政府績效管理制度的梯度性研究

摘 要：新發展階段、新發展理念、新發展格局要求政府績效管理制度創新。針對目前政府績效管理理論研究和實踐發展中存在的問題，研究了我國政府績效管理的梯度性特征，提出以梯度性原則改進政府績效管理，通過將政府系統的原有制度記憶和未來制度安排嵌入現實績效管理體系，促進績效管理形成梯度勢差和推移動力，提升制度效應。政府績效管理梯度性稟賦是由制度自覺和制度自信內在生成的，是漸進式改革方法的必然延伸，有助于在國家治理現代化進程中找準政府職能定位，有助于在各種復雜條件下實現統籌協同發展，有助于按照社會需求變化漸次解決社會主要矛盾。

關鍵詞：政府績效管理;梯度性;制度創新;統籌協同

中圖分類號：D63? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2021）05-0054-10

一、引? 言

科學把握新發展階段，深入貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，推動經濟社會高質量發展，是關系我國發展全局的一場深刻變革。“三新”（新階段、新理念、新格局）是當前的重要任務，但完成這個任務不可能一蹴而就，要在今后一段時間逐步推進。探索建立適應“三新”的政府績效管理制度也是既緊迫又長期的使命。[1]

半個世紀以來，各國政府、公共機構、企業界和學術界對績效管理進行了大量研究，開展了全方位實踐，形成了很多成果。隨著各國政府面臨的國際和國內環境的變化，政府績效管理的理論研究與實踐探索更加受到重視，形成了許多熱點。學者對2008年至2017年中發表在SSCI期刊上的文獻研究表明，國際學術界對政府績效管理關注較多的領域有七個，即多元視角下的績效信息、公共服務動機、網絡治理績效、公共服務績效、績效評估的有效性、多元文化背景下的公共部門領導和績效問責[2]，這些受關注的問題不但是國際范圍內政府績效管理學術研究的熱點，在一定程度上也反映出實踐的新進展和發展趨勢。從中可以看出，這些研究重點之間呈現出“梯度性”。績效信息和公共服務動機是第一階，較多研究本體性績效管理問題;網絡治理績效和公共服務績效是第二階，多為研究成長性績效管理問題;績效評估的有效性、公共部門領導和績效問責是第三階，主要研究深化性績效管理問題。這幾個梯度呈現前行與上升、逐步深化的態勢。

改革開放以來，我國各級政府和企事業單位在加強各方面的管理、強化責任意識和效率觀念的前提下，不斷探索形式多樣的績效管理。20世紀90年代中期開始引入直接現代政府績效評估，旨在推進行政體制改革和管理創新，提高公共管理效率和質量。然而，在我國學術界對政府績效管理的研究中，對理論與實踐的“梯度性”特征關注不夠，往往將績效管理作為“平面”“節點”看待。如何借鑒國際有益經驗，在現有的政府績效管理制度體系基礎上加以改進，使之更好地適應我國正在逐步進入新發展階段、新發展理念、新發展格局的情狀，一個重要的理論問題就是要探索政府績效管理內在的梯度性特征，發現其背后內在的規律，進而推動績效管理制度創新。

二、關于政府績效管理梯度性的概念

政府績效是在特定的時間內、由特定的工作職能或活動所創造的、所產生的記錄或工作的結果，[3]是組織主體為實現目標的一系列行動中的一組客觀行為[4]。

以歷史視角看，我國政府績效管理活動是激發政府積極性、主動性的改革，是不斷“放權”“搞活”并保證政府履職責任的持續梯度推進的探索。其間經歷了改革開放初期形成的崗位目標責任制、社會服務承諾、機關效能建設等幾種政府績效評估的早期模式（第一階）。從1994年開始，國家實施分稅制改革，使中央與地方之間由行政性分權邁入了經濟性分權階段，以實現社會主義市場經濟改革為主要目標，在地方政府享有發展地方經濟的權限激勵下主動積極推進所轄地區的政府創造行政績效（第二階）。2006年以后，中央有關部門主持績效管理試點，頒布了《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》，實施多維度績效管理，開展效能監察，政府績效管理進入了新階段[5]（第三階）。也有學者發現，在1997年至2015年期間，中國政府績效管理研究重點主題集中于下述方面：政府績效管理體系構成與制度要件，如績效信息、績效目標、績效標準、績效指標、評價方法（第一階）;政府績效管理的合法性與外部宏觀改革邏輯，如績效管理與行政體制改革、審批改革、電子政務（第二階）;政府績效管理的合法性，如服務型政府建設、公共服務質量、政府公信力、公共價值（第三階）。[6]

這樣的一種梯度性特征被當作歷時態制度發展的結果[7]、作為系統性演化的管理過程[8]，列入學術界的研究對象[7]。我們曾經在2011年提到，這樣的實踐特征具有深意，是立足國情的一種創效式績效管理，“通過創新，創造績效”，而不是僅僅“依靠評估，獲得績效”，這是將體制改革、機制創新、功能再造等制度變遷在時空融合與擠壓中形成的結晶[9]，開始涉足績效管理梯度性，但未展開論述。可見，在研究在注重研究制度的歷時性、系統性績效的同時，未全面引入“整體”“協同”等原則，把一個組織或一個系統，在一個特定時段、特定空間單元的績效當作“全部績效”，把局時、局地的績效管理當作“全面績效管理”，忽視了統籌型績效管理的建構[10]，未認清績效管理的梯度性的特性和稟賦。

政府績效管理的梯度性作為一種屬性和制度稟賦，是指績效管理主體、客體以及生態在歷史中的制度成果形成發展梯度，產生梯度勢差和推移動力，通過組織中各要素、各層次及子系統的原有制度記憶和未來制度安排，“濃縮”地嵌入、再現于現實績效管理體系（包括績效管理總體框架和制度有機體）中，以獲取較為適應當前與未來需求的制度統籌需要。

如果將政府績效管理與企業績效管理進行比較，可以發現有一個不同點，政府是自身承繼性與社會適應性的統一，而企業僅有少數“老字號”企業有自身承繼性，絕大多數是以外部適應性為基本生存法則，亦即政府的自身承繼性與社會適應性相統一具有普遍性，企業在這方面則具有特殊性。政府的內部承繼性與外部適應性之間互有聯系，是一個整體，過分強調某一方面很容易導致改革上的消極保守或急于求成，處理好兩個方面的協同，是研究政府績效管理的關鍵。

政府績效管理梯度性之特征，體現在績效管理的各個領域，尤以分層管理和層級關系中表現最為凸顯。

分層管理作為行政管理的一個法則，在績效管理中要求對評估對象確定合理的上下之間的層次和左右之間的幅度[11]。這一點在近幾十年的政府績效管理實踐中都已做到，中外皆然。但此種分層管理與上下層級之間的統籌，則未必是始終如此的，是晚近方始得探研的。將分層管理和層級統籌的要求結合起來，便可以使政府績效管理的內容更加豐富，發展更加健康。

在我國，基層政府的績效管理是以“考核”為中心的制度體系，中觀層面的政府績效管理是以“評估”為中心的制度體系，宏觀高層的政府績效管理是以“治理”為中心的制度體系。比如，中央政府實施的績效管理主要是按照國家治理現代化的要求，制定方針、政策、措施以及綜合性原則、方法、指標維度，指導地方開展工作;省級政府實施的績效管理主要是承上啟下，重點是對下級政府貫徹中央、省級政府的各項政策規定情況進行評估;市縣及其下屬政府實施的績效管理的重點是對機構和領導班子、公務員績效進行全面考核，將績效管理制度落地，以直接操作、監管控制的方式履行績效管理職責。基層在服務型政府體系中處于直接提供公共服務的終端，因此，所有的政府機關最后輸出的績效大都集中在基層政府。中央政府對基層的績效實行兩類管理，一類是通過對省級政府的績效管理體系的領導，推動省級政府有效實施績效管理，另一類是通過對所有地方政府，包括省級及省級以下各級政府績效管理的領導，推動全國績效管理工作。前者是指導式績效管理，是對省“管理的管理”——我們將它看作是績效治理;后者是督查式績效管理，是對基層績效“管理的管理”所進行的“管理”——我們將它看作是績效治理的擴散。中央政府層面的績效管理可以歸結為治理行為，而省級政府層面的績效管理可以歸結為評估行為，基層政府的績效管理可以歸結為考核行為。

中央和省級政府的政府績效管理行為合起來是間接監管。實施間接的績效監管可以采取匯總各方面的績效信息（如統計部門的數據、專業職能部門的考核結果、大數據等）作一些宏觀性績效研判的方式，也可以采取對重點的“少數”進行考評獲取關鍵的典型性績效結果的方式，還可以運用預算績效系統進行財政管理的方式，但不能也沒有必要事事越俎代庖。

上述政府績效管理的層級性制度優勢，并不是憑空杜撰的，恰恰是時空梯度性原理的折射——基層最早創設崗位責任制就是以考核為主的一種績效管理雛形，省級推行的效能建設及效能監察是在總結基層做法基礎上建制的績效評估，中央在確立國家治理體系和治理能力現代化的同時大力推進全面預算績效管理等，與三個層級績效管理的基本定位不謀而合。

政府績效管理要體現統籌和協同的要求，但以往它關注的是外部關系的統籌和協同，即政府間的協同、部門間的協同，并沒有深入每個組織自身內在的運行速率與整體績效的關系之中。績效管理的梯度性不只是滿足在績效評估指標體系中設立具有統籌意義的某個指標或某組指標（如“協同配合”“協調能力”等），也不是簡單地增加這方面指標的權重，做量上的增減，而是深入管理系統的活動規律之中，通過梯度績效管理達到系統性統籌和協同的目的。換言之，績效管理的梯度性是將系統中各要素的交互行動通過協同避免消極沖突，增強系統應對外界環境變化的適應能力，將統籌的要求內化為組織自身運行順暢與整體績效協調，提升層級分工合作的效能，實現系統性的協同。

在公共行政實踐中，政府績效管理的梯度性特征表現為堅持歷史主義與前瞻思維的統一，奉行次優管理原則，以解決行政組織績效的“高復雜性”[12]和“測不準”[13]問題。政府績效是一個多維復雜范疇，既有時空的多維性，又有事件的復雜性;既有客觀指標選取的局限性，還有主觀性因素測度的不精準性[14]。在“平面化”績效管理中，實施的是線性管理，將復雜問題簡單化、具體問題抽象化、時間問題空間化，其優點是較為容易建模，較為有利于迅速交遞評估結果，這在一個類似線性社會發展的時期可以大有作為，但在治理現代性程度提高、主體性意識覺醒的時代，其不適應性便顯現無遺。[15]引入政府績效管理的梯度性，實質就是引入非線性思維模式，在局部次優中追求全局最優，在抽象問題中尋找到具體方法，在空間狀態下拉起一道時間的線索。所以，政府績效管理的梯度性是解決政府績效與外部干擾、歷史經驗與歷史包袱、繼往與開來等共生性復雜管理問題的良方。

在公共服務實踐中，政府績效管理的梯度性特征表現為要求公共服務水平、公共服務均等化程度與經濟社會發展相同步，與公眾需求滿足程度相適應，避免公共服務過度超前或滯后。政府績效管理對公眾的剛性需求主要不是通過政策博弈的手段予以解決，而是運用預期引導和柔化改進方法，在政府財政能力與民意反彈之間營造緩沖的空間，形成良性張力，這有利于激發市場和社會活力，也有助于維護社會穩定。

三、政府績效管理梯度性的制度價值

價值是一個相對的概念，價值高低因事而異、因人而異、因地而異、因時而異。績效管理制度的價值常常出現“悖論”現象——有人歡喜有人憂，公說公有理、婆說婆有理，見仁見智，這就導致出現很多問題。如，政府績效管理在一些地方難以長期堅守，“熊瞎子掰苞米，掰一個丟一個”;一些時候以評估解決過度評估，在什么都要一把手負責的“一刀切”基礎上再以一把手“切一刀”的方式減少一把手抓的領導方法，用一票否決解決一票否決的弊端，以及重顯性績效輕隱性績效，等等。績效管理的本心是化繁為簡，但在實際運行中卻不斷由簡轉繁，越來越趨于煩瑣。

政府績效管理梯度性的制度價值體現在多個方面：

（一）政府績效管理梯度性有助于解決人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發展之間的矛盾

建立新績效管理的基本理念，是將“日益增長的美好生活需要”的主體——人民，置于梯度發展的不平衡不充分之間，而不是置于矛盾之外。動態地把握“人民需求”與動態地解決“發展不平衡不充分”，從方法論意義上分析，集中體現于“四個人民”的精神，即人民擁護、人民贊成、人民高興、人民答應。政府績效管理制度理念，從根本上講是政治定位和戰略定位，“四個人民”的精神就是要按照政治發展的規律，全面樹立以人民為中心的指導思想，系統創新政府績效管理理念，在管理體系中確立服務于高質量發展的績效指標維度、評估方法、工作主體、管理流程、績效改進、績效問責的基本準繩和標準尺度，將國家行政管理職能、執行效能、改革動能等重大政治性、戰略性任務與有序推進績效管理具體制度改進有機結合起來。

擁護就是支持。所謂“人民擁護不擁護”就是看行政管理工作是不是以問題為導向，能不能加快轉變政府職能，建立人民滿意的服務型政府職能體系，取得人民群眾的支持。很多地方政府將“職能指標”作為首要的評估維度，主要看職責履行是不是自上而下、自下而上形成合力，相向而行，是不是得到領導高度重視，有沒有建立健全適應新發展理念的相關制度措施，有沒有在實踐中扎實推進。具體指標包括重點工作、主要職責、改革任務、規劃約束性指標、年度發展指標等。通過動態性的職能性指標，考出了上下協同，做到了人民擁護、干群支持。

贊成就是決策。所謂“人民贊成不贊成”就是看行政管理工作是不是以目標為導向，能不能科學決策、民主決策、依法決策，有沒有從群眾中來，請人民參與決策、參與管理、參與監督，使決策符合科學、民主、法治、公開、公平的要求。高效落實黨中央國務院政策指令，離不開正確的決策;主動、準確、順暢創造性地執行，也離不開正確的決策。只有用人民贊成的標準衡量決策，才能避免拍腦袋決策、拍胸脯辦事的現象發生。很多地方政府部門在績效評估指標中設計了依法行政、黨建、督查、機關管理等共性指標，通過對決策和執行力、公信力的連續性評估促進建設人民贊成的科學管理型政府。

高興就是滿意。所謂“人民高興不高興”就是看行政管理工作是不是以社會需求為導向，不斷滿足群眾的物質文化需求。政府只有深化供給側結構性改革，尊重客觀需求的變化，做到各項改革由群眾“點菜”、政府“端菜”、社會評判，人民才能高興。很多地方政府在績效管理流程中將社會評議作為必經程序，在評估指標權重設計上逐步加大，較好地彌補了以往政府績效管理外部評價缺失的問題。

答應就是回應。所謂“人民答應不答應”就是看行政管理工作是不是以提高人民的獲得感、幸福感、安全感為導向，在人民的回應中改進工作、優化服務，不斷提高群眾對政府的滿意度。很多地方政府在績效管理體系中專設了“創新創優”指標，并不斷提高該指標的權重，推動了“最多跑一次”“熱線電話”“吹哨報到”等管理機制創新，使得指標體系中所體現的總體回應性與重點回應性相得益彰。

人民擁護不擁護、人民贊成不贊成、人民高興不高興、人民答應不答應，是一個整體，反映的是人民支持率、人民決策權、人民獲得感、人民滿意度的實質，具體應用于政府績效管理體系，在指標確定中作為基本維度考慮，在評估主體選擇上作為重點安排，在評估方法上作為改進的依據，就使得以人民為中心的價值觀和工作方針在制度上得到落實。

（二）政府績效管理梯度性有利于堅持制度自覺與制度自信

“仁圣之本，在乎制度而已。”制度自覺與制度自信的基本要求是全面堅持制度的穩定性和可續性，也就是“固仁圣之本”。堅持制度的穩定性和可續性本身又是一個重要的方法。制度問題帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。從方法論的意義上理解，就是“大凡能解決根本性、全局性、穩定性和長期性問題的制度就是好制度”。行政管理體制改革有一個重要目標就是健全政府制度體系，使制度更加成熟、定型。作為行政管理體制改革重要工具的績效管理，在促進國家經濟社會發展的同時，發揮行政管理基礎性制度的功能，為現代政府提供關鍵的、長久的制度支撐。

制度自信以制度自覺為前提。有了制度自覺，才會意識到制度的重要性，才會去檢視制度完備性與匹配度，才會主動去追求更好的制度。中國與世界各國創造的充滿了智慧光芒的績效管理制度，是制度自覺的基礎。抓住了基礎，就可以為新時代加強和改進績效管理工作提供可循之章、可依之規、可行之令、可牽之“牛鼻子”。“制度移民俗，文章變國風。”學術界對政府績效管理的研究已經積累了大量成果，在這些成果中有的為進一步推動管理創新指明了方向，有的為績效管理升級版奠定了理論基礎，有的為實際操作管理措施提供了案例和數據。我們應當善于學習吸納，并在哲學層面和知識體系、方法工具等各個層面很好挖掘科學原理，為創新績效管理提供營養。

（三）政府績效管理梯度性是漸進式改革原則的有效延伸

傳統社會主義國家由計劃經濟走向市場經濟的過渡面臨著一條寬深的“制度鴻溝”，因為計劃經濟體制與市場經濟體制在決策機制、信息機制和動力機制等方面都存在著巨大差異。[16]我國的經濟政治體制改革以及行政管理體制改革采用的是漸進式的推進方式，這避免了“激進改革”的風險。漸進式改革方式是先易后難，先試點后推廣，積小步為大步，這種改革方式對社會的震蕩小，遇到的阻力也相應較小。同時，漸進式改革有利于領導者逐步明晰改革目標和路徑，有利于積累和總結經驗，增長才干、膽識和能力。政府績效管理的梯度性有助于形成、鞏固和發展改革階段性成果的機制，將改革壓力漸進有序地傳導下去，克服“層層衰竭”或“層層加碼”等問題，并不斷為政府特別是地方和基層政府提供推進改革的新動力。

與以往重視單個組織和個體的績效迥異，新型績效管理要求得到的是整體性績效。也就是說，績效管理要否認個體績效、單個機構績效、局部績效、一個時間段的績效。但獲取這一類績效的路徑卻不是簡單地否定既有的績效管理制度，而是在“增量”上做文章，強調以“統籌”解決個體績效、單個機構績效、局部績效、一個時段的績效的非整體性問題。這與“絕對的好”或“絕對的壞”無緣，或者說，好和壞既有聯系又有區別。例如，生態建設是一件好事，但不能說生態建設速度最快的地方就是生態建設最有績效的地方，因為那可能阻礙了經濟發展，破壞了幾十年業已形成的既有生態，而出現生態失衡，只有實現經濟與生態的雙贏才是生態建設績效高。[17]績效管理梯度性原則將漸進式改革的精髓移植到評估體系中，就可以避免出現“斷崖式”改革所造成的危機。

（四）政府績效管理梯度性是對制度的統籌協同功能的積極發揮

“統籌”是政府績效管理的梯度性的核心理念。在現代化建設的進程中，要求做到統籌發展和安全兩件大事，統籌經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設“五位一體”戰略，統籌央地關系，統籌城鄉發展，統籌區域發展，等等。在國家治理體系改革中，凡是需要統籌之事都要有層次感、節奏感，像彈鋼琴那樣，要有韻味就必須運用和弦，講究樂律，十個指頭互相配合，抓工作也是這樣，要圍繞中心工作開展其他方面的工作，“凡是有問題的地方都要點一下”，[18]使行政管理在力度、程度、能力和水平各方面所表現出來的整體績效在梯度漸進中逐步優化。

政府績效管理梯度性要求優化政府職能體系，重視綜合平衡，促進全面履職，以發展為尺度建立新的衡量指標。這就不能將某一方面的績效進行孤立的評估。比如，在脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接工作中，應當按照梯度推進、逐步升級的原則，建立績效評估體系，將脫貧攻堅中改善了的基礎設施等公共服務作為條件，以產業扶貧為抓手，繼續提升貧困人口的發展能力，為脫困地區創造“益貧式”發展環境，同時促進鄉村振興戰略實施和鄉村治理體系完善，將鞏固扶貧成果與建立穩定脫貧的長效機制有效銜接，建立化解貧困地區和非貧困地區的非均衡矛盾與解決全社會高質量發展和不平衡不充分發展之間的跟進機制。[19]政府績效管理梯度性還要求對政府組織系統中的結構性制度變遷給予充分關注，根據改革的進度厘定評估尺度，不能離開機構改革去設計績效管理功能和效能，即不能以昨天的體制下設立的指標套用到今天的體制下進行評估，以將來的體制條件下的指標套用到現有體制條件下運用，也不能用發達地區的標準照搬到欠發達地區作為評估標準，或者用欠發達地區的標準照搬到發達地區作為評估的標準。

（五）政府績效管理梯度性是對績效文化的豐富和發展

績效文化作為行政文化，滲透到績效管理運行的各方面，影響著績效管理的價值取向，蘊含著績效管理不斷發展的精神動力。[20]政府績效管理梯度性特征所形成的理性內涵和文化氛圍是績效文化的重要組成部分。從一般組織文化、行政文化到績效文化，再到政府績效管理梯度性文化，這個邏輯鏈條體現了政府管理創新的路徑。[21]政府績效管理梯度性文化作為政府管理創新文化的高端形態，是在與政府管理創新的路徑相向而行中形成了新的機制，為政府績效文化注入了新鮮空氣。在這種新鮮空氣中，組織愿景與實施階段相統一，行政成本低與社會效益大相一致，顯性制度與隱性文化相補充，組織目標與個人發展相并重，對于政府績效的提升是極為有利的。

績效文化常常是隱形存在的，只有通過梯度化才能讓“冰山一角”暴露出來，發現短板，引起重視，加強建設。筆者去過一個大機關的食堂，見墻上掛了一幅書法，是極為顯赫的大學問家、大書法家所寫，內容為“努力加餐飯”。據說，該書法剛掛出來的時候，大家議論紛紛，認為機關后勤負責人“瞎搞”。后來，政策研究室的同志告訴大家，“努力加餐飯”是漢賦《行行重行行》里的最后一句詩，講的是一個婦女懷念離家遠行的丈夫，痛不欲生，而又強作寬慰，提醒自己還是要吃點“餐飯”的。把績效管理梯度性納入績效文化建設，努力加餐飯，提高行政機關的文化水平，確實非常重要，不可等閑視之。

四、政府績效管理梯度性的若干科學問題

政府績效管理梯度性不僅是個實踐問題，也是一個科學問題。改革和創新政府績效管理實踐，要重視基礎理論和基礎制度研究。政府績效管理梯度性涉及的科學問題至少有以下幾個，研究這些問題有助于推動政府績效管理制度的深度創新。

（一）量化和預測政府在各種復雜條件下的作用

量化和預測政府在各種復雜條件下的作用，是當代公共管理科學關注的重大問題之一，也是績效管理的關鍵科學問題。長期以來，政府職能議題得到了人們的持續性關注，已成為政治學、公共管理學和行政學的共有主題。在政府社會治理的實踐中，為了應對社會多元性的強化和治理改革的深化，政府職能呈現出持續性增長的態勢。在高度復雜性的社會條件下，政府職能將會在常態社會中轉變為引導型，政府通過扮演引導者的角色來與非政府伙伴展開合作，而在特殊的非常態社會中實施應急管理，以共同應對復雜性的無限增長。相應地，政府職能的研究也將服務于對引導型職能的理論確認和優化，從單導向的研究轉變為一種以規范研究為內核的多導向研究，特別是總體性、梯度性研究。[22]

績效管理梯度理論提出了要對整體社會進行梯度分解的要求，對社會狀態進行分區、分層，識別社會的常態、非常態和轉換態，常態中風險的等級以及危機的等級，對不同區域、不同狀態、不同等級中政府的績效進行質、量、度等方面的管理。這方面的科學問題至少可以從五個方面入手研究：一是組織中或組織之間空間橫向環節的結構性協同機制，二是組織中或組織之間時間縱向層次的結構性協同機制，三是組織中或組織之間時空縱橫網絡狀態結構性協同機制，四是組織中或組織之間橫向環節與縱向層次復合型的非結構性協同機制，五是組織中或組織之間貫通前四個方面機制的黏合機制、連接機制、協同機制。

解決這個科學問題的難點在于政府工作的量化與預測受到政治、文化、信息以及其他復雜環境的深度影響，無法如同數學和自然科學那樣精確計算以及像氣象報告那樣的預測，但在實務界和學術界多年對政府績效管理的研究中，很多成果已經對此有了突破性進展，比如有專家提出了“能量化的量化，不能量化的等級化”[23]，還有學者提出了“戰略引領的績效管理機制、方法、技術、工具體系”[24]，以及“可量化的正義和不可量化的價值”[25]等理論。

（二）政府績效管理梯度性現象的發生機理

研究政府績效管理梯度性現象的發生機理，應當先來分析績效管理理論與實踐發展之間關系的普遍機理，再研究政府績效管理梯度性現象的特殊機理，重點是發現這種創新是如何導引績效管理發展的機理。

績效管理理論與實踐發展之間關系的機理，以中國為例，是以黨的理論與政府實踐的關系為基礎的，即由黨的理論創新引發政府的實踐創新，以及兩方面的互動。《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》指出，“黨的執政能力，就是黨提出和運用正確的理論、路線、方針、政策和策略，領導制定和實施憲法和法律，采取科學的領導制度和領導方式，動員和組織人民依法管理國家和社會事務、經濟和文化事業，有效治黨治國治軍，建設社會主義現代化國家的本領”。[26]這里從能力的維度分析了黨的理論與人民實踐之間的關系，其中蘊含了對理論創新引領實踐發展的內在科學機理的高度概括。

從學理上看，黨的理論與政府、人民實踐的關系在一般性機理上呈現出梯度式遞進狀態，即按照“理論→法律→制度和方式→政府和人民依法管理國家事務”的步驟推演。

事實上，黨按照社會主義民主政治、社會主義市場經濟和法治分權原則，放手讓政府、公共機構、企業、社會組織和公民依法依規辦事，是績效管理理論的基石，政府直接運用這個機制來解決當地經濟社會發展問題，提高行政績效，便是績效管理理論與實踐發展之間關系的普遍機理。黨的理論還可以直接被廣大人民群眾掌握，運用到實踐中去，也可以產生對政府績效的促進作用，比如一分為二的辯證法，抓主要矛盾的工作方法等等，人民群眾拿著這些理論就可以評價政府工作，這是中國的一大特色——人民實踐對政府績效管理的“直通車”，沒有也不需要中間環節。而在一些政策性強、需要制度進行規范的領域，黨的理論要經過一定的程序，轉化為政府的政策，人民依政策行事，群眾對政府績效的管理就成為間接的了，這其中需要什么樣的環節則根據具體情況而定，并無絕對的框框。

上述是基于政府和人民實踐這一側的分析，那么，從理論這一側解析，是如何作用于實踐的呢？

黨的理論自身功能的實現（理論結合實際）也呈現出梯度機理。即“理論→預測→評價→提升”[27]。理論指導實踐的功能包括預測實踐、評價實踐、提升實踐。舉例來說，黨對風險危機管理的認知從理論的預測實踐功能角度看可以表現在“解放思想”的大討論，讓我們認識到必須承認社會主義也會有風險和危機，這樣就有助于我們運用理論來預測和評估風險危機。理論的評價功能表現在建立評價尺度和評價體系，界定什么是風險和危機，評估風險演化到什么程度就變成危機，這就有助于我們運用理論來劃定應急管理的邊界。再比如，理論的提升功能表現在提高實踐的品位，每一項具體實踐都可以運用理論做好頂層設計，在此基礎上做工作，就不至于陷入事務主義泥坑。

理論闡釋的機理是“理論→梳理→驗證→規范”，理論通過梳理獲得觀點，觀點通過驗證轉為真理，真理通過行為進行規范。比如，理論梳理功能應用到績效管理實踐，有助于理清思路，明確績效管理的目的、任務、原則、戰略、路徑。理論驗證功能，可以將人們對期望與預測的結論進行對比，如果由于觀察與測驗的可信度不高，或是因假設與實際操作間的距離，就可以借助理論對實踐結果進行檢驗和修正。理論規范的功能，是將認知規范與現實規范相互印證，找到它們之間共同的本質規定性。因此，理論的規范功能以及理論的提升功能是最接近實踐或直接就是實踐的功能。[28]理論指導實踐和理論闡釋學理最終殊途同歸，兩條路徑相互交織，共同作用于人民實踐。

政府績效管理機理是對績效管理的構成、要素、工具、步驟、方法的原理揭示，是理論與實踐交互關系機理的一種具體體現。政府績效管理梯度性現象的發生機理存在于在管理構成、要素、工具、步驟、方法等各方面、全過程中，體現于對制度慣性的歷時性保持、對制度優勢的共時性吸納、對制度發展的擴散性尊重之中。政府績效管理梯度性現象的發生機理從技術路線分析，是“理論→預測→評價→提升”的過程;從科學模型分析，是“理論→梳理→驗證→規范”的結構;從時空維度分析，是“一階實踐→一階理論→二階實踐→二階理論→……”螺旋形上升曲線。

以政府職能方面的績效管理梯度性現象為例，在世界范圍內經歷了三個大的階段：自由主義經濟學時代的績效管理初級形態，羅斯福新政后的“成本-產出”型績效管理模式，新公共管理時期的“3E”（“經濟、效率和效益”）現代績效管理（后發展為“4E”，增加了“公平”）。[29]這三階段中，每一個階段都繼承、保持、刪增、改進和發展了前一個階段的績效管理制度的某些優勢，呈現出逐級升躍的梯度形態。我國在改革開放以來實施的政府職能轉變，既與世界發展階段類似，又與之有明顯的差別。1978年至1989年是政府職能恢復發展期，是包括績效管理在內的相關制度的初創探索期;1989年至1997年為職能轉變加速期，是地方政府開始大面積試行績效管理的時期;1997年至2012年為職能創新發展期，是以審批制度改革帶動的從中央到地方全面推行績效管理的時期;2012年至2018年為全面深化發展期，是以“放管服”改革驅動的深化績效管理時期。[30]這些階段劃分雖然在學者們的研究中有粗有細，但在政府績效管理的梯度性特征方面則是基本一致。

（三）量性和質性研究在政府績效管理研究中的地位和功能

量的研究與質的研究歷來是社會科學領域的兩大范式。政府績效管理學者對于政府研究中應采用質的研究還是量的研究有著激烈的論爭。通過分析行政管理研究者在學術實踐中的態度和手法可以發現，對質與量的研究選擇，不僅是方法論困惑，而且是關乎基礎研究與應用研究之關系的茫然。從對績效管理的研究看，大量的成果集中在對組織系統各資源配置以及要素間協同流程的方面，以定量研究和定性研究的方法，關注控制自變量與因變量、原因與結果、甲結果與乙結果，而忽視了基礎研究與應用研究的差異。關于績效管理的量化研究，其實是在做基礎性的理論研究，即確定事物某方面量的規定性，將問題與現象用數字化符號來表示或計算，進而去分析、檢驗、解釋問題與現象，獲得一定意義的過程。這類研究通過科學實驗、循證研究、統計分析，對研究對象的特征按某種標準作量的比較來測定對象特征數值，求出某些因素間量的變化規律，故研究結論一般作為解釋某種現象之用，無法提供現成的對策性觀點，這正符合基礎研究的特征。而關于績效管理的質性研究，則是在做應用性的研究，即運用扎根理論、文獻方法、個案研究等確定事物某方面質的規定性，洞察問題的本質，將對現象的看法用觀點、判斷、答案來表示或呈現，進而直接給出改進優化政策的意見和建議，這正符合應用研究的特征1。還有一些研究是對政府管理現象進行深層次的透視，研究合作治理、公共管理倫理、行政共同體、中心-邊緣理論等，則主要是一種哲學思維，可以歸入行政哲學范疇，與質性和量性研究、基礎與應用研究的關系并不緊密。

在提出以績效管理梯度性特征觀察問題時，我們認為大量的研究是在積極尋找質性和量性相互結合的方式方法，是在一面做基礎研究、一面又在做應用研究。這里的科學問題就是績效管理既是質性的也是量性的，既是基礎的也是應用的，而且還有第三種研究——質與量相互轉化的研究、基礎與應用相互轉化的研究。張友漁指出：“世界上根本不存在純學術的東西。從歷史上各種學說的產生和發展的情況可以證明學術是以實際為基礎的。”同樣我們也可以說，世界上根本不存在純實務的東西，各種實際操作中都蘊含了理論。但問題在于，每個人、每個學者以及他們的團隊的專長、精力、時間、能力和興奮點是有限的，讓他們都去做“全科醫生”是不妥的，既要攻學術、又要熟實務，還要會咨詢，不符合現代分工原則，極易造成資源浪費。因此，適當做一點分工是必要的，有利于從整體上提高學術生產力。按照梯度性原理，在區分了“基礎性”研究和“應用性”研究之后，可以再劃分出一種新的研究領域，這就是“轉化性”研究。“轉化性”研究是將基礎理論研究和實踐應用對接起來的一種新的研究領域。這一領域是在公共事務理論研究向行政實務技能之間架起的橋梁，將行政管理基礎研究中的最新成果和理念及時推介到政府治理實踐中，推動績效管理基礎理論在操作實務部門轉化，這種轉化和連接一方面有助于提高政府解決行政管理改革和績效管理創新中的“最后一公里”的能力，另一方面有助于學者潛心理論創新，而不被人詬病為“閉門造車”，再一方面還有助于提升智庫專職人員在提供咨詢中“臨門一腳”的科學性、高效性和精準性。

梯度性帶來的效益是“一石三鳥”。基礎科學研究的結果是揭示意義、解釋現象，對于實踐活動具有啟迪性作用;應用科學研究的結果是揭示原因、告知后果，對于實踐活動具有參考性作用;轉化科學研究的結果是揭示問題、提出建議，對于實踐活動具有指導性作用。

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Research on the Gradient of Government Performance Management System

GAO Xiao-ping

（School of law，Wenzhou University，Wenzhou 325035，China）

Abstract：The new development stage，the new development idea，the new development pattern request the government performance management system innovation. In view of the problems existing in the current theoretical research and practical development of government performance management，this paper studies the gradient characteristics of performance management in China，and puts forward the gradient principle to improve performance management，by embedding the original institutional memory and the future institutional arrangement of the government system into the actual performance management system，the gradient potential and the impetus of performance management will be formed，and the institutional effect will be enhanced. The gradient endowment of performance management is generated by institutional self-consciousness and institutional self-confidence，which is an inevitable extension of the gradual reform method，and is helpful to find the orientation of government function in the process of the modernization of national governance. It is conducive to the realization of coordinated development under various complex conditions and to the gradual resolution of major social contradictions in accordance with changes in social needs.

Key Words：government performance management;gradient;system innovation;overall coordination

責任編輯：劉 博