國土空間視角下村莊分類初探

王婷

【摘要】伴隨著十九大鄉村振興戰略上升到國家戰略層面，鄉村地區的發展越來越受到關注。同時，在國土空間規劃體系改革的大背景下，村莊規劃由發展建設向實用管控轉變，村莊布局規劃作為鄉村地區的總體部署安排，尤為重要。其中，村莊分類是村莊布局規劃的第一步也是重要一環。通過識別不同區域、不同發展潛力的村莊來進行分類引導和管控是指導村莊規劃的重要依據，同時也是農村居民點統籌發展、鄉村重要交通、市政等基礎設施和公共服務設施布局的藍圖。

【關鍵詞】西海岸新區;村莊分類;分類管控

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.27.

1、基本情況

青島西海岸新區是2014年國務院批復的全國第九個國家級新區，位于青島膠州灣西岸。新區以海洋經濟為主題，是青島市經濟、社會發展的龍頭。2019年，西海岸新區生產總值3554億元，一產占比2.6%。新區常住人口160.82萬人，農村常住人口31.13萬人（2019年統計公報），戶籍人口88萬。新區共23個鎮街，1156個村居，其中，行政村961個，正在實施村改居的29個，已完成村改居的166個。（根據民政部門提供數據統計）

新區共23個鎮街，1156個村居。城市集中發展區呈帶狀連綿分布于東部沿海地區，人口相對集中，村莊主要分布在沈海高速以西的丘陵山地地區，人口呈現逐年外流趨勢。截至2019年底，全區共有20多個省市級美麗鄉村的200余個鄉村旅游建設項目。空間分布方面，美麗鄉村主要集中在新區西南部，并依托特色旅游資源，在空間上逐漸形成了以藏馬文旅（藏馬山鄉村旅游片區）、瑯琊古風（瑯琊臺濱海片區）、紅色傳承（鐵山楊家山里片區）、果蔬飄香（張家樓佳沃現代農業片區）、竹風茶韻（海青茶山片區）等重點片區。

根據在編的《西海岸新區國土空間分區規劃（2019-2035年）》中劃定的城鎮開發邊界（過程稿），城鎮開發邊界外村莊共638個，作為本次主要的研究對象。

2、村莊分類的技術路線

本規劃在編制時全面分析村莊資源稟賦、區位條件、人口規模、經濟狀況、傳統歷史、人文底蘊等基礎，結合城鎮化發展要求，綜合確定村莊分類。

2.1尊重現狀，以三調數據為基礎，結合實地調研等方式摸清村莊家底

為準確把握鄉村地區的發展建設特征，本規劃以三調的村莊空間分布為底圖，結合新區GIS平臺、社會經濟統計數據等，建立了完整的鄉村地理數據庫，對新區邊界外的638個行政村的人口分布、從業結構、人均收入、村莊布局和城鄉建設用地規模等進行梳理分析，剖析新區鄉村地域的發展模式特征。

2.2基于新區城市化發展的不同圈層，差異化引導村莊分類和布局，初步制定分類方案

由于新區東西部歷年發展產生的差異，以及城市圈層式的布局特征，需在推進鄉村振興方面采取差異化的引導措施，因地制宜，有針對性的制定不同發展條件、不同地域鄉村的發展路徑和管控措施。

依據發展動力不同，將新區城鄉空間劃分為三大發展圈層：城市集中發展區、城郊融合發展區和遠郊特色發展區。

城市集中發展區：為城鎮開發邊界內，該區域城市化水平較高，農業活動較少，村莊作為城中村實行集中統一安置。

城郊融合發展區：得益于與主城區的毗鄰關系，近郊鄉鎮較早的接受了城市資本、技術、人才等要素的外溢和輻射，其農村人均收入和人口集聚程度更高。考慮鄉村與城市的雙向互動關系，在分類時以城郊融合類為主，可能伴隨項目開發等需求有部分需要搬遷撤并的村莊，建議向鎮區或功能區集中集聚，實行城市化的社區建設。

遠郊特色發展區：西部農業生產為主的地區，人口總量相對較小，且以人口外流為主，發展動力小，在新區中承擔重要的農業生產和生態保障功能外圍村莊應該盡量尊重歷史和現狀，不建議進行大規模的村莊撤并，以村莊群的形式，建立“中心村—基層村”的多中心、均衡式分級體系，集約化利用土地，形成規模效應，合理增配基礎設施。

2.3“多規合一”——控底線、保生態、優布局

嚴格落實各類用地紅線，明確三生空間管控。確保基本農田保有量，實現基本農田的規模化集聚，并有序撤并在各類生態紅線內、重大基礎設施影響區范圍內，環境差、規模小、分布散的村莊。（將其定為搬遷撤并類，沒有條件撤并的暫定為其他類村莊）。

2.4選取評價因子，對鄉村發展進行綜合潛力評價

遵循指標篩選原則，參照國內相關研究結果，運用德爾菲法，選取區位條件、村莊規模、經濟發展、服務設施、分布形態、行政效應、空心村等7個方面16個因子，通過權重疊加分析的思路對村莊的發展基礎和未來潛力進行綜合認知和研判，為分類制定提供參考。

在綜合評估基礎上，對村莊發展潛力得分排序，初步識別新區不同鄉村地區的發展潛力，為集聚類村莊的劃定提供依據。再依據自然稟賦（山、水、景點、旅游資源）、美麗鄉村、歷史文化等進行優化校驗，甄別特色保護類村莊。

2.5結合農業耕作半徑和行政管控，確定村莊分類和村莊群的劃分

農耕半徑：集中居民點合理布局的前提是保證村民有足夠的田間作業時間，因此合理耕作半徑的確定是集聚類村莊的選擇和村莊群劃分的重要依據之一。隨著農業轉型、現代農業生產方式的普及，規模化機械化的同時也擴大了農耕半徑的范圍。根據相關研究，農耕半徑應控制在3km之內，較有利于農業生產活動的展開。

行政管理：村莊群劃分的另一個參考因素就是和現狀的管區劃分相結合，綜合已經形成的鄉村治理經驗，最終形成村莊分類和村莊群的空間劃分。

2.6明確搬遷撤并類村莊

搬遷撤并類村莊指位于生存條件惡劣、生態環境脆弱、自然災害頻發等地區的村莊，因重大項目建設需要搬遷的村莊，以及人口流失特別嚴重的村莊，具體包括：（1）湖庫灘區移民（2）壓煤壓礦遷建（3）化工園區鄰避（4）重大項目建設搬遷（5）產業園區建設搬遷（6）自然災害頻發搬遷（7）生存條件惡劣搬遷（8）生態環境脆弱搬遷（9）人口流失嚴重。

綜合以上分析，將邊界外638個村莊分為五類，其中集聚提升類村莊433個，城郊融合類村莊73個，特色保護類村莊39個，搬遷撤并類村莊27個（其中，含9個已經搬遷完的村莊），其他類村莊66個。同時，建議每五年對村莊分類進行審視，及時調整分類，實現動態維護。

總結：

村莊分類是促進鄉村振興戰略深入實施的重要工作，是村莊規劃的第一步，也是至關重要的一步。我國鄉村眾多，地區差異大，村莊分類有利于編制實用型的村莊規劃，避免一刀切。當前國土空間規劃改革為實現鄉村全域、全要素管控，優化城鄉土地資源配置等提供了新的政策工具，也需要我們更加關注和完善鄉村地區的空間布局，側重于實施落實又平衡發展的規劃勢在必行。

參考文獻：

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