城市基層的網格實體化與條塊關系重組

吳歡歡

摘 要：網格化管理既回應了后單位制時代國家基層政權的建設問題，又契合了轉型期中國城市基層社會的治理需求，是國家實現治理現代化過程中的一個重要經驗。網格化管理依托信息化技術手段和一定的人員組織體系實現各個網格內部的精細化管理，技術平臺和制度建設是網格脫虛向實的兩個關鍵要素。在網格不斷實體化的過程中，一定程度上改變了既有條線部門之間的關系，以及條線部門與社區塊塊之間的關系。通過網格化體系，條條實現塊塊化的同時也保持了條條的專業化屬性，既方便與帶有綜合性質的基層復雜事務對接，又能幫助剝離社區的行政性工作。最后借助雙重管理機制、網格社區化機制，實現網格和社區的深度嵌合，形成良性的管治相協的基層治理格局。隨著網格的制度化品格不斷凸顯，其對城市基層治理的影響也愈加重大。

關鍵詞：網格化;條塊關系;基層治理;城市社會

中圖分類號：D63? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2021）05-0064-08

一、背景與問題

城市基層社會治理單元的變遷折射現代國家政權建設的發展階段。在改革開放之前，國家主要通過單位制來實現對城市基層社會的控制和管理，單位制集經濟生產、資源配置、福利供給、社會控制等功能于一身，大而全的特質使其成為基層社會秩序的主要生產者和供給者。這些呈現封閉形態的一個個單位結構，成了勾連起國家和社會的橋梁中介，國家通過條線直接影響單位，單位作為經紀人直接管理個體，形成了“單位依附國家，成員依附單位”的雙重依附關系[1]。有些學者認為，正是這種“單元分隔式”治理模式使得社會主義國家能夠克服歷史性弊端，成分復雜、多層交錯的社會被單一、平行和相對同質的小單元所替代，降低了國家治理的復雜性并轉移了治理成本[2]。然而改革開放之后，作為國家控制社會的高效抓手的單位制，在市場化浪潮的背景中漸漸失效，國家被迫直面復雜的社會。因循既有思路，國家自上而下重設了“社區”作為“單位”功能缺位的補充，雖然社區初始的政策意涵模糊不清，具體基層區劃實踐也幾經波折，但最終仍落腳到承擔行政權力向基層社會滲透的歷史使命上，許多城市管理和公共服務的職能轉移到社區中，同時基層社會治理單元呈現越來越小的趨勢，國家政權建設得到進一步推進[3]。

隨著經濟的發展、社會的進步，城市化進程的不斷加快，國家進入一個劇烈的社會轉型期，社會變得高度復雜化，尤其各大城市功能失調、社會失序的狀況屢見不鮮，迫切要求國家基層治理能力的提升。就是在這樣的背景下，黨的十八屆三中全會提出了“創新社會治理體制”的重大戰略任務，強調要“以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協調人民群眾各方面各層次利益訴求”[4]（P539）。從此，早在21世紀初就初現苗頭的網格化治理方式進入了熱烈的建設階段，成為地方治理創新的展演平臺。

學界也分別從不同的角度對網格化治理進行了研究。討論主要集中在以下幾個維度：第一，就網格談網格本身，從網格化管理的具體運作方式和運作邏輯視角切入。比如有的學者指出，網格化管理以執法力量下沉、治理結構整合和治理資源協同等方式，展開基層社會治理，黨政嵌入的機制是網格化管理有效運作的關鍵，但網格實踐也存在信息內卷化和組織適應性等限度[5]。第二，就網格談治理，即從網格化管理中抽取某一運作特點，重新審視其于治理發展圖景中的節點式意義。網格化管理一定程度上實現了公共服務的流程再造，是對“無縫隙政府”的突破和超越[6]，其作為城市基層行政執法體制變革與機制創新的代表之一，實現了從運動式治理到合力式治理方式的躍遷[7]，也具備從單一被動管理模式到多元聯動管理模式突破的可能[8]，網格因其與生俱來的清晰化優勢，正于復雜社會的治理中發揮相應的積極作用[9]。第三，就網格談具體的實踐效果、宏觀的社會意義及其反思。網格的科層化治理和流程化運轉與農村事務治理邏輯相悖，帶來事務治理形式化和基層治理內卷化[10]，但就城市社區而言，將網格化與城市治理體制改革結合起來，是破解城市治理碎片化的一種思路[11]。隨著網格功能的發揮，有學者關注到網格有可能產生“行政吸納社會”的效應[12]并抑制社會自治[13]，這激起了另一些學者對行政權嵌入社會的合法性反思[14]，而借助網格化微單元的優勢，在網格內培育居民自組織，從而形成一種微自治機制或許是一種可行的優化路徑[3]。上述研究呈現了網格化治理的不同層次面向，但在治理結構和治理格局領域，關于網格化在實踐中如何具體重塑了基層社會的條塊關系[15]，雖有論及卻展開不充分。

本文擬結合成都市P區和東莞市H鎮的網格化治理經驗，在梳理城市網格由虛向實的發展歷程的基礎上，從條塊關系重塑的視角探尋網格對治理結構的現實影響和社會意義。筆者及所在團隊于2018年7月、2019年5月先后到成都市、東莞市的基層政府、城市管理部門、社區居委會等地開展了田野調查，期間對區、街道、社區各層級干部及網格員進行了無結構和半結構式訪談，獲取了豐富的來自一線的經驗材料。本文試圖通過對兩地經驗的整理，提煉和揭示基層社會治理中的普遍性機制，豐富學界的研究經驗及視角。

二、網格實體化的實現路徑

網格化管理是指按照一定的標準將城市轄區劃分成若干網格單元，并依托信息化技術手段和一定的人員組織體系實現各個網格內部的更為精細化的管理。其設計的初衷是消除城市空間中的治理盲區[2]。單位制的政治功能和社會功能逐漸剝離之后，國家被直接暴露在復雜流變的社會面前，國家政權面臨深度建設的難題，如何實現其管理和服務的權能滲透，在街道和社區因科層體制弊病而不能承擔起這一重任的情況下，網格可以將分散的、不能“落地”的條線部門資源進行整合，借此消除國家權力沉入基層社會的障礙[2]，國家權力的觸角也可以延伸到城市空間的每一個角落。因此，網格不僅僅是簡單的城市空間區劃單元，也是一種調整和整合行政資源、權力、事務、責任的行政區劃單元。

然而網格并非一日建成。早在21世紀初網格作為城市基層治理的基本單元就已經初露端倪，最早的網格化管理實踐一般認為起始于2004年的北京東城區，而后是2008年的舟山經驗，由于種種原因網格化管理只在部分城市形成試驗點，并未在全國各大城市鋪展開。黨的十八大之后，網格化管理才迅速進入擴散階段，并慢慢沉淀成熟。從各地的實踐歷程來看，網格化管理普遍經歷了從技術-管理層次的發展階段到制度-治理層次的發展階段，這不僅是從理念到落地的過程，也是由虛轉實的過程。

（一）網格的虛化階段

網格化管理最初是以一種計算機網格管理的理念出現在世人面前，而后被遷移運用到行政和公共管理領域的，比如警察部門的公安網絡的運用，或者市政管理、黨組織部門的基層網絡的運用。然而這個初始階段的網格化管理只是借用了網格的空間區劃觀念，將城市空間人為地劃分為一個個小的單元，這些同質性的小單元構成城市基層社會的總體[2]，以方便職能部門的管理作業，作為一種技術設計方法，并不必然帶有集權或者分權的特征[2]。

以調研地點成都市P區為例。自2013年起，成都市P區就開始了網格化管理的探索工作。最初的做法是，各條線部門根據自己的需要和標準分別在所轄區域內劃定數量若干、范圍不一的網格單元，并在每個單元中設置一個自己條線的網格員，以輔助其部門職能的實現。比如，生態環境部門在其所劃的每一個網格單元中，均低薪聘請了一個網格員，這些網格員要么是依據就近原則低門檻臨聘的普通市民，要么是由社區干部和村干部兼職，每人每月僅拿兩三百元的誤工補貼，工作內容包括定期巡查河道、發現并上報環境污染源等，幾乎沒有考核，僅僅作為一個兼職性的情報員上報基層情況。農林、政法綜治、應急、城管等部門的網格化管理模式也大抵相似，相當于在自己的條線部門增加了網格的尾巴。如果有涉及監管和信息普查等方面的重要事務，則由部門工作人員、社區干部親自完成，或者外包給服務機構輔助完成?？傮w來看，各個條線部門各自為政，網格劃分混亂交錯，人員臃腫、職能單一，既沒有可以依托的數字化平臺，也沒有完備有序的制度設計和組織構架，成本高卻效率低。

這是初探階段的網格化管理的一般樣態，網格建設只能做到表面上的縱向到底，但不能實現橫向到邊，各個部門仍舊各自為政，不能在公共服務流程上完成流程再造。它甚至都不能算是一種技術治理的典范，而僅作為一種治理技術雛形被簡單復制推廣。

（二）網格的實體化階段

第一階段的網格建設不僅弊病叢生，呈現諸多不徹底性，還無法真正回應大城市大量復雜事務治理的需求?；诘谝浑A段網格初探的經驗，網格化建設開始進入專業化的成熟階段，也即網格由虛向實的演變過程。這其中有兩條關鍵的網格實體化演進路徑，即技術化的網格發展面向和制度化的網格發展面向。

1.技術化的演進路徑。依托大量的公共財政投入，將高速互聯網、高性能計算機、大型數據庫、傳感器、遠程設備等融為一體，為不同主體提供更多的資源、功能和交互性[8]。真正將網格建立在新興信息技術上，利用信息化技術的系統化優勢打破傳統的城市管理部門和行政區劃空間的界限，在網格化管理中實現發現及時、反應靈敏、處置有方、管理高效和服務到位[8]。以成都市P區為例，依托大型信息技術平臺，在橫向和縱向兩個方面對各類政府資源進行了打通和重組。

首先，從橫向的角度來看，實現了對既有分散信息平臺資源的整合和人員資源的重組，由此搭建起了兩類網格板塊。第一個板塊是依托數字化平臺建立起來的智能網格，即借助政府服務云將原來的水務、生態環境和應急等部門視頻監控網絡整合到一個系統中，并在整個區大街小巷的關鍵位置都安裝了攝像頭進行實時監控，堪稱“雪亮工程”。第二個板塊是由專職化的網格員組成的綜合管理網格，取消了原來各條線分設的所有網格單元和網格員，全區統一一張網實現全覆蓋，每個網格員同時身兼生態環境、應急、公安、消防、農林、城管等15個條線部門下派的48項固化任務，成為網格體系中最為靈活的移動天眼。橫向資源的整合，不僅打破了部門間的信息、資源的孤島狀態，還降低了治理的邊際成本，提升了政府的整體治理能力。

其次，從縱向的角度來看，通過前端網格員的手機App和各級政府的網格信息平臺來實現運轉層面的縱向打通。網格員們的職能大體分為三類——基本信息的采集和維護、常規的巡查監管任務、隨機事件的發現和解決，前兩類治理事務由系統自上而下派發激活，后一類則由網格員這一發現和觸發機制，經過社區-街道-區三階體系的過濾分篩，來撬動相應層級多部門的行政資源對接解決。這相當于將縱向的層級關系，轉化成了以服務為導向的“前端+后臺”式的扁平支撐關系，形成了一個縱向到底的閉合的信息傳遞系統，借助信息驅動實現政府服務落地。多而雜的瑣碎小事盡量在基層得到解決，重大問題則可以快速動員更高層級的政府資源去跟蹤對接，使得整個網格平臺的運行效率大大提高了。

2.制度化的演進路徑。技術嵌入治理需要一定的組織條件，不能迷信技術剛性，認為技術可以沖破組織壁壘并能夠自發地發揮結構性系統重組的治理效能[16]。事實上，網格不僅具有技術面向，還有制度面向，信息技術的外殼內含組織系統的核芯，涉及人員、資源、關系等關鍵要素的系統性重組。網格要想真正運轉起來，一方面需要制度的邏輯統攝全局，制度的邏輯是一套塑造組織場域內行動者認知及其行為的正式和非正式規范，是組織現實和組織行為的結構性規則[5]，借此，系統中的個人能夠達成協同行動的共識;另一方面也需要具體的制度安排來顯化制度邏輯，比如運作機制、權責關系的具體安排使得網格系統形成機制的長效化。

網格化管理體系中，最具跨越性意義的運作機制是實現了治理的常規化，即從過去的運動式治理方式轉變為常規式治理方式。運動式治理具有依賴領導意志實現全體性動員、事件性和階段性、應激性和補救性等方面的特點[7]，也因此呈現不穩定性、被動性甚至有違法治精神的弊端，無法滿足大城市有效治理的需求。網格體系則通過將人員固化、責任固化、組織固化、資源固化的制度化方式，將巡邏、管理的作業常規化了，并使得聯合執法形成穩定性的動員形態，大大提升了管理效果。以東莞市H鎮為例，全鎮區域總面積僅44.67平方公里，但常住人口就有20.39萬，大量外來流動人口帶來諸多外生性事務，為城市治理帶來很大的挑戰。這里的外生性事務集中在安全和消防等方面，并具有彌散性和外溢性的特點。密集的居住格局、大量老舊的房屋、生產和生活區域相互嵌套的空間布局等因素催生出大量的安全隱患，這些安全隱患隱匿在各個居民區角落，不爆發則已，一爆發則損失慘重，這些安全事務是很難通過一次性突擊檢查根除的，因此過去的運動式治理不僅成本高還效率低。而網格化管理方式通過網格員的日常巡查和隨機探訪，不僅可以及時地將危險苗頭迅速處理，防止擴散，還實現了事前預防，防患于未然。

網格制度化的另一個關鍵要素，是清晰權責關系基礎之上的公平有效的考評體系。網格系統中，一條不帶命令屬性的信息之所以具有強大的驅動威力，是因為這個網格化管理體系在構建起信息流通平臺的同時，也構筑了一套依托信息平臺進行的考核體系，信息驅動的背后實質是組織驅動。這個信息體系既是信息傳遞體系也是信息留痕體系，所有網格員上傳的信息，其發起和辦結過程全程記載，可以借此對各個網格節點進行監督、考核和責任追查。比如，P區和H鎮都可以通過GPS、攝像頭查看網格員的工作情況，甚至可以借助上傳的事件數量和質量對網格員的工作效果進行評價;各個收到任務的責任主體，其辦理的情況會自動形成進度標識，如果速度過慢則會收到網格中心的警告提示;到了年終各個部門的簽收率和辦結率是基本的考評依據;如若出現重大失職，倒查機制將會精準問責。如此一來，政府體系的行動壓力從原來的自上而下傳導模式轉變成了自下而上傳導模式，關注層次下移，隨著穩定的應對預期的建立和固定的責任主體的設立，政府的反應速度和管理能力會得到極大的提升。

綜上，通過現代技術手段和組織制度再造，網格化管理逐步實現脫虛向實的轉換。一方面，技術的剛性功能可以實現橫向的部門破壁和資源整合，以及縱向的扁平化設置和閉環管理，在優化組織的邊際成本、延長監管長臂的同時，倒逼各層級各部門的工作人員提升工作的積極性。另一方面，通過制度設定固化組織關系，厘清權責邊界，增強協同作業，使得不穩定的多部門聯合行動有了常態化運作的可能，清晰的考評體系更是壓實了人員與技術的深度嵌入關系。最終，網格體系成功地設定了組織的運作預期，樹立了自身的管治地位和威權效應。

三、網格對條塊關系的重塑

網格實體化的一大表征是網格真正實現了對基層治理結構、治理格局的影響，突出表現為網格化管理對既有條塊關系的重塑。條塊關系是科層體系內部部門與屬地交錯的產物，也是分析我國權力體系運作的重要視角[17]。條條多指強調專業屬性的從中央到地方縱向垂直領導的職能部門，塊塊則指突出地方統合屬性的各層級政府，本文中的條條特指基層職能部門，塊塊特指作為一級準行政區劃的社區。條塊關系樣態包括兩個方面，即條條之間的關系樣態，以及條塊之間的關系樣態，而且，不同的條條之間的關系樣態可以直接影響到條塊之間的關系樣態。本節將系統論述網格化管理嵌入基層治理體系前后的條塊關系樣態，網格體系對既有條塊關系改變的作用路徑，以及條塊關系重組的實現機制。

（一）條條分隔與條塊權責失衡

在網格化管理體系嵌入基層治理之前，條條之間壁壘鮮明，并產生相互卸責、分散化治理的后果。基層很多事務帶有綜合性的特征，這就與部門分散化管理之間形成錯位，導致治理失靈。部門作為科層制管理的代表，雖然依照事本主義的原則進行明確分工，但恰恰因此產生出許多意外的管區空白。這既可能由于分工粗糙造成的，也可能由于分工太細造成的。分工粗糙自然導致管理邊界模糊不清的問題，給了雙方相互推諉的空間，分工精細又常常導致不接地氣的弊病。實際生活中涉及的很多事務是非常復雜的，又處于動態變化之中，分工太細的后果是一個事情的處理需要多個部門協力，單個部門在日常管理中既沒有足夠的權限，也沒有充分的行政資源回應問題，更沒有十足的動力回應問題，或者回應了也是治標不治本。最終，“多部管”就變成“多不管”了。

隨著城市化的發展，農村人口大量涌入，城市社區治理事務種類繁多、數量激增，不少地方政府只能通過部門單位的橫向增設或者部門事務大量增加的方式加以應對，這一方面強化了上述部門分隔的問題，另一方面還容易引致多個部門工作內容交叉重疊，權責關系不清。這都大大限制了城市基層治理的實際效果。

在條塊關系方面，社區居委會與條線部門之間治理權責不匹配的問題一直是影響城市社區治理效果的老病沉疴。社區居委會本來是轄區居民自我管理、自我服務的基層群眾性自治組織，不屬于基層政府的正式派出機構，沒有行政執法權;加上城市社區異于農村社區的特性，沒有多少治理資源和治理抓手，同樣的人手和資金卻需要對接和管理數倍于農村社區的流動性人口，管理難度之大可想而知，而與此捉襟見肘的管理能力相對的則是愈加突出的屬地責任，社區治理壓力很大。這種權責配置不平衡的問題成了城市基層治理的一個結構性矛盾。

在快速城市化的背景之下，各個部門面臨不斷加碼的治理壓力的時候，往往期待將工作任務分解到社區，呈現條線下沉的趨勢。不同地方下沉工作和職責的方式不同，但最終都導向了社區治理內卷化的結果[17]。比如成都市P區的部門下沉，采用的是任務轉交模式，社區呈現“有責無權”的承接特點，社區干部苦不堪言;東莞市H鎮的部門下沉，采用的是任務分包模式，社區呈現“有責有權”的包干特點，社區不僅有管理流動人口的主要責任，還擁有一些實質性的灰色權力，可以真正主責一方，卻隱含權力越界的風險。

（二）條條的塊塊化與條塊權責歸位

正是在我國社會急劇變遷，基層治理面臨巨大挑戰的情況下，中央提出了“改進社會治理方式、創新社會治理體制”的治理能力現代化的要求，網格化管理體系因此被各地方政府寄予厚望。

首先，對于條條間關系而言，網格化管理體系的出現實則實現了條條的塊塊化，解決了條條分隔的問題。網格化管理體系通過信息技術手段將不同部門的行政資源整合到了一起，并且通過對強有力的牽頭部門和制度規則的設定，壓實了新塊塊的組織關系。

這個新塊塊兼具塊塊和條條的優勢與功能。一方面，其塊塊化的統合能力可以一定程度上對條條起到協調、調動和指揮的作用，方便對接基層綜合性、復雜性的問題。在此試舉一個城市噪音治理的例子：按照職能分工，工廠噪音歸生態環境部門管、商鋪落水線以外的噪音歸城管管、商鋪落水線以內的噪音則歸市場監管部門管、工地噪音歸住建部門管、廣場舞等社會噪音歸公安部門管……如果一個商販制造了噪音，當城管前來處理時他跑進商鋪里，當市場監管部門的工作人員過來時他又跑到街道上，這樣他就可以輕易逃避管治，各部門也可以因此相互推諉，陷入管理困境。而網格體系的出現使得問題無處逃遁，網格員作為單一對接窗口必須對接這些問題，進而倒逼政府職能部門有所作為;同時，網格中心可以發揮協商和統籌功能，促使部門之間達成治理共識，遇到這種模棱兩可的情況要么就輪流執法，要么就在必要的時候聯合執法，避免部門互踢皮球，減少管區空白的現象。

另一方面，這個新塊塊仍具有條條專業化的特性，塊狀的資源集束成條狀，直接探觸社會底部，一個口子對接基層，直接發揮管理和服務的作用。過去群眾遇到事情需要向政府反映時往往感到茫然——這件事到底歸誰管，應該向哪個部門報告呢？條線根本就不能真正深入群眾內部，現在有事情直接找網格員就行。

其次，網格體系在對條條關系重塑的過程中，也實現了對條線關系的重新厘清，促進條塊之間形成“管治分離”的權責平衡局面。網格體系利用技術手段本身就很容易實現“管理要素的信息化”，以及“信息形式的可視化”[9]，配合相關制度規則，可以使各個管理主體的職責權限變得清晰。這也就意味著整個基層管理體系變得更加規范化——責任明晰，權力歸位。這既契合了現代法治化社會的建設趨勢，也恢復了現有體制下各層治理主體的治理角色和角色期待——職能部門主要回應社會的專業化管理需求，社區則因管理任務的剝離而更能專注于其作為一個自治性組織所被賦予的治理使命。以東莞市H鎮為例，網格體系打破了既有壓力型政府體制下包干式的條塊關系，其具體邏輯是：在網格體系對條條之間的權責邊界進行梳理的同時，間接厘清了條塊之間的權責關系，過去社區借助模糊包干關系而獲得的灰色權力使用空間，被網格制度的規范化運作給消解掉了，社區愈加意識到自己在法律框架和制度設計層面并沒有正式的執法權力，于是一改往日直接粗暴的管治作風，耐心投身柔性群眾工作，“社區治理文明多了”。成都市P區的社區工作人員也反映，有了網格員，他們可以一定程度上從過去部門責任重壓下解放出來，有了更多的時間去做說服教育類的群眾工作。

（三）條塊關系重組的實現機制

“管治分離”只是在權責維度上實現了條塊關系的進一步厘清，但管治功能的有效發揮，實則需要兩者相互協調。借助網格體系，條塊之間重新進行了重組和融合。

首先，條塊都有相互協作的需求和動力。網格體系倒逼職能部門積極面對來自基層的管理事務，其強化了職能部門權責的同時也帶來了巨大的管治壓力。因此，在既有條塊關系被打破的情況下，條與塊之間仍需要一個重新融合以協同發揮作用的過程。比如東莞市H鎮通過要求社區塊塊簽訂紅頭責任書來強化屬地管理責任，促使塊塊繼續積極回應自身轄區范圍內的治理問題。

塊塊具有的屬地責任壓力也促使它積極與網格所代表的條條相互配合。一方面，網格體系所鎖定的事務與塊塊所面臨的主要事務有一定的重合性，網格員所做的工作實則是在替塊塊分擔壓力，塊塊必定會給予支持，網格員處理不了的事情仍需塊塊干部出面，發揮本地社會資本優勢擺平一些事情;另一方面，塊塊在面對上級政府施加的屬地壓力時，最合理的應對辦法是將網格員及網格體系當作對自身治理資源的補充。在具體的治理情境中，網格體系和塊塊有相互對接的需求，它們可以靈活配合，并策略性地激活各種正式的和非正式的治理資源。

其次，條塊關系的重組可以在兩個層面展開，即社區自治組織層面和社區社會層面。其實現機制如下：

1.雙重管理機制。社區居委會和網格相互嵌合的關系借由常規化機制確定下來，形成一種雙重管理模式。即通過制度設定，使得網格員既受網格體系的上層領導管理，又受社區領導管理，以更好地協調社區的工作。以成都市P區為例，社區干部通過給網格員打分，影響其績效工資，來實現對網格員的監督和管理。東莞市H鎮的網格體系在社區的嵌入程度更深，呈現雙向融合的趨勢，一方面，上級政府將社區塊塊的干部吸納為網格體系的一部分;另一方面，還授予社區對網格員工作的考核權力，打分權重占比近百分之二十。有的社區為更好地調動網格員輔助其處理網格外事務，還主動給網格員騰挪辦公空間、置辦辦公用品。而且在網格體系內部有一個不成文的規定，網格員是被上級部門應允有協助社區處理網格外事務的義務的，當然會根據具體事務的大小來確定是否需要請示片區網格長。這種機制固然因為雙重管理存在一定的效率損失，比如增加了溝通成本，但從另一個角度講，它又是一種制衡的關系，防止一方被另一方完全吸納，以持續發揮雙方各自的功能。

2.網格社區化機制。網格與塊塊的融合不僅是居委會層面的融合，還是一種深入社區社會的融合。融合的手段有很多：第一，作為一種制度本身，網格體系的設置考慮了社區多方主體的參與。比如在成都市P區，除了專職網格員，還有許多“兼職網格員”在參與網格管理工作，即所謂的二、三、四級網格員。二三級是登記在冊的城管人員、巡邏隊員、保潔員和保安隊伍，第四級是任何一個普通的群眾。本著“共建、共治、共享”的宗旨，區網格中心辦制定了針對這些“兼職網格員”工作的支持和獎勵辦法，如果他們發現了一些網格員沒有及時發現的問題，可以通過手機上報至信息平臺推動問題的解決，根據事件的輕重緩急，給予大小不等的現金獎勵。第二，注重網格員的社區化價值，專職網格員要么是就近上崗，在招募網格員的時候，充分考慮其居住區位，盡量實現“提著菜籃買菜的時候就順便把工作做了”;要么圍繞網格員這個節點編織一個半熟人社會化網絡，網格員非全然正式性的身份非常利于與群眾打成一團，天天浸泡在與群眾接觸的一線崗位上，人們不僅很容易認識網格員，也信賴網格員，樂于向網格員反映問題，而網格員也因為熟悉社區，可以更快地發現問題和解決問題?？傊?，網格和網格員不僅利于問題的預防和發現，還利于問題的解決，通過網格體系和網格員的社區化努力，避免了網格的懸浮化。

可見，網格單元、網格體系和社區并不沖突，它們是基于社區治理格局所做的制度優化努力。而且在網格與塊塊重新嵌合的過程中，打破了傳統條塊關系中的“以條為主、條塊分割”[9]的管理模式，重構了以塊塊為主、條條為輔的屬地化管理格局。比如，網格單元的劃分主要是在社區內部進行的，沒有形成對社區的切割，這既避免了網格之間在邊界地帶出現卸責的問題，更保證了社區塊塊的統籌作用。在一個相對制衡的條塊格局中，某些情況下塊塊可以占據主導地位。如此，借由網格員與社區干部之間靈活的分工和協作、制衡和統籌關系，型塑了社區內部管治相協的良性治理格局。

四、結? 語

網格化管理是城市基層治理的一個重要經驗。隨著城鎮化的高速發展，社會的快速變遷，基層治理尤其是城市治理面臨巨大的挑戰，既有治理方式和治理格局難以適應新形勢的治理需求，網格化治理成為基層治理創新的重要嘗試。

早期的網格化管理實踐呈現虛化的特征，只有網格之名無網格之實，網格仍舊停留在條線部門內部管理的空間區劃概念，各條線部門各自為政，此時的網格是繁冗而低效的。隨著時代的發展，現代信息技術手段為網格化管理體系提供了堅實的技術支撐，制度化的設置又真正深化了人與技術的結合，使得網格化管理體系有了質的飛躍。一方面，技術的剛性功能可以實現橫向的部門破壁和資源整合，縱向的扁平化設置和閉環管理;另一方面，制度的固化作用和厘清功能，可以增強部門間協同作業，使得不穩定的多部門聯合行動有了常態化運作的可能，清晰的考評體系更是壓實了人員與技術的深度嵌入關系。在網格建設不斷實在化的過程中，也實現了對基層條塊關系的重塑。通過網格化體系，條條實現塊塊化的同時也保持了條條的專業化屬性，既方便與帶有綜合性質的基層復雜事務對接，又能夠幫助剝離社區的行政性工作，并借由雙重管理機制、網格社區化機制，實現網格和社區的深度嵌合，形成良性的管治相協的基層治理格局。

網格化管理體系至少在三個層面實現了管理體制的功能優化——常態化治理、綜合治理、社會化治理，即在穩定性、橫向整合、縱向深入等維度上實現了以往管理體系難以輕易達到的治理效果。此時的網格化管理已經不僅僅是城市管理和部門工作信息化的工具，還為促成國家力量真正下沉到基層社會提供新的制度方案[18]，為后單位制時代國家治理能力的建構提供實現場景。當它不再是一種具體的工具和策略，而是一種社會治理模式或治理體系時，便完成了從管理到治理的躍遷，顯現出體系性、制度性的實在品格，并對城市治理產生重大影響。

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Grid Materialization and Bar-Block Relationship Reorganization at the Urban Grassroots Level

— based on the empirical research of Chengdu and Dongguan

WU Huan-huan

（School of Sociology，Wuhan University，Wuhan 430072，China）

Abstract：Grid management not only responds to the issue of the construction of the countrys grassroots government in the post-unit system era，but also meets the governance needs of Chinas urban grassroots society during the transition period. It is an important experience in the countrys modernization of governance. Grid management relies on information technology and a certain personnel organization system to achieve fine management within each grid. Technical platform and system construction are the two key elements for the grid to deviate from the virtual to the real. In the process of continuous materialization of the grid，the relationship between the existing line departments and the relationship between the line departments and the community blocks have been changed to a certain extent. Through the grid system，the strips achieve blockization while maintaining the specialization attributes of strips，which not only facilitates the connection with complex basic-level things with a comprehensive nature，but also helps to separate the administrative work of the community. Finally，with the help of dual management mechanism and grid community mechanism，the deep integration of grid and community is realized，and a benign governance pattern of grassroots governance is formed. As the grids institutionalized character continues to be highlighted，its impact on urban grassroots governance has become more and more significant.

Key Words：grid;bar-block relationship;grassroots governance;urban society

責任編輯：劉 博