”所形塑的制度環境總體上不利于社會組織的發展[1]。如何改革社會組織管理體制，促進社會組織的健康發展，成為了政府亟須回應的重要議題[2]。為了破解社會組織“碎片化”發展態勢，實現對社會的整合和社會組織的凝聚[3]，北上廣等一些主要城市已率先展開了對樞紐型治理模式的探索。如，北京由市級向街道拓展，形成了分類管理、分級負責的社會組織工作網絡模式[4];上海則是區街先行，市級尚未啟動，突出服務性，構建了社會組織黨建引領社建的模式[5];廣東省堅持政府引導和社會自發相結合，形成了既有競爭又有合作的社會組織服務管理模式。雖然上述實踐模式起步時間不長，也不盡相同，但卻在一定程度上表明樞紐型社會組織化解了多元主體與協同治理的沖突，提升了制度統合力，有利于實現整體性治理格局[6]。在此之后，全國各地陸續開展樞紐型社會組織建設，樞紐型組織以“替代性治理主體”姿態出現在社會組織發展的版圖之中[7]，在社會組織發展、服務和管理中發揮了樞紐功能[8]。可以說，在政府和社會之間增加一個“中間層”，構建樞紐型組織作為“政府代理”管理社會（社會組織），成為一種可能的改革方式[9]。這不僅意味著社會治理現代化，也代表著政社關系的再度調整。

進而言之，樞紐型治理和樞紐型社會組織是在不對“雙重管理體制”進行根本變革的前提下，對社會組織的治理主體和治理方式的改變[10]。從語義學上來解讀，“樞紐”一詞可以說是一個網絡性的概念，指的是事物相互聯系的中心環節。因此，有“樞紐”就必然有其所處的社會網絡[11]，有社會網絡就有社會關系的存在。該類組織作為具有合法地位的社會治理主體，雖然只是一介“代理人”，但它卻巧妙地填補了國家后撤所形成的空缺[12]，與政府、企業和其他社會組織之間構建出更為復雜的關系結構和治理網絡。而檢視已有關于樞紐型社會組織的研究，無論是理論分析，還是經驗挖掘，都未能就“社會治理網絡”進行深入挖掘，忽略了其所具有的結構性意義。因此，本文旨在分析政—社關系網絡中樞紐型組織所處的位置、結構及其行為機制，進而探討這種樞紐型治理結構對政社關系轉型和基層治理創新的影響。

二、文獻回顧：樞紐型社會組織及其治理

有研究認為，樞紐型社會組織是破解社會組織雙重管理體制的重要探索[13]，建立了一種政府與社會組織之間既有效率又節約成本的關系機制[14]。也有學者認為，樞紐型社會組織的出現在某種程度上暗合了基層政府的“規模治理”邏輯，通過將分散的主體進行單元化、組織化，以降低社會組織管理成本和轉移風險責任[15]。個體社會組織為了積累資源、保證信息和反映訴求，都有加入聯盟或走向聯合的需要，樞紐型社會組織以支持和服務中小型社會組織為目標，推動社會組織壯大以及建構社會組織間的“網絡有機整合”[16]。經過“再組織化”的樞紐型社會組織在“代表、資源、程序、組織”等方面具有單個社會組織所不具有的優越地位[17]，樞紐型社會組織因此具有不同于一般的社會組織的本質特征，包括壟斷“政府代理”地位、具有管理其他社會組織的特殊權力和掌握大量政府資源等[18]。由此看來，以樞紐型社會組織為代表的樞紐型治理，必然會帶動社會組織內部結構的調整，也不可避免地重塑著政府與社會之間的關系[19]。

事實上，樞紐型社會組織作為政社合作的產物，來源于政府加強社會管理和社會組織自我發展兩方面的需要，具有“政府管理”和“社會自治”的雙重屬性[20]。根據該類組織與不同主體間的互動，形成了三類樞紐型治理的關系模式：

1.樞紐型組織與政府的關系。樞紐型社會組織內生于政府，往往是政府為了“以社育社”“以社管社”[21]，自上而下主導推動或積極認定的。在這種模式中，樞紐型社會組織位于政府科層體系之中或延伸處，因此與政府形成強關系，是嵌入于官僚體系中的政府工具，而非真正獨立意義上的利益中介組織[22]。樞紐型組織是強勢政府控制之下的法團主義結構組織[23]，與政府在結構與行動兩維度上均體現為一種強關系[24]。還有觀點認為，樞紐型社會組織是政府職能轉變與轉移的主要接盤手，具有類政府傾向，形成一種“政府替代”的政社關系模式[25]。既有研究大都在不同程度上認為政府主導了兩者間的關系。

2.樞紐型組織與其他社會組織的關系。一種觀點認為，樞紐型組織是其他社會組織的“第三個婆婆”，進而固化雙重管理的困境，削弱社會組織獨立性[26]。另一種觀點認為，樞紐型組織聯系其他社會組織，雖是其自愿但不排除行政影響，象征意義大于實踐意義[27]。還有觀點認為，樞紐型組織是對社會組織的再組織[28]，是專門為其他社會組織提供服務和支持的社會組織，是社會組織的網絡服務平臺。在這種關系模式中，樞紐型組織是其他社會組織的“龍頭”[29]和“保姆”，與社會組織保持緊密關系，但在利用政府資源上表現比較薄弱，演變成“社會代表”的政社關系模式。雖然目前對樞紐型組織與其他社會組織的關系看法不一，但不可否認的是樞紐型社會組織與其他社會組織關系的親疏，一定程度上決定了其帶領社會組織參與社會治理的政策初衷能否實現[30]。

3.樞紐型社會組織位于政府和社會組織之間，發揮溝通協調與承上啟下的橋梁功能[31]，實現政社分離。這一種關系模式避免了前兩種模式中將樞紐型社會組織置于某一方的孤立視角，強調樞紐型社會組織在政社兩者間發揮政府助手和社會組織幫手的作用[32]。與此同時，政府和社會組織的分離也有可能帶來樞紐型社會組織與政社兩端的界限模糊，面臨著形式化和專業化的雙重困境[33]，并且樞紐型組織過于專注“橋梁”“紐帶”的聯系性功能，往往會忽略政策倡導的政治性功能和整合資源的社會性功能[34]，沒有把握住分開是為了更好的合作，不利于政策建議和利益代表的有效落實，也阻礙了社會資源的整合和政治資源的流通。

綜上所述，無論是對樞紐型社會組織的研究還是對樞紐型治理實踐的研究，其背后都隱含著一個政社關系問題。已有研究或者將樞紐型組織視為政府和社會某一方的助手，或者將其簡單置于二者之間，大都偏重于靜態、制度層的政社關系分析，而忽略了動態、行動層的政社關系網絡分析，忽略了樞紐型社會治理網絡中行動者間的連接、位置和強度對政社關系轉型的影響。基于此，為了從更為過程性和動態性視角研究樞紐型社會治理及其對政社關系轉型的影響，我們通過將樞紐型組織置于社會治理的具體情境之中，分析其與政府以及其他社會組織等主要治理主體間的互動關系構建過程，進一步探討樞紐型社會治理結構及其創新對政社關系轉型的影響。

三、案例的選擇與分析

本研究主要采用單案例研究方法，試圖客觀呈現樞紐型治理過程中的政社關系轉型及其治理結構創新的邏輯機制。考慮到樣本的典型性與代表性，運用目的性抽樣方法，選取上海市J區社會組織聯合會（以下簡稱J社聯會）為研究對象。眾所周知，上海地區的樞紐型社會組織建設起步早，發展蓬勃。J社聯會成立時間較長，內部治理較完善，可以說是樞紐型治理實踐模式中的一個典型代表。筆者長期與J社聯會保持友好合作關系，曾多次參訪該機構，并擔任該組織實習基地的督導，有機會參與到J社聯會的日常工作、會議與活動中。此外，通過訪談J社聯會和其他社會組織工作人員，調查了解J社聯會日常工作中與政府和其他社會組織的各種互動情況，掌握了較充分的一手資料。其中，收集的質性資料主要包括三個部分：第一，對J社聯會和其他社會組織工作人員的訪談記錄;第二，筆者在參與式觀察中收集的J社聯會印制的文字材料，包括檔案資料、成果書籍、宣傳展示冊等;第三，筆者在網絡及新聞媒體上搜集的相關資料和新聞報道等。

具體而言，J社聯會成立于2007年，是一家由J區黨政部門自上而下組建、具有官方背景的聯合性樞紐型社會組織。J社聯會屬于典型的“地域類”樞紐型社會組織，是J區1000多家社會組織的總樞紐，資金主要來源于J區民政局購買社會組織服務的項目經費，還有一部分資金來源于企業和社會捐贈以及一些有償服務。J社聯會的組織使命是黨建引領，陪伴社會組織健康有序發展。其最高權力機構是會員大會，目前有會員單位300多家，申請加入J社聯會只需提交一張申請表，沒有會員費的要求。會員大會下設理事會，作為會員大會的執行機構，由會員大會選舉產生，對會員大會負責。J社聯會設會長1名，副會長2名，秘書長1名，人員配置主要是編內兼職和社會選聘。社聯會下設有秘書處、黨建工作部、業務指導部、宣傳聯絡部等部門，由于人員有限，這些內設機構并未顯現在實際工作中，更多的是體現在內部人員分工上的差異。

J社聯會目前形成了“1+14+X”的樞紐型管理模式，“1”是指J社聯合會，是樞紐型管理中的中樞，發揮著核心作用;“14”是指在J區現有的14個街道中建立的街道社會組織聯合會;“X”是指勞動、文化、教育、商業等條線系統的社會組織聯合會。其中“1”和“14”屬于“地域類”樞紐型社會組織，“X”屬于“領域類”樞紐型社會組織，“X”表示的是已經成立的行業系統樞紐型社會組織，因此具有不確定性和未知性。“14”和“X”共同構成了樞紐型管理中的子樞紐，通過“地域類（塊）”和“領域類（條）”社會組織的疊加，形成了“1”這個混合類樞紐型社會組織，以期把區域內的社會組織從縱向維度和橫向維度有機整合和凝聚起來。

此外，隨著社會組織數量逐漸增多，開展服務工作領域日益擴大，J區社會組織聯合會以專業為標準進行合并同類項，成立了社會組織區域化黨建“共同行動”專業聯盟，先后成立了社區調處、青年志愿、社區服務、公益慈善、為老服務、新的社會階層人士、業委會建設7個專業聯盟，并與相應的政府部門對應，從而爭取支持，達成合作（圖1）。

1.樞紐型治理網絡中的“關系”結構

秉持結構主義立場的學者們認為，組織的行為深嵌在所處的社會網絡中[35]。J社聯會在開展業務過程中所連接的社會關系大致可以分為三類：第一類是與政府的關系。由于J社聯會自上而下建立的官方背景，使得政府和J社聯會間結成的是強關系。J社聯會在與政府構成的縱向社會網絡中，實現了雙方的雙向互動，但“下達”政府政策的渠道遠比“上傳”社會組織聲音的渠道更暢通。第二類是與社會組織的關系。在本案例中，可以分為街道社聯會或條線社聯會（圖2中的A、B）以及其他一般社會組織（圖2中的a、b等）。通過訪談了解到，J社聯會按照最初的組織功能設計應該與街道社聯會或條線社聯會（A、B）形成一個直接聯系的初級橫向社會網絡，與其他一般社會組織（a、b）形成一個間接聯系的次級橫向社會網絡。但在實際的工作中，由于J社聯會往往跨過街道或條線樞紐，直接與一般社會組織保持聯系，因此本文對二者不做區分，將次級社聯會和一般社會組織都統稱為社會組織，群體內部的同質性使得J社聯會與社會組織結成雙向的強關系。值得一提的是，“地域類（塊）”和“領域類（條）”子樞紐通過優勢疊加，形成了一張縝密的社會治理網絡，因此會出現社會組織同時歸屬于兩個子樞紐的情況，如“d”社會組織同時與“A”和“B”兩個子樞紐保持強關系。第三類是企業或跨區域社會組織（圖2中D），是外部網絡拓展的對象，跨領域或跨區域的異質性使得J社聯會與之保持的是弱關系。這種弱關系潛藏著巨大的信息和資源優勢，J社聯會充當網絡中的橋連接，能夠幫助一般社會組織獲得新信息、新思想和新機會[36]，往往是J社聯會組織向外拓展的契機。

2.樞紐型組織在政社關系結構中的位置與影響

根據美國社會學家Burt的研究，“結構洞”（Structural Holes）是指社會網絡中的“洞隙”，這些“洞隙”的存在導致網絡中的行為主體之間不能直接建立連接或者行為主體之間的關系出現中斷[37]。筆者通過參與式觀察，結合對相關人員的訪談，發現樞紐型組織位于政府和社會的兩端之間，在社會治理網絡中占據結構洞位置，有機會操縱政府、社會組織之間的信息流動[38]，上聯政府，下通社會組織，在資源獲取與轉換、利益統合與表達上發揮著不可替代的結構優勢。

（1）樞紐型組織占據社會治理資源流通的中樞

樞紐型組織既是在官方強勢推介下登場的權力“代行者”[39]，又是與其他社會組織地位無高低之分的“合作伙伴”[40]，其特殊的中間層位置，打破了國家與社會的隱形壁壘，有利于增強不同主體間轉移資源的意愿，縮短資源轉移的路徑，從而提升資源轉移的效率[41]。J社聯會自上而下的資源流通過程可以分為兩個階段：階段一，政府通過資源嫁接，使樞紐型組織逐步依賴政府的政治和經濟資源，形成較強的路徑鎖定。階段二，樞紐型組織將政府的政治和經濟資源通過自身這個“轉換中介”[42]，轉變為宣傳、活動、隊伍建設等資源，把政府的政策目標延伸至社會組織，實現了資源的有效配置。例如，J社聯會開展社會政策學習班、社會組織之星推介等項目和活動來宣傳政府政策和先進經驗，舉辦社會組織人才培養計劃、外出交流活動等提升社會組織能力，以及通過互任理事會成員和黨組建設以提升隊伍凝聚力等等，無不體現了J社聯會積極調動政府資源、全面引導社會組織，最終達成共同行動（見圖3）。在樞紐型治理中，政府的引領力量和社會組織的自治邊界得到了保障，實現了縱向獲取承接資源和橫向轉換優化資源。

另一方面，自下而上的資源流通過程同樣可以分為兩個階段：階段一，其他社會組織將自身社會資源匯入J社聯會，為資源整合奠定基礎。階段二，J社聯會成為一個資源中心，將各種資源進行整合分類，最后被政府所吸納。水平社會治理網絡中，J社聯會成為社會組織的“資源中心”，社會組織在J社聯會的引領和組織下開展各種專業社會服務和公益志愿活動，凝聚了社會資源，比如，捐贈資源和志愿者資源，增強了J社聯會的社會合法性。垂直社會治理網絡中，J社聯會將資源進行分類聚合，形成社區調處、青年志愿、社區服務、公益慈善、為老服務、新的社會階層人士、業委會建設等七個專業聯盟，分別解決各類社會問題，政府以服務購買的方式吸納這些資源，以提高自身的社會治理能力。

“區政府將老公房加電梯列為2019年實事工程，政府可以推行但不能強推。此時我們七大聯盟之一的業委會建設專業聯盟憑借第三方角色優勢和群眾工作專業優勢，成為了政府此項惠民工程的得以實施的重要幫手，政府吸納社會組織的資源優勢，大大節約了政府的成本，提升了基層社會治理績效。”（訪談記錄20191105GWM）

由此可見，在政府與社會組織之間的資源流通中，二者是一種間接聯系，由J社聯會充當“轉換中介”和“資源中心”，與政社兩端直接聯系，發揮結構洞功能，成為社會治理網絡中的連接橋。

（2）樞紐型組織位于利益鏈條的節點

政府與社會之間是一種“雙軸”關系，既控制又支持[43]，而“利益契合”與否是政府支持樞紐型組織的關鍵[44]。樞紐型組織在具備合法性要件的前提下構成政府支配與社會訴求相遇的場域，其結構洞位置可以使網絡主體在涉及敏感信息和復雜信息的轉移、傳遞上更具有可行性[45]，使得利益訴求等信息得以從社會系統輸入到政府系統。J社聯會通過與社會組織保持密切的聯系，傾聽各社會組織的聲音，將這些有分散、模糊不清甚至沖突的利益統合成一致、明確、契合的利益，從而構成一種有效的推力，影響政府的政策制定。

“每年組織部、民政局都會來我們社聯會座談調研，這個時候他們都會希望能通過我們了解社會組織的聲音。但我們也不是社會組織反映的什么問題都提，要提也是提領導能夠解決的，不然就是給政府添麻煩。并且，我們是為所有社會組織發聲，是對零散的聲音進行綜合后再發聲。”（訪談記錄20191130GWM）

J社聯會建立了向黨政部門反映訴求的機制，將積極反映社會組織訴求作為一項重要工作。在自下而上的利益表達中，J社聯會專注于對社會需求開展調研、提出議案、開發公益產品，而非采用倡導、游說、呼吁等直接方式影響政府。J社聯會善于尋求政府與社會組織互助合作的切入點，優化社會組織的發展環境，拓寬生存和發展空間。

“我們社聯會的服務對象是社會組織，但受益對象應該是人民群眾，所以設計的公益項目應該是接地氣的。比如，針對舊住宅小區臟、亂、差和公共安全問題突出的情況，向政府有關部門提出對舊住宅小區物業實施一體化管理，被政府列為民生工程，政府在全區購買社會組織服務。這樣，既節約了政府的成本，還讓社區調處類社會組織獲得了項目，同時也為人民群眾創建了一個良好的生態環境。”（訪談記錄20191105CBL）

可以看到，J社聯會正在成為社會民眾、社會組織和政府利益鏈條中的節點，將自下而上的利益訴求以互惠共贏的方式表達，增強了社會參與性，促進了公共政策合法性和社會治理有效性。

3.樞紐型組織在社會治理網絡中受強弱關系的共同影響

根據格蘭諾維特等人的研究，可以把網絡聯系分為強關系和弱關系[46]。強關系是一種頻繁的、親密的、互惠的聯系[47]-[49];弱關系是一種不頻繁的、疏遠的聯系[50]。強關系是以較強的信任、情感為基礎，網絡主體之間在信息和服務傳遞上效率更高，質量更可靠。弱關系有利于新資訊、意見等的快速擴散和跨組織知識分享[51]，能充當跨越其社會界限去獲得信息和其他資源的橋。通過對J社聯會網絡關系強度的觀察發現，該組織對內為其他社會組織提供服務，關系強度具有動態歷時性的變化;對外拓展組織業務，在跨界跨區合作和信息傳遞上發揮相對弱關系的作用。

（1）對內提供服務中呈現關系強度的動態性

一般而言，強關系有利于形成互惠共享的網絡氛圍，構建網絡內的柔性解決機制[52]，提高網絡主體之間的知識交流和共享水平[53]。服務社會組織是樞紐型組織的功能定位和存在的意義[54]。樞紐型社會組織與其他社會組織處于平等的地位，兩者之間并沒有約束力，是一種互惠互利的關系，可以用熟、親、信來測量關系的強度[55]。J社聯會全程陪伴社會組織的發展成長，幫助解決社會組織初創、發展和成熟各個發展階段中遇到的困難或者問題，針對不同階段提供針對性的服務，兩者間的關系隨不同階段而動態變化（見表1）。

首先，在社會組織發展的初創階段，強聯系能夠使信息在組織間順暢流動，從而提升組織應對不確定性環境的能力[56]。在項目扶持方面，J社聯會每年會有一批專項資金，用于扶持尚未注冊但運作良好并有意愿注冊成為社會組織的公益團隊，并且在專項資金使用效果的評估中，將公益團隊注冊成社會組織作為一個重要的評估指標。在注冊咨詢方面，J社聯會會在社會組織登記注冊過程中提供咨詢服務，做好與政府登記部門和業務指導部門的溝通協調工作，扶持草根社會組織落戶J區。J社聯會通過提供相關政策與法律咨詢，不僅可以幫助社會組織成長，同時也獲得了社會組織的信賴。J社聯會通過開展對初創期社會組織的上述服務和扶持，與其建立起較為頻繁和親密的強關系。

“因為有了社聯會，J區現在是社會組織發展的一方沃土。QA（社會組織）在成立之前，曾經去了好幾個其他的區登記注冊，因為它做的是與艾滋病相關的工作，多次奔走注冊都沒有結果。后來，QA負責人找到了我們，在我們的幫助和協調下，最終將業務主管單位落實在團區委，注冊成功了。”（訪談記錄20191015GWM）

其次，在社會組織發展的上升階段，J社聯會通過指導和培訓引導其規范化發展，與其保持互動頻繁的強關系。J社聯會每年會對社會組織按照規范化評估的考核標準開展實務操作指導，通過專業知識和業務能力的指導，引導社會組織加強內部治理能力建設和項目管理建設。此外，J社聯會進一步通過多維度的培訓和交流，傳播黨和政府的方針政策和其他組織的先進經驗，引導社會組織健康有序的發展。

“上海社會組織規范化評估的評前指導，目前只有我們J區在搞，也就是只有我們社聯會在做。評前指導以來，我們發現社會組織發展還很不規范。因此，我們現在打算把規范化評估的1000分進行整理，形成文字，在社會組織發展過程中，讓各個社會組織都按照這個標準來規范化發展。因為但凡一個社會組織發展得不錯，遲早都會參評，與其參評時各種補材料，倒不如一開始就告訴他們應該如何規范化發展。”（訪談記錄201917SYL）

最后，社會組織的自主運營能力在發展平穩階段會不斷增強，樞紐型組織與社會組織的交流互動減少，關系逐漸疏離并減弱。在這一階段，J社聯會退居其他社會組織背后，主要是對其成功經驗進行宣傳，并推薦介紹給政府部門。同時，社會組織成為了J社聯會的支持者，有時甚至可以反哺J社聯會，與社聯會開展各種形式的合作。例如，J社聯會的主要資金來源是政府購買服務，因此每年需要完成一定數量的服務，而與發展成熟的社會組織間開展合作不僅可以完成服務指標，而且還有可能通過社會組織的鏈接獲得更多其他資源。

（2）弱關系在對外交流合作中發揮的影響

弱關系能跨越區域和領域界限去獲得需要的信息和資源[57]。一方面，弱關系可以實現跨行業組織間的公益合作，J區地處上海城區的中心位置，企業眾多，資源豐富，J社聯會通過協調社會組織與企業之間的弱關系而帶來異質性資源，達到社會組織與市場和企業的優勢融合，各自實現更好的發展。如，J社聯會聯合摩拜科技有限公司和J區體育健身俱樂部，開展旨在宣傳志愿精神的騎行活動等，最終可以實現“有錢人”和“有心人”聯手做公益。與此同時，J社聯會還通過牽線企業購買社會組織服務，實現社企合作，比如，促成某三甲醫院購買社區調處類社會組織的服務，集中處理醫院大樓建設過程中的信訪工作，緩和社會矛盾。

另一方面，弱關系還可以實現跨區域社會組織間的公益合作。弱關系可以給個體“輸送”以前沒有接觸到的新信息[58]，為J社聯會創新社會服務和治理提供新思路。J社聯會與外省市和地區的社會組織保持著某種程度的弱關系，這種弱關系可以豐富J區的社會公共服務。J社聯會通過牽線搭橋，實現區域內外社會組織之間的合作共贏，將跨區域的社會組織的異質性資源緊密對接起來，從而能更好地實現社會治理的目標。

“我們中華遺囑庫一直在北京發展，接下來打算注冊在J區，我們想和為老服務專業聯盟社會組織進行合作。我們的服務對象針對的是六十歲以上的老年人，這個項目在老年人中是很受歡迎的。J社聯會了解到我們的需求后，積極幫我們對接和協調，實現我們與為老服務類社會組織的一個合作。”（訪談記錄20191112YZ）。

此外，弱關系還有利于新資訊、意見等的快速擴散和跨組織知識分享[59]，比強關系更能充當跨越其社會界限去獲得信息和其他資源的橋，使人們接觸不同的社會圈子，可以跨越更大的社會距離而觸及更多的人[60]。弱關系提供的非冗余信息，是樞紐型社會組織創新社會治理的重要來源。例如，2010年J社聯會獲得國家民政部“全國先進社會組織”稱號，同年該組織的樞紐黨建入選《中國社會建設大辭典》，成為社會建設的創新項目和樞紐型社會組織典范，逐漸在社會組織中形成了宣傳示范效應。此后，J社聯會每年接待參訪的次數不斷增加，參訪者一般都是兄弟省市和區的政府部門、社會組織或者專家學者。通過各類社會參訪和主流媒體宣傳活動，J社聯會的知名度和影響力得到了提升。

“我們社聯會是社會建設的一張名片，很多參訪者都是外地來的，一般都是來一次，但通過把我們的經驗宣傳出去，不僅可以讓前來取經參訪者學習，同時還提升了我們的知名度。”（訪談記錄20191117GWM）

J社聯會通過接待社會組織機構和學者的參訪，不僅輸出了影響力，也輸入了創新力，參訪者的經驗和觀點也為J社聯會組織創新提供了新思路。同時，J社聯會每年會進行外出交流，學習其他社會組織的先進經驗。由此可見，弱關系能夠促進跨行業跨區域社會治理資源的有效整合與社會組織間的協同合作。

四、結論和討論：雙向嵌套中的社會治理結構創新

社會治理背景下，樞紐型組織的行動策略會在和政府及其他社會組織的互動中發生變化，加強或削弱該類組織與政府和社會的關系，會影響其位置的中心性，導致不同的結果。按照樞紐型組織與政府和社會關系強弱程度的不同，可以將樞紐型治理總結歸納為以下四種政社關系模式（圖4）。其中，政府替代模式和社會代表模式分別屬于政社關系坐標軸的兩端，樞紐型組織分別與政府和社會建立強關系，而與另一方屬于弱關系，其利弊作用都很明顯。而政社橋梁模式則屬于兩者的中間狀態，旨在發揮橋梁中介職能以彌補前兩類模式的不足，但不合理之處在于過分強調“政社分開”，卻對如何促進更好的政-社合作缺乏有效策略。

基于本文的個案研究可以發現，J社聯會基本能同時兼顧與政府的強關系以及與社會的強關系，呈現一種雙向嵌套結構，彌補了現有“政社橋梁”“政府替代”和“社會代表”模式的不足，在某種程度上反映了樞紐型治理中政社關系轉型和新變化。在這種雙向嵌套中，政府與樞紐型組織形成縱向的“嵌”與“套”的關系，政府將意志和職能嵌進樞紐型組織，后者基于資源依附，主動兜攏政府施政目標，同時將社會組織利益訴求輸送給政府，政府與樞紐型社會組織呈現高度的一致性和依賴性。同樣，樞紐型組織與社會組織也不是整體與部分的關系，而是一種橫向的“嵌”與“套”的關系，即前者并非后者的集合體，而是嵌入進社會組織網絡的“中心”，對外圍社會組織傳遞價值、提供服務和實施管理，從而將社會組織網絡吸附成一個緊密聯結的整體。由此，政府、樞紐型組織和社會組織三者間形成縱橫有序、互為表里的雙向嵌套形態。

從本文的分析中可以看到，相較于“政社橋梁”模式中樞紐型組織在政府和社會組織之外生存，雙向嵌套結構使得其獲得了額外的組織優勢，并吸納了“政府替代”和“社會代表”的優勢，避免了多元治理主體間的松散聯結，使社會治理網絡變得更為穩定，可以更有效推動政府滲透社會，社會黏合政府。此外，還可以看到這種雙向嵌套結構創新模式雖然對治理主體數量沒有大的影響，但社會治理網絡的中心性和主體間的關系得到了加強，強關系使得政府、樞紐型組織和一般社會組織三元主體間呈現出長期性、穩定性和高信用度[61][62]等特征，各主體功能得到了更有效發揮。

研究進一步發現，以J社聯會為代表的樞紐型治理通過“政府-樞紐型組織”和“樞紐型組織-社會組織”這一雙向嵌套路徑，有助于實現政府與社會共同發展壯大，形成“政府負責、社會協同”的局面。雙向嵌套不僅把政府、樞紐型組織、其他社會組織乃至企業等分散主體進行靜態鏈接，還實現了動態日常性互動影響，填充了社會治理網絡的結構洞位置，打破了不同組織間“脫耦”現象，向上承接政府資源和信任，向下聚合社會利益和認同。與此同時，J社聯會對內發揮動態性強關系服務于社會組織，對外發揮弱關系力量聯結跨區域跨領域資源。通過這種上下聯動和內外結合，在實現社會治理目標過程中靈活應對制度環境和內外部環境的變化。

綜上，樞紐型治理中的這一雙向嵌套創新模式既具有個案意義上的可復制性和可推廣性，可以為其他省市乃至全國范圍內的其他樞紐型組織的良性發展提供地方性智慧和經驗，同時也有助于我們更好地觀察和理解當下政社關系轉型的新動向，為推動基層社會治理創新提供一個新的結構性分析視角與實踐空間。

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“Hub”Type Governance and Structural Innovation from the

Perspective of the Transformation of Political and Social Relations：

A Case Study on the Social Organizations Association in

J District of Shanghai

Wang Chuanlan / Chen Yanshi

Abstract：“Hub” type social organization is a form of “government agency” in the reform of social organization management system， which plays a leading role in the development of social organizations. Based on the analysis framework of social governance network， through a case study of the social organizations association in J District of Shanghai， it is observed that the relationships among hub type organizations and government and society depend on the tie， position and strength in the social governance network. It is found that the “hub” type social organization occupy the position of structural hole and are affected by the relationship strength. Finally， “hub” type governance is a twoway nesting among government， “hub” type organization and social organization. This twoway nested structure is not only repeatable and replicable in the sense of individual case， but also helpful to understand the innovation of social governance in general sense.

Keywords：“Hub”Type Governance;Social Organization;Political and Social Relations;Twoway Nested Structure

（責任編輯 方 卿）