戰(zhàn)略賦能、多重嵌套與區(qū)域合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)變遷

鎖利銘 闞艷秋

摘 要：近年來(lái)隨著區(qū)域戰(zhàn)略的實(shí)施，我國(guó)陸續(xù)形成了合作區(qū)、城市群、都市圈等多重嵌套的區(qū)域治理格局，多個(gè)合作網(wǎng)絡(luò)之間如何銜接、影響以及結(jié)構(gòu)如何變遷成為實(shí)踐和理論需要關(guān)切的重要問(wèn)題。依據(jù)制度性集體行動(dòng)和網(wǎng)絡(luò)治理的理論觀點(diǎn)，縱向戰(zhàn)略的實(shí)施和既有合作的累積，會(huì)改變地方政府的網(wǎng)絡(luò)策略，進(jìn)而重塑網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，并實(shí)現(xiàn)機(jī)制升級(jí)。泛珠三角和粵港澳大灣區(qū)是典型的多重嵌套區(qū)域格局，基于粵港澳三地在嵌套格局前后兩階段的角色差異及其合作結(jié)構(gòu)特征的變遷與優(yōu)化，指出戰(zhàn)略賦能下區(qū)域網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)變遷邏輯：粵港澳從松散型網(wǎng)絡(luò)升級(jí)為協(xié)調(diào)型網(wǎng)絡(luò)，嵌入性不斷加強(qiáng);在嵌套網(wǎng)絡(luò)的交互作用下，泛珠三角合作網(wǎng)絡(luò)也從分散-耦合型升級(jí)為中心-邊緣型結(jié)構(gòu)，更利于中心輻射的戰(zhàn)略實(shí)施，進(jìn)而為嵌套形態(tài)的區(qū)域合作網(wǎng)絡(luò)升級(jí)提供了解釋邏輯與路徑參考。

關(guān)鍵詞：戰(zhàn)略賦能;區(qū)域合作;結(jié)構(gòu)嵌套;網(wǎng)絡(luò)重塑;合作升級(jí)

一、引言

近年來(lái)隨著我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的提出，區(qū)域空間規(guī)劃陸續(xù)出臺(tái)，對(duì)應(yīng)的空間結(jié)構(gòu)功能逐步優(yōu)化，區(qū)域治理能力持續(xù)提升。2018年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》（下文簡(jiǎn)稱為“新機(jī)制”）中已經(jīng)指出要“增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展的協(xié)同性、聯(lián)動(dòng)性、整體性”。進(jìn)而，優(yōu)化區(qū)域間的聯(lián)動(dòng)結(jié)構(gòu)是新機(jī)制的內(nèi)在要求。“十四五”時(shí)期中國(guó)強(qiáng)調(diào)構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，發(fā)揮不同空間范圍的結(jié)構(gòu)性動(dòng)能[1]，形成了以合作區(qū)、經(jīng)濟(jì)帶、城市群、都市圈等為代表的不同層級(jí)、不同范圍、不同規(guī)模并具有相互關(guān)聯(lián)、重疊和包含關(guān)系的合作性治理區(qū)域[2]，呈現(xiàn)了彼此聯(lián)動(dòng)和空間融合的區(qū)域嵌套結(jié)構(gòu)[3]。2021年2月，國(guó)家發(fā)改委首次批復(fù)了都市圈規(guī)劃，即《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》，標(biāo)志著在長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)形成了城市群與都市圈的多重嵌套區(qū)域治理格局。在戰(zhàn)略與政策的驅(qū)動(dòng)下，城市群與都市圈之間重疊、嵌套成為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化空間布局的重要特征[4]。京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)等戰(zhàn)略性區(qū)域內(nèi)面臨著大量的多重嵌套區(qū)域合作格局，為現(xiàn)有的區(qū)域治理提出了新的挑戰(zhàn)。如何進(jìn)一步突破行政邊界，處理好新舊合作在關(guān)系、機(jī)制和政策之間的銜接和協(xié)調(diào)問(wèn)題，對(duì)合作網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行適應(yīng)性結(jié)構(gòu)變革成為重大的實(shí)踐命題。與此同時(shí)，在理論上，對(duì)于區(qū)域內(nèi)部不同嵌套網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的變遷和影響機(jī)理探索，以及破解區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展科學(xué)機(jī)理具有獨(dú)到的學(xué)術(shù)價(jià)值。

地方政府之間的互動(dòng)關(guān)系反映出中國(guó)區(qū)域發(fā)展的階段特征，尤其是體現(xiàn)在地方政府的行為、制度及其效應(yīng)的區(qū)域競(jìng)合關(guān)系研究中。我國(guó)財(cái)政分權(quán)改革、政治晉升激勵(lì)等制度推行，有效激發(fā)了地方政府推進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，也加劇了地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)[5][6]，而地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)有可能會(huì)增加地區(qū)之間貿(mào)易成本[7]。部分學(xué)者基于晉升錦標(biāo)賽下的地方治理模式變遷，討論地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題[8];還有學(xué)者基于晉升博弈模型，討論區(qū)域之間“積極競(jìng)爭(zhēng)，消極合作”的現(xiàn)象[9]。與此同時(shí)，隨著區(qū)域合作在國(guó)家乃至全球經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的重要性日益突出，區(qū)域內(nèi)部的合作關(guān)系也受到學(xué)者們的關(guān)注，因?yàn)檫@不僅關(guān)系到地區(qū)間的良性互動(dòng)，也關(guān)系到區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展[10]。地方政府之間的區(qū)域合作在經(jīng)濟(jì)一體化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及跨區(qū)域的公共物品和服務(wù)供給等領(lǐng)域發(fā)揮了積極的作用[11]。調(diào)查顯示，地方政府已經(jīng)意識(shí)到發(fā)展中的彼此依賴關(guān)系，需要通過(guò)協(xié)調(diào)合作而不是競(jìng)爭(zhēng)來(lái)尋求區(qū)域共贏的理想結(jié)果[12]。于是，區(qū)域合作的研究，總體上主張要通過(guò)加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)地方政府間的合作，才能夠突破既定的行政邊界和市場(chǎng)壁壘，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的互惠和共榮[13][14][15]。基于此，有學(xué)者提出了“國(guó)家戰(zhàn)略嵌入”的府際合作模式，剖析競(jìng)爭(zhēng)型地方發(fā)展轉(zhuǎn)向合作的影響要素和演進(jìn)過(guò)程[16]。

在學(xué)者的相互繼承和創(chuàng)新中，地方政府關(guān)系的研究范式從單一競(jìng)爭(zhēng)與合作兩種狀態(tài)的比較研究，拓展為多種關(guān)系相互交織的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)研究。其中最具代表性的是以制度經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)，基于網(wǎng)絡(luò)治理的相關(guān)模型研究區(qū)域結(jié)構(gòu)，該理論指出地方政府是理性的機(jī)會(huì)參與者，任何一項(xiàng)行為決策都需要評(píng)估共同提供公共產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)的成本利益以及交易風(fēng)險(xiǎn)[17][18][19]。基于此，區(qū)域合作問(wèn)題需要在克服外部性的前提下考慮多個(gè)主體間跨行政區(qū)協(xié)作關(guān)系，而這類涉及多個(gè)主體間交流與合作構(gòu)成的相互交織關(guān)系，表現(xiàn)為府際間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系[20]。近年來(lái)，有關(guān)我國(guó)區(qū)域合作的研究開(kāi)始關(guān)注網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)化路徑，指出合作區(qū)與合作網(wǎng)絡(luò)的區(qū)別在于，合作區(qū)是行政指令下的地理單元，而合作網(wǎng)絡(luò)是嵌套在這些合作區(qū)內(nèi)部，各成員之間自愿結(jié)成的關(guān)系結(jié)構(gòu)[21][22][23]。嵌套于合作區(qū)中的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系是地方政府自組織的行為表現(xiàn)，這種網(wǎng)絡(luò)關(guān)系提供了識(shí)別地方政府合作行為和研究嵌套性區(qū)域結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)[24]。

在我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展重大戰(zhàn)略的布局中，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)已經(jīng)和京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展等一樣，成為戰(zhàn)略實(shí)施的重要引領(lǐng)之一。粵港澳三地在以泛珠三角為基礎(chǔ)性框架下的合作開(kāi)展已久，新時(shí)代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重心就是要通過(guò)大灣區(qū)的輻射帶動(dòng)，惠及內(nèi)陸省份，提升區(qū)域整體利益。那么，大灣區(qū)建設(shè)不僅擔(dān)負(fù)著區(qū)域協(xié)調(diào)的創(chuàng)新示范、建設(shè)世界級(jí)城市群和參與全球競(jìng)爭(zhēng)的重任，而且在理論上，對(duì)破解區(qū)域發(fā)展的協(xié)同性、聯(lián)動(dòng)性和整體性的科學(xué)機(jī)理具有獨(dú)到的研究?jī)r(jià)值，對(duì)其他新興戰(zhàn)略區(qū)域的創(chuàng)新發(fā)展提供區(qū)域示范意義。對(duì)粵港澳的內(nèi)部合作關(guān)系的研究，主要聚焦在粵港澳地區(qū)知識(shí)空間網(wǎng)絡(luò)[25]、大氣污染協(xié)同治理[26]以及制度差異推動(dòng)的改革[27]等方面，展現(xiàn)了粵港澳各領(lǐng)域的合作現(xiàn)狀。但現(xiàn)有研究依然將粵港澳作為單獨(dú)區(qū)域進(jìn)行探討，這對(duì)于來(lái)自中央政府的戰(zhàn)略實(shí)施及其所在區(qū)域的歷史推進(jìn)對(duì)其合作結(jié)構(gòu)變遷的影響還有待進(jìn)一步揭示。于是，要探索區(qū)域多重嵌套網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的變遷與影響機(jī)理，以及破解區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展的理論命題，就得深入了解從泛珠三角到粵港澳大灣區(qū)的合作邊界內(nèi)聚動(dòng)態(tài)過(guò)程是如何形成的，兩層嵌套結(jié)構(gòu)對(duì)原有合作又有何種作用。

正如張緊跟[28]指出，建設(shè)粵港澳大灣區(qū)必須改變“新瓶裝舊酒”的思維定勢(shì)，適時(shí)從功能性區(qū)域一體化轉(zhuǎn)向制度性區(qū)域一體化。因此，本文的研究將以網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)為視角，通過(guò)府際協(xié)議的文本量化分析，梳理2003年以來(lái)泛珠三角區(qū)域合作的變遷，研究不同合作階段的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征，分析嵌套于其中的粵港澳在戰(zhàn)略賦能的新時(shí)代如何進(jìn)行結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與調(diào)整，并實(shí)現(xiàn)躍遷，以期為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略賦能區(qū)域優(yōu)化發(fā)展的理論與實(shí)踐提供參考和示范。

二、戰(zhàn)略賦能與區(qū)域多重嵌套格局

泛珠三角合作區(qū)與粵港澳大灣區(qū)構(gòu)成了一個(gè)典型的相互嵌套的區(qū)域格局。泛珠三角是在2003年開(kāi)始提出，包含了福建、江西、湖南、廣東、廣西、海南、四川、貴州、云南等九省區(qū)和香港、澳門特別行政區(qū)，構(gòu)成了省級(jí)合作的“9+2”平臺(tái)，粵港澳大灣區(qū)在空間上完全嵌套在泛珠之中，由港澳加上珠三角的9個(gè)城市，構(gòu)成了城市之間的“9+2”平臺(tái)。

1.案例背景與數(shù)據(jù)選取

泛珠三角區(qū)域在地域范圍和經(jīng)濟(jì)總量上都有明顯規(guī)模特征的同時(shí)，也體現(xiàn)出“一國(guó)兩制”下的合作特點(diǎn)，具有較強(qiáng)的開(kāi)放性和包容性。粵港澳大灣區(qū)對(duì)區(qū)域合作發(fā)展采取“分類對(duì)接”與“跨層協(xié)調(diào)”相結(jié)合的運(yùn)作機(jī)制，在保證不同層級(jí)政府有效貫徹中央政府戰(zhàn)略意圖的同時(shí)，地方政府間協(xié)調(diào)合作具有一定靈活性和自主性[29]。

對(duì)泛珠三角而言，其區(qū)域合作具備兩個(gè)重要特點(diǎn)：其一，是第一個(gè)連接港澳地區(qū)與內(nèi)陸欠發(fā)達(dá)省份的協(xié)調(diào)發(fā)展區(qū)域;其二，是由省級(jí)地方政府牽頭提議并實(shí)施、體制機(jī)制完備的橫向政府間區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)合作平臺(tái)。從2003年開(kāi)始，香港和澳門通過(guò)廣東的橋梁作用[30]，拓展了與內(nèi)陸各省區(qū)的合作，體現(xiàn)出我國(guó)區(qū)域發(fā)展中多層級(jí)、多領(lǐng)域、多中心交互融合的特點(diǎn)[31]，也說(shuō)明城市群逐漸成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與創(chuàng)新活力的主要形態(tài)[32]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，16年間泛珠三角政府間各領(lǐng)域簽署合作協(xié)議近800項(xiàng)，有效地加深了港澳地區(qū)與廣東以及內(nèi)陸欠發(fā)達(dá)地區(qū)的聯(lián)系與合作。

本文采取文本量化的分析方法，引入“府際協(xié)議”（Interlocal Agreements，ILAs）[33]進(jìn)行分析。任何一項(xiàng)府際協(xié)議都是二元或多元關(guān)系的體現(xiàn)，是協(xié)議各方自愿互惠的行為結(jié)果。府際協(xié)議刻畫了區(qū)域合作關(guān)系，同時(shí)也形式化了地方政府的網(wǎng)絡(luò)連接;各省區(qū)在府際協(xié)議中揭示了其采取合作行為的傾向，反映著區(qū)域合作的實(shí)際動(dòng)向[34]。府際協(xié)議數(shù)據(jù)可以在一定程度刻畫地方政府主體之間的“府際關(guān)系”，即不同地區(qū)政府之間在垂直和水平上的復(fù)雜連接關(guān)系，包括各地區(qū)政府之間、各層級(jí)政府之間、各政府部門之間的關(guān)系[35]。地方政府在不同領(lǐng)域的合作決策都是在自身利益的驅(qū)使下形成的自組織網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，府際協(xié)議實(shí)現(xiàn)了自組織網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的形式化和結(jié)構(gòu)化，揭示了不同地方政府的合作行為和合作特征。

本研究數(shù)據(jù)系作者從“9+2”合作區(qū)官方網(wǎng)站（泛珠三角合作信息網(wǎng)www.pprd.org.cn）的官方文本中提取，對(duì)2003年-2018年包含2個(gè)及以上省區(qū)關(guān)系的協(xié)議數(shù)據(jù)進(jìn)行人工篩選并編碼，累計(jì)獲得有效協(xié)議745項(xiàng)。從總體數(shù)量來(lái)看，粵港澳三地內(nèi)部的合作協(xié)議達(dá)到223項(xiàng)（見(jiàn)圖1），占據(jù)了泛珠區(qū)域合作中較大比例（30%），也反映了粵港澳三地子網(wǎng)絡(luò)自身合作的豐富性及其在整個(gè)合作區(qū)的重要意義。粵港澳地區(qū)的合作協(xié)議數(shù)量波動(dòng)情況與泛珠三角地區(qū)整體合作的曲線大致吻合。在合作前期，粵港澳三地之間的內(nèi)部合作較少，香港和澳門主要參與了11個(gè)省區(qū)的全域合作。隨著合作的推進(jìn)，香港和澳門通過(guò)以廣東為橋梁參與到內(nèi)陸其他地區(qū)的廣泛交流中。

早期泛珠三角的合作主要集中在環(huán)保、旅游、交通、科技文化、勞務(wù)、公共衛(wèi)生及貿(mào)易等七個(gè)領(lǐng)域。2012年以后，各領(lǐng)域繼續(xù)深化的同時(shí)，泛珠各省加強(qiáng)了與港澳在更多領(lǐng)域的合作，為大灣區(qū)的建設(shè)積累了很好的基礎(chǔ)。2015年，國(guó)家發(fā)改委、外交部、商務(wù)部提出《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》，為大灣區(qū)的發(fā)展指明了新的方向。在已有合作積累的基礎(chǔ)上，這一年為對(duì)接大灣區(qū)，泛珠各地積極采取了各種行動(dòng)。從圖1看出，2015年在粵港澳的帶動(dòng)下各地之間的往來(lái)活動(dòng)頻繁，府際協(xié)議出現(xiàn)了大規(guī)模的增長(zhǎng)，圍繞經(jīng)濟(jì)、技術(shù)，尤其是各地自貿(mào)區(qū)的建設(shè)，11個(gè)成員在貿(mào)易、科技創(chuàng)新及知識(shí)產(chǎn)權(quán)等相關(guān)領(lǐng)域簽署了106項(xiàng)協(xié)議，而粵港澳內(nèi)部簽署的89項(xiàng)重點(diǎn)圍繞自貿(mào)區(qū)建設(shè)展開(kāi)。

圖2以早期合作的七個(gè)主要領(lǐng)域?qū)Ρ确治隽?003年-2014年以及2015年-2018年兩個(gè)階段粵港澳三地以及泛珠三角的合作領(lǐng)域分布。可以看出，一方面大灣區(qū)建設(shè)凸顯了粵港澳在泛珠區(qū)域合作中的地位，三地的合作為泛珠三角區(qū)域合作做出了更大的貢獻(xiàn);另一方面圍繞自貿(mào)區(qū)建設(shè)的貿(mào)易、科技文化和交通三大基礎(chǔ)領(lǐng)域的合作快速增強(qiáng)，構(gòu)建了新時(shí)代泛珠區(qū)域合作的核心領(lǐng)域與發(fā)展趨勢(shì)。

2.戰(zhàn)略賦能的機(jī)制、方向與路徑

自2015年提出大灣區(qū)建設(shè)的提議開(kāi)始，泛珠三角開(kāi)始實(shí)現(xiàn)內(nèi)向聚集與外向拓展的雙向區(qū)域發(fā)展路徑。所謂內(nèi)向聚集，就是將原有11個(gè)省區(qū)合作聚焦于粵港澳，將粵港澳城市群合作規(guī)劃嵌套于泛珠三角合作規(guī)劃之內(nèi);而外向拓展是以粵港澳城市群為中心引領(lǐng)泛珠助力“一帶一路”實(shí)現(xiàn)開(kāi)放的發(fā)展格局。泛珠三角合作進(jìn)入了由大小兩個(gè)“泛珠+大灣區(qū)”相互嵌套的合作模式，大灣區(qū)是“9+2”個(gè)城市間的小合作平臺(tái)，泛珠是一個(gè)“9+2”個(gè)省區(qū)間的大合作平臺(tái)。兩個(gè)平臺(tái)相互關(guān)聯(lián)，相互支撐，經(jīng)過(guò)內(nèi)向聚集和外向拓展，實(shí)現(xiàn)合作轉(zhuǎn)型升級(jí)的整個(gè)過(guò)程稱為“躍遷”。躍遷是通過(guò)國(guó)家一系列發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略推進(jìn)，戰(zhàn)略賦能是大灣區(qū)合作躍遷的動(dòng)力機(jī)制;內(nèi)向集聚和外向拓展是躍遷的實(shí)現(xiàn)路徑。在合作模式的躍遷中粵港澳三地之間以及泛珠三角其他各省之間的連接結(jié)構(gòu)也發(fā)生了變遷，泛珠合作網(wǎng)絡(luò)正在經(jīng)歷結(jié)構(gòu)重塑。

改革開(kāi)放以來(lái)，從珠三角一體化到泛珠三角區(qū)域合作，再到粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，廣東、香港和澳門經(jīng)歷了我國(guó)城市發(fā)展戰(zhàn)略的不同階段和多種狀態(tài)的演變[36]。1994年10月，中共廣東省委七屆三次全會(huì)決定制定建設(shè)珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)現(xiàn)代化的整體發(fā)展戰(zhàn)略，開(kāi)始了珠三角地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的道路。1995年6月，廣東有關(guān)部門根據(jù)珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，完成了《珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)城市群規(guī)劃》的制定工作。2004年，“9+2”政府領(lǐng)導(dǎo)共同簽署了《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》，強(qiáng)調(diào)建立泛珠三角合作區(qū)域，帶動(dòng)港澳發(fā)展，促進(jìn)內(nèi)陸開(kāi)放。由此，廣東成為連接港澳和內(nèi)陸協(xié)調(diào)發(fā)展的重要橋梁，開(kāi)始探索“一國(guó)兩制”下的區(qū)域發(fā)展模式。2014年，“9+2”各方簽署《泛珠三角區(qū)域深化合作共同宣言（2015年-2025年）》，合作機(jī)制進(jìn)一步完善，標(biāo)志著在廣東帶動(dòng)下內(nèi)陸各省區(qū)進(jìn)一步緊密連接港澳，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。經(jīng)過(guò)10年的發(fā)展積累，泛珠三角區(qū)域取得了較大的成績(jī)，11個(gè)省區(qū)成功召開(kāi)了11次泛珠三角區(qū)域行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議，在交通、旅游、科技文化、公共衛(wèi)生、經(jīng)貿(mào)等領(lǐng)域進(jìn)行了深入合作，成果十分豐碩。2016年3月，深化泛珠合作被寫入《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布了《關(guān)于深化泛珠三角區(qū)域合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，泛珠三角區(qū)域合作全面上升為國(guó)家戰(zhàn)略。

2015年開(kāi)始，改革的戰(zhàn)略意圖更加強(qiáng)調(diào)將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展推向更大的空間和維度，泛珠三角到大灣區(qū)的躍遷（提升）過(guò)程主要基于國(guó)家一系列戰(zhàn)略政策的推動(dòng)。2015年的《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》提出打造粵港澳大灣區(qū)，積極參與和助力“一帶一路”建設(shè)。2016年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化泛珠三角區(qū)域合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)深入實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，深化內(nèi)地與港澳更緊密合作。2017年，國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》提出研究制定大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃;7月1日，國(guó)家發(fā)改委及粵港澳四方共同簽署《深化粵港澳合作推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》，標(biāo)志著大灣區(qū)建設(shè)正式成為國(guó)家戰(zhàn)略。按照協(xié)議，粵港澳三地將在中央有關(guān)部門支持下，“完善創(chuàng)新合作機(jī)制，促進(jìn)互利共贏合作關(guān)系，共同將粵港澳大灣區(qū)建設(shè)成為更具活力的經(jīng)濟(jì)區(qū)、宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈和內(nèi)地與港澳深度合作的示范區(qū)，打造國(guó)際一流灣區(qū)和世界級(jí)城市群”。基于此，明確了粵港澳城市群的發(fā)展目標(biāo)和功能定位，也提出港澳帶動(dòng)內(nèi)地對(duì)接國(guó)際合作的思路。2018年“新機(jī)制”發(fā)布，提出“以香港、澳門、廣州、深圳為中心引領(lǐng)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，帶動(dòng)珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶創(chuàng)新綠色發(fā)展”。2019年2月18日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建極點(diǎn)帶動(dòng)、軸帶支撐的網(wǎng)絡(luò)化空間格局，加強(qiáng)大灣區(qū)對(duì)泛珠三角區(qū)域的輻射帶動(dòng)作用。2021年《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中，指出推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)國(guó)家重大創(chuàng)新平臺(tái)、開(kāi)拓引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力源，深化內(nèi)地與港澳的合作關(guān)系，打造共建“一帶一路”功能平臺(tái)。相關(guān)戰(zhàn)略政策一方面通過(guò)制定發(fā)展框架與指導(dǎo)意見(jiàn)明晰粵港澳與泛珠三角區(qū)域之間的關(guān)系，另一方面通過(guò)發(fā)展規(guī)劃與目標(biāo)突出了粵港澳在整體泛珠合作網(wǎng)絡(luò)中日益重要的作用。

戰(zhàn)略賦能的方向是對(duì)合作網(wǎng)絡(luò)的積累與優(yōu)化的過(guò)程。從制度性集體行動(dòng)框架的視角來(lái)看，合作網(wǎng)絡(luò)是影響區(qū)域合作交易成本的重要因素之一[37]。相關(guān)文獻(xiàn)表明，合作網(wǎng)絡(luò)對(duì)交易成本的影響主要表現(xiàn)在過(guò)去合作中搭建起來(lái)的合作網(wǎng)絡(luò)積累以及合作網(wǎng)絡(luò)主體結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。一方面，在潛在成員之間過(guò)去或現(xiàn)有其他領(lǐng)域中結(jié)成的合作網(wǎng)絡(luò)，可以作為未來(lái)合作的平臺(tái)，成為降低交易成本的因素;另一方面，在合作網(wǎng)絡(luò)中有新的主體加入，或現(xiàn)有主體成員的能力、權(quán)力、資源等發(fā)生變化，則合作網(wǎng)絡(luò)的協(xié)調(diào)能力被進(jìn)一步優(yōu)化，交易成本會(huì)隨之下降。進(jìn)而網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)逐步出現(xiàn)，表現(xiàn)為增強(qiáng)內(nèi)部結(jié)點(diǎn)之間連接強(qiáng)度的內(nèi)聚功能和增強(qiáng)外部連接結(jié)點(diǎn)多樣化程度的拓展功能[38]。

對(duì)泛珠三角背景中的粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略而言，戰(zhàn)略賦能對(duì)合作網(wǎng)絡(luò)主要通過(guò)提升“區(qū)域定位、領(lǐng)導(dǎo)人地位和協(xié)調(diào)能力”的優(yōu)化來(lái)實(shí)現(xiàn)。一是中央政府的功能加強(qiáng)，表現(xiàn)為2015年-2021年與粵港澳相關(guān)的有關(guān)政策制定主體從國(guó)家部委逐步升級(jí)到中共中央，中央政府加強(qiáng)港澳同內(nèi)地聯(lián)系的協(xié)調(diào)功能是一個(gè)逐步加強(qiáng)的過(guò)程;二是港澳行政協(xié)調(diào)地位進(jìn)一步上升，2018年成立的“粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”中，國(guó)務(wù)院副總理?yè)?dān)任組長(zhǎng)，香港和澳門行政首腦任成員，港澳地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人在任期間進(jìn)入了中央層面的組織實(shí)施體系;三是區(qū)域合作的政策工具從自發(fā)橫向協(xié)議，升格到中央文件和實(shí)施政策規(guī)劃，其約束力越來(lái)越強(qiáng)。

戰(zhàn)略賦能的路徑是通過(guò)內(nèi)向集聚與外向拓展來(lái)實(shí)現(xiàn)粵港澳的合作升級(jí)轉(zhuǎn)型。第一是內(nèi)向集聚，即結(jié)點(diǎn)連接性增強(qiáng)。從省級(jí)合作具化到城市群合作，以更暢通的要素流動(dòng)和更便捷的交通互聯(lián)為基礎(chǔ)，發(fā)揮粵港澳三地的區(qū)域引擎功能，通過(guò)城市群的外溢效應(yīng)，輻射帶動(dòng)泛珠三角區(qū)域。早期的泛珠三角更強(qiáng)調(diào)領(lǐng)域合作，主要通過(guò)廣東的橋梁作用以要素稟賦差異連接港澳與內(nèi)陸在單一領(lǐng)域的合作，再通過(guò)單一領(lǐng)域向其他領(lǐng)域過(guò)渡和延伸。這種合作方式在一定程度上限制了不同成員之間合作的連接可能，也局限了合作的領(lǐng)域。具體而言，港澳與內(nèi)陸的合作主要集中在環(huán)境、旅游等依托于自然資源稟賦的領(lǐng)域，而能夠與港澳建立合作的通常是在這些領(lǐng)域與之互補(bǔ)的省份。例如，貴州與香港首先通過(guò)交通連接，再拓展旅游、環(huán)境等領(lǐng)域的合作。因此，在內(nèi)向集聚的過(guò)程中，粵港澳城市群的發(fā)展已經(jīng)從單一的區(qū)域?qū)哟伟l(fā)展為網(wǎng)絡(luò)化的空間格局。第二是外向拓展，即結(jié)點(diǎn)的多樣性。大灣區(qū)的一項(xiàng)重要建設(shè)內(nèi)容是構(gòu)建世界級(jí)城市群，這意味著整個(gè)泛珠三角將借助粵港澳的發(fā)展帶動(dòng)構(gòu)建更為開(kāi)放的高水平合作平臺(tái)，區(qū)域外向拓展的方向是融入“一帶一路”，建設(shè)構(gòu)筑絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路對(duì)接融匯的重要支撐區(qū)，進(jìn)一步推進(jìn)完善港澳融入國(guó)家發(fā)展大局，同內(nèi)地優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的協(xié)同發(fā)展機(jī)制。更為開(kāi)放的網(wǎng)絡(luò)空間中，泛珠合作格局從最早的單一層次（省）的封閉式結(jié)構(gòu)拓展為包含三個(gè)層次的開(kāi)放式結(jié)構(gòu)，即粵港澳城市群-泛珠三角合作區(qū)-“一帶一路”，三者層層嵌套，相互嵌入，粵港澳成為網(wǎng)絡(luò)空間中的重要節(jié)點(diǎn)。

3.嵌套格局的結(jié)構(gòu)、特征與重塑

粵港澳與泛珠的嵌套格局，突出了多方向、多結(jié)構(gòu)共存的特征，強(qiáng)調(diào)地方政策、區(qū)域政策與宏觀政策的疊加配合，以及不同領(lǐng)域之間的協(xié)同。同時(shí)，粵港澳大灣區(qū)還承擔(dān)了助力“一帶一路”建設(shè)的重任，將帶領(lǐng)泛珠三角區(qū)域走向更加開(kāi)放協(xié)調(diào)的局面。由此可見(jiàn)，重塑后的粵港澳合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了粵港澳三地之間的高連接性（Interconnectedness），以及泛珠其他地區(qū)與港澳的可達(dá)性（Accessibility）。這種網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)將不同節(jié)點(diǎn)的不同領(lǐng)域連接在一起，力求多領(lǐng)域相互聯(lián)動(dòng)與多地區(qū)相互關(guān)聯(lián)。

區(qū)域合作的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，包含了規(guī)模、邊界以及行動(dòng)者等多方面的特征。對(duì)于一個(gè)合作網(wǎng)絡(luò)而言，具有雙邊與多邊的規(guī)模性結(jié)構(gòu)[39][40]，參與者數(shù)量反映了行動(dòng)者之間的網(wǎng)絡(luò)動(dòng)機(jī)與需求。雙邊關(guān)系具有較低的建立成本和較高的維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)，多邊關(guān)系則相反，而三邊關(guān)系是互相制約、彼此信任的穩(wěn)定關(guān)系，展現(xiàn)了參與行動(dòng)者的規(guī)模或網(wǎng)絡(luò)邊界對(duì)于形成合作結(jié)構(gòu)的影響。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)來(lái)自動(dòng)態(tài)互動(dòng)頻率產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)特征，主要是中心性特征和密度特征。于是，網(wǎng)絡(luò)的重塑就表現(xiàn)為在一定時(shí)期內(nèi)在網(wǎng)絡(luò)邊界、角色分工與互動(dòng)頻率三個(gè)方面的變化。

基于制度性集體行動(dòng)框架，上級(jí)政府的政治規(guī)則是影響合作交易成本的重要因素，這種政治規(guī)則表現(xiàn)為政策倡導(dǎo)和規(guī)劃，這使得在同一目標(biāo)下合作者協(xié)調(diào)成本和信息成本會(huì)降低，而出現(xiàn)違約風(fēng)險(xiǎn)的可能也會(huì)降低，則合作方之間更容易達(dá)成合作一致[41]，不僅如此，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)會(huì)隨著上級(jí)政府介入，而產(chǎn)生新的分工結(jié)構(gòu)。粵港澳大灣區(qū)在上升為國(guó)家戰(zhàn)略后，其影響和輻射是全國(guó)性的，國(guó)家對(duì)其發(fā)展做出明確定位與規(guī)劃，也就是戰(zhàn)略賦能。由于上級(jí)政府的介入，粵港澳大灣區(qū)在網(wǎng)絡(luò)上表現(xiàn)為泛珠三角合作網(wǎng)絡(luò)中一部分節(jié)點(diǎn)的關(guān)系結(jié)構(gòu)，因?yàn)槠涑蓡T皆是泛珠三角成員，但是與前期泛珠三角內(nèi)地方政府自組織橫向合作有兩點(diǎn)重要不同。一是新的區(qū)域功能是國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的一部分，其協(xié)調(diào)者從地方政府間自發(fā)橫向協(xié)作，升級(jí)為由中共中央政治局常委擔(dān)任組長(zhǎng)的“粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”，協(xié)調(diào)合作中的事權(quán)及其反映的中央政府意圖，具有國(guó)家戰(zhàn)略意義。二是粵港澳可能作為一個(gè)一體化的整體單元出現(xiàn)在新的網(wǎng)絡(luò)之中，也就是說(shuō)即使是成員不變，但成員內(nèi)部可能出現(xiàn)凝聚子群。粵港澳作為新的整體，其個(gè)體成員在與泛珠其他省區(qū)合作中，在合作對(duì)象和領(lǐng)域選擇中都可能體現(xiàn)出與此前不同的傾向。這種結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變可能帶來(lái)的影響就是隨著合作的深入，合作各方之間的了解程度和信任程度會(huì)隨之增加，行動(dòng)者在不同領(lǐng)域的多方合作也使得行動(dòng)者之間的嵌入性不斷增強(qiáng)，其違約的可能性也會(huì)隨之降低，進(jìn)而在既有合作方之間的合作會(huì)變得更加緊密，領(lǐng)域更為拓展。

三、區(qū)域合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)變遷與機(jī)制升級(jí)

從上文的機(jī)制分析得到，粵港澳大灣區(qū)和泛珠三角是結(jié)構(gòu)化的嵌套網(wǎng)絡(luò)，對(duì)每個(gè)參與者的角色及連接分析，可以從微觀行為分析宏觀結(jié)構(gòu)的機(jī)理。網(wǎng)絡(luò)是一種能夠協(xié)調(diào)彼此行為，提升分散決策者整體利益的有效機(jī)制[42]。網(wǎng)絡(luò)分析在實(shí)踐中有利于實(shí)現(xiàn)多層次協(xié)調(diào)問(wèn)題的連通，在不同發(fā)展程度、不同類型、不同行政層級(jí)的區(qū)域之間實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)。以單一關(guān)系為基礎(chǔ)的研究，注重以固定地理邊界和行政區(qū)劃為研究空間，而網(wǎng)絡(luò)視角重新審視多向、多結(jié)構(gòu)和動(dòng)態(tài)演變的特征，更能凸顯戰(zhàn)略意圖，從而更能科學(xué)刻畫區(qū)域協(xié)調(diào)關(guān)系結(jié)構(gòu)與行動(dòng)策略。本文以下部分將應(yīng)用隸屬網(wǎng)絡(luò)（簡(jiǎn)稱二模網(wǎng)絡(luò)）的結(jié)構(gòu)分析方法，便于研究“省區(qū)-協(xié)議”之間的對(duì)偶關(guān)系，為行動(dòng)者之間兩兩關(guān)系的形成以及網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征提供解釋條件。

1.區(qū)域合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的分類與變遷

以2015年為分界點(diǎn)，本文刻畫了泛珠三角網(wǎng)絡(luò)及粵港澳子網(wǎng)絡(luò)的二模結(jié)構(gòu)關(guān)系（見(jiàn)圖3）。從網(wǎng)絡(luò)圖的可視化結(jié)果并結(jié)合圖2來(lái)看，2015年之前的泛珠合作是以廣東為網(wǎng)絡(luò)代理人的封閉性網(wǎng)絡(luò)，港澳的參與度較低，主要表現(xiàn)為試探性的全域合作，廣東的代理人角色主要體現(xiàn)為港澳連接的間接性及其作為橋梁的中介性[43][44]。香港和澳門不通過(guò)廣東直接與其他各省區(qū)建立的合作較少，可達(dá)性和連通性都較低。這一階段強(qiáng)調(diào)的是封閉區(qū)域內(nèi)部的整體性合作，因而沒(méi)有任何特定地區(qū)之間的合作關(guān)系被凸顯出來(lái)。2015年之后的第二階段，雖然時(shí)間跨度小于第一階段，但是整個(gè)網(wǎng)絡(luò)的連接程度得到大幅度提升。粵港澳形成緊密的“鐵三角”，新的發(fā)展格局下構(gòu)建了三角區(qū)的核心地位，以整個(gè)三角區(qū)帶動(dòng)內(nèi)陸其他省的發(fā)展，并期望帶領(lǐng)泛珠融入國(guó)際合作。這一變化使得三角區(qū)成為一個(gè)整體單元，任何與之連接的節(jié)點(diǎn)都連接了粵港澳三地，暢通了可達(dá)性和連接性。與此同時(shí)，這一階段的網(wǎng)絡(luò)注重開(kāi)放性，粵港澳內(nèi)部的關(guān)系累積，尤其是自貿(mào)區(qū)建設(shè)的意義在于帶領(lǐng)其他各省區(qū)融入國(guó)際市場(chǎng)，因此這一時(shí)間的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中凸顯出了粵港澳三地的三邊關(guān)系。

為進(jìn)一步揭示網(wǎng)絡(luò)特征，本文采用中心度（Centrality）與密度（Density）兩個(gè)指標(biāo)對(duì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系及締結(jié)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)形態(tài)進(jìn)行分析。其中，中心度是用于測(cè)度行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)權(quán)力的指標(biāo)，主要通過(guò)判定該行動(dòng)者在整個(gè)網(wǎng)絡(luò)中的影響力，分析其他成員的行為在多大程度上受到該行動(dòng)者的影響。如果將研究單元從網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)轉(zhuǎn)向整個(gè)網(wǎng)絡(luò)，中心度指標(biāo)就轉(zhuǎn)化為中心勢(shì)，測(cè)度網(wǎng)絡(luò)向其中某個(gè)行動(dòng)者集聚的趨勢(shì)。一般而言，中心勢(shì)較高的網(wǎng)絡(luò)，表明網(wǎng)絡(luò)高度依賴其中的某（幾）個(gè)行動(dòng)者，整個(gè)網(wǎng)絡(luò)也呈現(xiàn)為集權(quán)式的權(quán)力結(jié)構(gòu)。中心勢(shì)較低的網(wǎng)絡(luò)則表明網(wǎng)絡(luò)中的權(quán)力分配比較平均，去中心化程度較高，行動(dòng)者之間沒(méi)有明顯的地位差別。因此，網(wǎng)絡(luò)中心勢(shì)是測(cè)量網(wǎng)絡(luò)中“權(quán)力分配”情況的指標(biāo)。對(duì)于一模網(wǎng)絡(luò)而言，“密度”是網(wǎng)絡(luò)中實(shí)際存在的關(guān)系數(shù)量與所有理論上可能存在的關(guān)系數(shù)量之比。“密度”是一個(gè)網(wǎng)絡(luò)中“關(guān)系”分布密集狀況的描述性指標(biāo)，衡量的是網(wǎng)絡(luò)中行動(dòng)者之間聯(lián)系的緊密程度。對(duì)于隸屬網(wǎng)絡(luò)而言，密度是成對(duì)聯(lián)系的平均值，賦值網(wǎng)絡(luò)的密度是這個(gè)圖中線的值的平均數(shù)。假定一個(gè)隸屬網(wǎng)絡(luò)由g個(gè)行動(dòng)者和h個(gè)事件構(gòu)成， x N ij表示兩個(gè)行動(dòng)者i和j所屬事件的數(shù)目，上標(biāo)N是在N中行動(dòng)者在這個(gè)關(guān)系上的聯(lián)系。取值范圍是0到h，當(dāng)行動(dòng)者i和j不屬于任何事件時(shí)，取值為0;當(dāng)行動(dòng)者i和j同屬于所有事件時(shí)，取值為h。以△ （N）表示密度（下標(biāo)N表明它是N中行動(dòng)者間聯(lián)系的密度），則

（1）

這里i≠j，共同成員關(guān)系的密度值可以解釋為行動(dòng)者對(duì)所屬事件的平均值，△ （N）值范圍從0到h變化。網(wǎng)絡(luò)密度源于成員互動(dòng)關(guān)系，成員互動(dòng)聯(lián)系越多、越頻繁，網(wǎng)絡(luò)密度越大。兩個(gè)指標(biāo)的組合判斷可以識(shí)別網(wǎng)絡(luò)的基本結(jié)構(gòu)形態(tài)，借鑒已有研究的分類[45][46]，可以采用密度和中心勢(shì)兩個(gè)維度將網(wǎng)絡(luò)分為四種類型（見(jiàn)圖4）。

從分類結(jié)果來(lái)看（表1），2003年-2014年泛珠三角的府際協(xié)議總量為437，較高的密度值和低中心勢(shì)刻畫出分散-耦合型的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，說(shuō)明這一個(gè)12年的周期里，網(wǎng)絡(luò)成員共同參與協(xié)議的數(shù)量較高，同時(shí)互利互惠的連接關(guān)系使得網(wǎng)絡(luò)權(quán)力分配相對(duì)平均和分散。11個(gè)行動(dòng)者聯(lián)系緊密，責(zé)任相當(dāng)，共同推進(jìn)泛珠三角區(qū)域的合作，這也正是一體化發(fā)展策略下的封閉網(wǎng)絡(luò)特征，注重網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)的泛連接，不凸顯某些地區(qū)之間的子關(guān)系。在這一時(shí)期，粵港澳三地之間的府際協(xié)議數(shù)量為83，占泛珠協(xié)議量的19%，沒(méi)有表現(xiàn)出三地在泛珠中有何突出作用。網(wǎng)絡(luò)密度和中心勢(shì)都不高，形成了松散型的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，從圖3中也可以看出這一時(shí)期的粵港澳之間僅僅保持了松散的聯(lián)盟關(guān)系，整體特征并不明顯。

2015年-2018年的升級(jí)轉(zhuǎn)型階段，從協(xié)議數(shù)量來(lái)看，泛珠區(qū)域，尤其是粵港澳三地之間的增長(zhǎng)十分迅速。泛珠三角區(qū)域4年的府際協(xié)議總量為308項(xiàng)，而粵港澳三地的內(nèi)部協(xié)議貢獻(xiàn)了45%。相比于前一階段，這一時(shí)期泛珠三角協(xié)議網(wǎng)絡(luò)中心勢(shì)較高，而密度較低，形成了以粵港澳三角節(jié)點(diǎn)為核心的中心-邊緣型網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)了新時(shí)期的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。與此同時(shí)，這一階段粵港澳內(nèi)部連接更為頻繁，網(wǎng)絡(luò)中心勢(shì)較高，密度也較高。三地之間構(gòu)建了以廣東為核心主體，具有較高凝聚力的協(xié)調(diào)型網(wǎng)絡(luò)，成為整個(gè)泛珠網(wǎng)絡(luò)中的重要子群。因此，這一階段強(qiáng)調(diào)的是粵港澳的一體化，泛珠內(nèi)部也從宏觀的聯(lián)盟關(guān)系具化成特定領(lǐng)域的合作關(guān)系。由于篇幅限制，文章沒(méi)有刻畫粵港澳網(wǎng)絡(luò)的外部連接關(guān)系，但從戰(zhàn)略部署和合作領(lǐng)域的聚焦上，可以看出粵港澳網(wǎng)絡(luò)嵌套于泛珠網(wǎng)絡(luò)之內(nèi)，同時(shí)又拓展到了更為廣泛的地理空間，實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)開(kāi)放的功能。因此，從泛珠到大灣區(qū)的躍遷過(guò)程實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)邊界的拓展、互動(dòng)頻率的變化，以及成員角色的轉(zhuǎn)換，從而重塑了整個(gè)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。

府際協(xié)議的內(nèi)容和實(shí)踐驗(yàn)證了網(wǎng)絡(luò)特征。2015年以來(lái)，粵港澳明確了新的發(fā)展方向與目標(biāo)，在向更大空間范圍拓展的同時(shí)，進(jìn)一步細(xì)化并深化了與內(nèi)地各省區(qū)在特定領(lǐng)域的合作。以交通領(lǐng)域?yàn)槔陙?lái)泛珠內(nèi)地9省區(qū)把握粵港澳大灣區(qū)發(fā)展機(jī)遇，著力完善互聯(lián)互動(dòng)的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)：港珠澳大橋是“一國(guó)兩制”框架下，粵港澳三地首次合作共建的超大型跨海通道;廣深港高鐵拉近了香港與內(nèi)地城市之間的時(shí)空距離;貴廣、南廣高鐵打造了粵桂黔“四小時(shí)經(jīng)濟(jì)生活圈”等等。再例如，扶貧協(xié)作：粵桂落實(shí)對(duì)口幫扶，從2019年9月開(kāi)始兩年多的時(shí)間里，廣東省及深圳市各級(jí)財(cái)政共落實(shí)8.22億元幫扶資金，在河池落實(shí)，惠及貧困群眾13.26萬(wàn)多人;澳門與湖南對(duì)接勞務(wù)扶貧，2017年以來(lái)開(kāi)展了湘澳勞務(wù)合作精準(zhǔn)扶貧對(duì)接，推動(dòng)湖南10個(gè)貧困縣與10家職業(yè)介紹所簽署對(duì)口合作協(xié)議;香港定點(diǎn)捐助，2018年5月，香港各界扶貧促進(jìn)會(huì)與該會(huì)內(nèi)地首個(gè)精準(zhǔn)扶貧點(diǎn)巴中市南江縣簽訂香港協(xié)議，明確首期籌集資金1億元等等。這些從合作協(xié)議到合作實(shí)施的結(jié)果體現(xiàn)了泛珠各地借助發(fā)展機(jī)遇，推進(jìn)跨省區(qū)合作平臺(tái)，促進(jìn)區(qū)域要素流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的實(shí)踐效果。

2.區(qū)域合作機(jī)制的升級(jí)與拓展

2015年粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)，開(kāi)啟了建構(gòu)相互嵌套的多層次網(wǎng)絡(luò)合作模式。如前文所說(shuō)，一方面，11個(gè)主體在不同領(lǐng)域、不同層次的合作與協(xié)調(diào)具有整體性和聯(lián)動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)了從“分割”到“融合”，從“關(guān)聯(lián)”到“共享”。例如，基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是交通設(shè)施保障了互聯(lián)互通，便捷了資金、人才以及技術(shù)等要素流動(dòng)。而各種合作試驗(yàn)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園的建立則實(shí)現(xiàn)了平臺(tái)引領(lǐng)的資源共享，能夠有力推進(jìn)打造優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、分工協(xié)作的產(chǎn)業(yè)集群。另一方面，區(qū)域?qū)哟蔚暮献鳈C(jī)制強(qiáng)調(diào)11個(gè)省區(qū)加強(qiáng)內(nèi)部緊密合作，以提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力。而網(wǎng)絡(luò)層次的合作機(jī)制更強(qiáng)調(diào)開(kāi)放性，因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)本身的傳遞性和拓展性，可以實(shí)現(xiàn)以粵港澳為紐帶，通過(guò)產(chǎn)能輸出，積極推動(dòng)其他各省區(qū)參與“一帶一路”建設(shè)。這不僅可以實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力提升的目標(biāo)，還可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)邊界的擴(kuò)大和網(wǎng)絡(luò)連接的多元化升級(jí)競(jìng)爭(zhēng)方式，創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)渠道，從更大范圍的互惠中得到更全面的共贏。

與之對(duì)應(yīng)，地方政府的職能也相應(yīng)地從強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)為核心的“增長(zhǎng)管理”[47]，向強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)合作為指向的“網(wǎng)絡(luò)治理”轉(zhuǎn)型[48]。因此，泛珠三角區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的升級(jí)過(guò)程也是區(qū)域治理體系轉(zhuǎn)型的過(guò)程，以粵港澳三角節(jié)點(diǎn)為紐帶，不斷締結(jié)網(wǎng)絡(luò)，并隨之拓展的過(guò)程形成了泛珠三角新時(shí)代的發(fā)展特點(diǎn)，這為“一帶一路”沿線區(qū)域的合作深化與機(jī)制創(chuàng)新提供基礎(chǔ)和拓展方向。戰(zhàn)略賦能下的區(qū)域合作升級(jí)與轉(zhuǎn)型，帶來(lái)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系變化與結(jié)構(gòu)優(yōu)化，面向多重嵌套的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，地方政府間的合作在微觀上不斷降低交易成本和風(fēng)險(xiǎn)，促成各主體之間的有機(jī)連接;宏觀上則將以“增長(zhǎng)管理”為核心的區(qū)域激勵(lì)型體制，調(diào)整為以“網(wǎng)絡(luò)治理”為核心的區(qū)域治理體系。各個(gè)領(lǐng)域的相互嵌入和聯(lián)動(dòng)，使得該區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展更加精準(zhǔn)化、精確化和精細(xì)化，區(qū)域合作的整體性得到很大的提升。這對(duì)于識(shí)別京津冀、長(zhǎng)三角等不同區(qū)域網(wǎng)絡(luò)特征與發(fā)展邏輯都提供了微觀視角與宏觀方向。

四、結(jié)論與展望

1.研究結(jié)論

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的進(jìn)程中，不斷形成包含不同圈層結(jié)構(gòu)的區(qū)域樣態(tài)，而國(guó)家戰(zhàn)略的推進(jìn)與演變是區(qū)域合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)變遷與升級(jí)的重要?jiǎng)幽埽M(jìn)而區(qū)域內(nèi)部的嵌套性結(jié)構(gòu)及其演化機(jī)理成為重要研究議題。本文通過(guò)兩階段的實(shí)踐分析，研究了粵港澳在泛珠框架下的合作積累基礎(chǔ)與大灣區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略賦能下的合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)變遷邏輯。這種變遷通過(guò)內(nèi)向集聚和外向拓展，實(shí)現(xiàn)了粵港澳與泛珠的網(wǎng)絡(luò)嵌套結(jié)構(gòu)的重塑與升級(jí)。研究提取2003-2018年泛珠三角區(qū)域內(nèi)部府際協(xié)議數(shù)據(jù)，梳理了不同發(fā)展階段下府際協(xié)議的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)類型，解析了合作結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和合作機(jī)制升級(jí)的特征，得出以下幾點(diǎn)結(jié)論：

第一，嵌套于泛珠三角合作區(qū)的粵港澳大灣區(qū)是我國(guó)特有的區(qū)域合作模式，體現(xiàn)出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中戰(zhàn)略帶動(dòng)機(jī)制。大灣區(qū)建設(shè)是在一系列戰(zhàn)略的推動(dòng)下展開(kāi)的，以內(nèi)向集聚于粵港澳三地的一體化，以及開(kāi)放性的外向拓展路徑構(gòu)建了城市群合作與省區(qū)合作兩個(gè)平臺(tái)互相支撐、關(guān)聯(lián)互動(dòng)的嵌套格局，粵港澳三地角色功能的調(diào)整也加深了香港和澳門與其余各地在具體領(lǐng)域的深入合作，并不斷推進(jìn)融入國(guó)家發(fā)展大局。

第二，以粵港澳大灣區(qū)概念提出的2015年為分界點(diǎn)，有效觀測(cè)了區(qū)域合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的變遷與升級(jí)。2015年之前，泛珠三角合作區(qū)是分散-耦合型的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，成員共同推進(jìn)區(qū)域整體的競(jìng)爭(zhēng)力;這一時(shí)期的粵港澳是網(wǎng)絡(luò)的參與者，形成了松散型網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。2015年之后，泛珠三角區(qū)域的合作快速增長(zhǎng)，形成了以粵港澳三角節(jié)點(diǎn)為核心的中心-邊緣型網(wǎng)絡(luò)，開(kāi)始進(jìn)行戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型;粵港澳內(nèi)部構(gòu)建了以廣東為核心主體，具有較高凝聚力的協(xié)調(diào)型網(wǎng)絡(luò)，成為整體網(wǎng)中的重要子群。兩個(gè)階段的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)了各領(lǐng)域合作的關(guān)聯(lián)互動(dòng)和交互嵌入，粵港澳的角色也從參與者轉(zhuǎn)變?yōu)橐I(lǐng)者，能夠依托自身的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，輻射并帶動(dòng)其他成員向更廣泛的空間拓展，從而實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)的自我迭代。

第三，泛珠三角區(qū)域的合作機(jī)制從區(qū)域?qū)哟魏献魃?jí)為網(wǎng)絡(luò)層次合作。原有協(xié)議網(wǎng)絡(luò)屬于區(qū)域內(nèi)部、不同領(lǐng)域之間彼此分割，地區(qū)間合作基于要素差異和互補(bǔ)。隨著合作深入與戰(zhàn)略賦能，合作呈現(xiàn)出整體性、聯(lián)動(dòng)性和開(kāi)放性的網(wǎng)絡(luò)特征。因而可以通過(guò)對(duì)外拓展實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)邊界的擴(kuò)大，在更大范圍的互惠中得到更全面的共贏。因此，泛珠三角區(qū)域合作的積累是粵港澳的基礎(chǔ)，粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略則是泛珠三角區(qū)域從內(nèi)部合作走向開(kāi)放式合作變遷與優(yōu)化的橋梁。區(qū)域發(fā)展的新時(shí)代需要升級(jí)發(fā)展機(jī)制，從單一的內(nèi)部合作走向更多維的網(wǎng)絡(luò)形態(tài)合作。區(qū)域發(fā)展的方向是已有合作領(lǐng)域的深化和新領(lǐng)域的拓展，從而將共享和開(kāi)放推向更大的空間。

2.研究展望

合作機(jī)制、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)以及主體關(guān)系等是區(qū)域治理領(lǐng)域的研究重點(diǎn)，區(qū)域多重嵌套格局對(duì)區(qū)域治理的研究提供了新的議題方向，值得深入探討。限于研究條件和能力，本文還存在諸多不足，在未來(lái)可以作為進(jìn)一步研究的議題。

第一，區(qū)域合作升級(jí)轉(zhuǎn)型過(guò)程中向外拓展的外部連接關(guān)系分析。目前文章在機(jī)制過(guò)程剖析部分，通過(guò)定性分析得出戰(zhàn)略賦能的路徑包括內(nèi)向聚集和外向拓展，但在網(wǎng)絡(luò)重塑回應(yīng)部分，著重使用區(qū)域內(nèi)部府際協(xié)議進(jìn)行分析，未來(lái)也可將粵港澳對(duì)外連接關(guān)系納入整體合作機(jī)制分析中。同時(shí)，目前的研究，主要從合作數(shù)量和領(lǐng)域方面挖掘了泛珠三角和粵港澳地區(qū)的府際協(xié)議基礎(chǔ)特征，缺乏從不同層面探索合作的傾向以及粵港澳子網(wǎng)的對(duì)外合作情況。同時(shí)作為異質(zhì)性較高的區(qū)域合作，需要進(jìn)一步考慮合作傾向?qū)Ξa(chǎn)生多邊協(xié)議的形式、分布以及領(lǐng)域的影響，也為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供更全面的分析基礎(chǔ)。

第二，加入更多區(qū)域嵌套結(jié)構(gòu)的合作變遷及其路徑的比較研究。本文以粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略為對(duì)象，剖析合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的變遷，在我國(guó)其他區(qū)域是否存在類似的戰(zhàn)略效應(yīng)，或者存在哪些不同的路徑值得進(jìn)一步的探討。比如，長(zhǎng)三角區(qū)域范圍不同階段的變化中，其內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)變化的動(dòng)態(tài)關(guān)系。除此之外，我國(guó)的區(qū)域戰(zhàn)略中還包括長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、“一帶一路”等條帶狀跨區(qū)域的戰(zhàn)略規(guī)劃，而具體與嵌套在其中的都市圈、城市群規(guī)劃之間如何互動(dòng)影響等議題，都值得深入關(guān)注。

第三，地方政策與國(guó)家戰(zhàn)略在區(qū)域合作中如何實(shí)現(xiàn)有效共振。本文的研究未充分考慮地方的政策行為，地方是否能夠完全適應(yīng)并實(shí)施國(guó)家的區(qū)域戰(zhàn)略，以及如何在政策制定中形成協(xié)作合作是待研究的重要問(wèn)題。國(guó)家區(qū)域戰(zhàn)略的頒布實(shí)施如何矯正地方政府的分割性、保護(hù)性的地方政策，尤其是關(guān)系到不同層級(jí)地方政府之間的多層利益博弈問(wèn)題值得深入研究，這將對(duì)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈等新興區(qū)域的地方治理轉(zhuǎn)型提供有益參考。

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Strategic Empowerment， Multiple Nesting and Structural Change of

Regional Collaborative Network：

Evidence from“Pan-Pearl River Delta” and

“Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area”

Suo Liming / Kan Yanqiu

Abstract：In recent years， with the implementation of regional strategy， China has gradually formed multiple nested regional governance patterns， such as collaboration zones， urban agglomerations and metropolitan areas.How collaborative networks interact with each other and how the network structure changes have become important issues concerned by practice and theory. According to the viewpoint of Institutional Collective Action and Network Governance， the implementation of vertical strategy and the accumulation of existing collaboration will change the network strategy of local governments， thus reshaping the network structure and realizing the mechanism upgrading. Pan-Pearl River Delta and Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area are the typical multi-nested regional patterns. Based on the quantitative text data of 745 inter-governmental agreements， this paper examines the role differences of Guangdong， Hong Kong and Macao before and after the nesting pattern， and analyzes the evolution and optimization of their collaborative structure characteristics.The analysis points out the logic of regional network structure change under strategic enabling： The collaborative network of Guangdong， Hong Kong and Macao has been upgraded from a loose network to a coordinated network， the embeddedness has been continuously strengthened; Under the interaction of the nested networks， the PPRD collaborative network is also upgraded from the decentralized coupling network to the center marginal network structure， which is more conducive to the implementation of the strategy of center radiation， and thus presents interpretation logic and path reference for the upgrade of nested regional collaborative network.

Keywords：Strategic Empowerment; Regional Collaboration; Structure Nesting; Network Reconstruction; Collaboration Upgrading

（責(zé)任編輯 矯海霞）