加快健全應對氣候變化與生態環境保護的協同政策

董戰峰

一、應對氣候變化與生態環境保護具有協同性

2020年9月，習近平主席在聯合國大會一般性辯論中提出中國的碳達峰碳中和承諾以后，兩項政策快速出臺。第一項政策就推進氣候金融提出指導意見，第二項政策主要針對應對氣候變化與生態環境保護協同。當前，碳減排問題備受關注，應對氣候變化是降污減排的“牛鼻子”，會對我國經濟產業的發展形成根本性的影響。

從應對氣候變化與生態環境保護的協同機制來看，應對氣候變化不僅與污染治理具有協同性，與生態環境保護也具有協同性，減污、降碳等工作可以協同攻堅。

二氧化碳等溫室氣體排放與大氣污染物排放是同根、同源、同過程的。我國的產業結構、能源結構、交通結構都是以化石碳基為主，調整能源結構、產業結構、交通結構不僅能夠減少碳排放，也可以從根源上降低污染物排放。重點行業減排、重點領域減排與降碳具有相關性。目前，我國70%以上的碳排放量主要來自鋼鐵、建材、有色、化工、石化、電力、煤炭等高排放行業。森林、草原、濕地等生態系統是碳匯的主要來源，中國的森林生態系統貢獻了約80%的固碳量，農田生態系統對固碳量的貢獻約占12%，灌叢生態系統的貢獻約為8%，草地生態系統的碳收支基本處于平衡狀態。提高森林、草原、濕地等生態系統的面積和質量不僅有助于吸收和固定碳，也能夠降低污染物排放。

二、推進協同政策具有一定的基礎

（一）行政規制政策的協同狀況

現有行政規制主要體現為與能源、大氣、生態相關的評價考核、責任落實、空間管控等政策手段。這些政策在設計之初，雖然沒有明確把降碳作為直接政策目標，但是具有間接降碳的效果，為減污降碳協同提供了較好基礎。部分相關政策已經把同步降碳納入政策目標范圍。例如，《建設低碳交通運輸體系指導意見》《大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法（試行）》《“生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單”編制技術指南（試行）》《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》《重點行業揮發性有機物綜合治理方案》《2019年林業和草原應對氣候變化重點工作安排與分工方案》《工業爐窯大氣污染綜合治理方案》《林業適應氣候變化行動方案（2016—2020年）》《林業應對氣候變化“十三五”行動要點》等。通過壓減過剩產能、實施清潔取暖替代、淘汰燃煤小鍋爐、實施煤炭消費總量控制、淘汰黃標車與老舊車等政策措施，大力推進大氣污染物減排等污染防治攻堅戰的重點工作，一定程度上協同推動了碳排放強度下降。

（二）市場經濟政策的協同狀況

市場經濟政策主要包括財政補貼、稅收和碳交易等。

在財政補貼方面，我國逐年加大生態環境保護力度。2016—2018年，全國財政生態環境保護相關支出規模累計安排24510億元，年均增長148%。工業企業結構調整專項獎補資金支持力度不斷提升，2016—2018年，中央財政累計安排57943億元。為強化北方地區清潔取暖試點，中央財政獎補資金支持在2019年達152億元。財政補貼對大氣污染物減排起到了一定的作用，環境空氣質量得到改善。

在稅收政策方面，我國在節約能源資源和提高能效方面出臺了一批稅收友好政策，如車船稅減免、節能企業所得稅優惠、煤炭高效利用稅收優惠等。稅收減免政策激勵了能源節約、結構調整與環保產業發展。特別是涉及能源結構調整的稅收政策，降碳效果明顯。在綠色金融政策方面，我國以信貸政策為主，2019年末，本外幣綠色貸款余額達1022萬億元。

關于生態環境權益交易，我國從“十二五”時期開始試點排污權交易，到2018年試點工作告一段落，前期工作形成了良好的經驗積累。截至2019年6月底，全國碳排放權交易市場成交量突破33億噸，累計成交金額約71億元。目前，碳排放權交易將全面推開，全國性碳市場從能力、條件等各方面都比較好的火電行業開始推廣。用能權、排污權等資源環境權益市場建設也在深入探索之中。

（三）社會參與政策的協同狀況

目前，我國關于應對氣候變化與生態環境保護協同的社會參與政策非常多，主要關注節能領域，集中在宣教、信息公開等方面，直接針對低碳或者降碳的社會參與政策手段較少。現有政策在保障公眾生態環境權益，引導社會公眾踐行綠色生活與綠色消費方面發揮了重要作用，也為降碳減污協同政策的制定和實施提供了很好的基礎。

早在1999年，原國家經貿委頒布《中國節能產品認證管理辦法》，在全社會推行節能標志。2010年，我國發布推廣節能減排家庭社區行動等社會動員政策。2014年，原環境保護部實施《關于推進環境保護公眾參與的指導意見》，對公眾參與環境法規和政策制定、環境決策、環境監督、環境影響評價、環境宣傳教育等活動進行規范。2018年，生態環境部聯合中央文明辦等出臺了《公民生態環境行為規范（試行）》，就公民綠色消費、低碳出行等行為進行規范，在一定程度上促進了我國公民踐行低碳行為。2019年，生態環境部印發《生態環境部政府信息公開實施辦法》，明確了環境監測數據信息公布辦法。2020年，生態環境部印發《關于實施生態環境違法行為舉報獎勵制度的指導意見》，鼓勵與獎勵對生態環境違法行為的舉報。此外，我國還發布了《中國公民生態環境與健康素養》，引導綠色低碳出行，保護旅游景區的自然生態系統。

（四）協同政策的不足之處

目前，應對氣候變化與生態環境保護的協同政策仍存在一定的不足。在環境行政規制的主要政策手段如總量控制、排污許可、督查、考核中，基本上沒有將應對氣候變化問題納入政策目標范圍。從市場角度來看，僅有初步的考慮。但是，在補貼政策中，我國在大氣污染物減排等污染防治攻堅戰中，部分考慮了應對氣候變化的目標。相關稅收政策主要針對節能減排行為，缺少應對氣候變化方面的具體目標，在生態補償方面也沒有涉及氣候因素。在金融政策方面，碳金融剛剛起步。在社會參與方面，低碳行為準則和綠色消費政策的作用有待提高。

三、協同政策創新思路

推進應對氣候變化與生態環境保護協同政策的改革與創新需要全面貫徹落實習近平生態文明思想，以碳達峰目標與碳中和愿景為牽引，以構建應對氣候變化與生態環境保護協同治理體系和治理能力現代化為目標，打通應對氣候變化和生態環境保護的二元管理界面，實現政策系統調控協同增效。以改革創新為動力，以行政規制政策、市場經濟政策、社會動員政策協同為重點，基于問題導向和需求導向，構建和完善相關政策，夯實政策實施保障，為實現碳達峰目標與碳中和愿景提供支撐保障，助力生態文明和美麗中國建設。

我國要從協同的角度謀劃氣候政策與環境政策的創新，追求應對氣候變化和生態環境保護兩方面的協同優化，立足于政策目標的統一、范圍的拓展、手段的完善、功能的協同。行政規制政策的重點是完善責任考核，實施統一監管，加強生態減碳協同。市場經濟政策的重點是強化結構調整激勵，創新運用經濟政策，構建新型能源體系。社會動員政策的重點是推進綠色低碳消費，完善信息公開，深化公眾參與。

應對氣候變化與生態環境保護協同政策的實施保障包括四個方面的措施。首先，要從法律方面推進二者的融合，提供法治保障。其次，加大信息與平臺建設，提供能力支撐。再次，通過實踐基地、生態文明先行示范等創建工作加強試點，避免“兩張皮”等割裂的現象。最后，加大技術創新力度，在關鍵技術上實現突破。夯實協同政策的實施配套能力，解決碳達峰目標和碳中和愿景的動力問題。

四、協同政策創新的重點方向

（一）健全行政規制政策

構建統一的生態環境保護與減碳責任考核制度。考核是生態環境保護工作和應對氣候變化工作最主要的一個抓手，具有導向和指揮棒的作用。目前最大的問題是進一步推動責任考核制度融合，構建統一的涵蓋生態環境保護與減碳責任的考核目標責任制。完善應對氣候變化與生態環境保護考核目標責任制，探索實施能源消耗和碳排放控制“雙控”目標責任考核。

強化生態環境保護與碳排放監管激勵政策。統一監管考驗治理能力，在監管中不僅要落實責任，更重要的是進一步調整方式，更好地提供動力。因此，要加強激勵政策的應用，包括財政激勵政策、榮譽激勵政策等，推進排污許可證與碳排放管控協同，加強名錄等政策的協同，完善節能低碳監管與激勵政策，出臺利好政策，鼓勵加強畜禽養殖廢棄物污染治理和綜合利用。

推動應對氣候變化與生態保護修復協同政策。通過生態保護修復，提升容量空間，提高降碳、吸碳和固碳的能力。實施基于自然的解決方案，在理念和方式方法上進一步調整，在政策上進一步轉型，加強退耕還林還草工程的后期管護機制和能力建設，將風險管控范圍進一步拓展到氣候變化風險。

（二）強化市場經濟政策創新

加大結構調整的經濟政策激勵力度。用好財政、稅收、補貼等政策，在產業、能源、交通運輸等部門采取不同的手段，因為各個領域的結構調整和政策需求存在差異性，所以具體政策應當進一步謀劃。綜合運用財政補貼、稅收等政策發展循環經濟、清潔生產、低碳或零碳產業，鼓勵發展綠色經濟。綜合運用財政、稅收、補貼、金融等政策，支持光、電等新能源的開發與推廣應用。綜合運用財稅、價格、基金等政策手段，創新綠色交通建設運營融資模式，加大新能源貨車財稅支持，提高新能源貨車補貼標準，支持交通結構調整。

加大市場經濟政策創新與運用。推進全國碳排放權交易市場的完善與推廣，在碳交易中，火電行業發展基礎較好，而鋼鐵、水泥、化工、電解鋁等高耗能行業尚未納入全國性碳市場。為推動碳交易順利進行，應當盡快完善可監測、可報告、可核證的機制，并將碳市場盡快拓展到其他行業。引導地方政府、社會機構以及銀行等金融機構探索設立市場化的碳基金。研究將碳稅納入環境保護稅稅種范圍。完善森林、草原、濕地等的生態補償機制，提升碳匯能力和質量。

（三）完善社會動員政策機制

加強綠色低碳消費機制建設，并與碳中和目標結合起來。推廣統一的綠色低碳生活行為準則，健全綠色低碳標識認證，加大對綠色低碳標準和標識第三方認證的事中事后監管。建立公眾參與的綠色積分激勵制度。將碳作為重要的供應鏈要素，推進產業鏈和供應鏈低碳化。出臺技術指南，指導和鼓勵企業開展碳足跡核算。

實施并健全政府與企業的生態環境信息與碳排放信息公開制度，強化碳信息披露的監管職能和審計鑒證。建立政府與企業的生態環境信息與碳排放信息公開名錄，健全信息公開獎懲制度，整合各部門的統計數據和監測信息平臺，推動各類行為主體自覺接受社會監督。

完善公眾參與和監管制度建設。健全鼓勵公眾參與的體制機制，不斷完善12369環境投訴舉報平臺，社會公眾可以投訴不符合綠色低碳發展規定的企業行為與政府行為。頒布低碳行為監督指南，量化監督方式，增強監督低碳行為的有效性。

（四）夯實協同政策實施保障

強化協同政策實施的法治保障。統籌完善應對氣候變化的相關法制建設，規范碳市場法律制度保障體系，推動出臺《碳排放權交易管理條例》，將碳排放總量控制納入國家應對氣候變化立法體系，推動相關標準體系統籌融合，加強并優化應對氣候變化政策和生態環境保護政策在標準體系方面的統籌設計。

夯實協同政策實施的能力支撐。建立完善協同政策實施的監測監管與評估機制，建立符合應對氣候變化工作特點的溫室氣體監測網絡，建立健全協同政策實施的協調與信息共享機制，建立跨部門、跨區域協同治理機構和機制，建立完善協同政策實施的資金保障機制，探索市場創新型融資手段。

加強試點示范融合和技術創新。積極推進試點示范的融合創新，開展大氣污染物和溫室氣體協同控制試點示范，推動工程示范和技術創新，發布國家重點推廣的低碳技術目錄，有序推動探索規模化、全鏈條的二氧化碳捕捉、利用和封存示范工程建設，將創新性低碳和負排放技術的長期發展納入國家關鍵技術發展戰略。

（五）協同政策實施路線圖

“十四五”時期是重點攻堅階段，要完善并優化生態環境與碳減排協同政策體系，突出以生態環境質量改善和二氧化碳排放達峰倒逼總量減排、源頭減排、結構減排，推動產業結構、能源結構、交通結構綠色低碳轉型和生態環境質量協同改善，實現改善環境質量從注重末端治理轉向更加注重源頭預防和治理的有效傳導，二氧化碳排放和主要污染物排放總量持續減少。

到2025年，應對氣候變化政策與生態環境政策統籌融合程度將顯著提高，協同優化高效的政策體系基本成型。2030年之前，應對氣候變化政策與生態環境保護政策的合力將充分發揮，降碳減污的協同效應全面顯現，為推進生態環境質量根本改善和美麗中國建設，盡早實現二氧化碳排放達峰目標與碳中和愿景提供有力支撐。

（作者為生態環境部環境規劃院政策部副主任）