公共政策視角下我國(guó)政府與社會(huì)資本合作困境機(jī)制研究

劉明 鄭如東 劉夢(mèng)婷

摘 要：目前，我國(guó)PPP由快速推進(jìn)階段逐漸過渡到規(guī)模穩(wěn)定階段，投資總額從激增走向平穩(wěn)，但PPP項(xiàng)目的困境仍然存在，其中項(xiàng)目準(zhǔn)入困境為政府行政許可、項(xiàng)目資金困境為地方政府融資渠道、項(xiàng)目運(yùn)行困境為地方政府行政管理。究其原因，主要包括公共部門與私人部門的角色界限不清晰、政府與私人投資的目標(biāo)失配、地方政府融資渠道變窄、PPP項(xiàng)目的規(guī)制與監(jiān)管不嚴(yán)等。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)PPP發(fā)展過程中制度供給的短板，從優(yōu)化PPP公共政策角度出發(fā)，提出完善法律和政策、完善財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制與補(bǔ)償機(jī)制、改進(jìn)公私投資主體間風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、適度開放地方政府融資渠道等具體措施。

關(guān)鍵詞：PPP;困境;生成機(jī)制;政策建議

中圖分類號(hào)：F283? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2021）25-0082-06

一、現(xiàn)象及問題的提出

政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目模式簡(jiǎn)稱PPP，即Public-private Partnership，作為一種制度安排，一直以來(lái)被眾多國(guó)家當(dāng)成一種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“物有所值”的方式（Ke et al.，2010），我國(guó)在20世紀(jì)80年代開始將PPP模式引入到公共服務(wù)領(lǐng)域的管理當(dāng)中。但2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)暴露了我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的短板，粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式上升空間受阻，經(jīng)濟(jì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)性矛盾突出。此時(shí)PPP模式憑借其具有的政企合作理念、創(chuàng)新的公共服務(wù)供給模式，成為我國(guó)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要手段。最近幾年實(shí)施的項(xiàng)目模式與20世紀(jì)有明顯區(qū)別，比如減少了采用原來(lái)的BOT、BO以及特許經(jīng)營(yíng)等的方式，更多的以政府投資與社會(huì)資本（實(shí)際上多數(shù)是國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資本）合作建立SPV來(lái)完成建設(shè)項(xiàng)目及固定資產(chǎn)投資。

推出PPP模式的初衷是希望能夠通過開辟一種新的地方政府融資方式，來(lái)杜絕原來(lái)一些不合規(guī)的融資獲取預(yù)算外收入，并且鼓勵(lì)當(dāng)?shù)乩肞PP項(xiàng)目緩解和解決一些債務(wù)困境。PPP模式得到蓬勃的發(fā)展，2019年12月第二屆開發(fā)性PPP論壇發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，截至2019年第三季度末，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)累計(jì)項(xiàng)目數(shù)9 249個(gè)、投資額14.1萬(wàn)億元，落地項(xiàng)目累計(jì)6 039個(gè)，投資額9.2萬(wàn)億元，落地率65.3%，開工項(xiàng)目累計(jì)3 559個(gè)，投資額5.3萬(wàn)億元，開工率58.9%[1]。

不過在PPP模式在全國(guó)范圍內(nèi)推廣的同時(shí)，也衍生出了一些令人擔(dān)憂的問題，除了上一階段會(huì)出現(xiàn)的問題，像是政企關(guān)系不清引起的企業(yè)自主權(quán)不足、服務(wù)質(zhì)量不高、政府無(wú)法進(jìn)行有效監(jiān)管等，還暴露出了一些新的問題：一是有些地方政府將PPP項(xiàng)目作為變相融資的工具，采用一些新型掩蓋方式，造成了地方政府支出責(zé)任擴(kuò)大、隱性債務(wù)擴(kuò)張等現(xiàn)象，引起了社會(huì)各方關(guān)注;二是PPP項(xiàng)目實(shí)踐狀況不容樂觀，至2019年第三季度末，累計(jì)入庫(kù)項(xiàng)目的落地率僅占65.3%，民營(yíng)資本沒有積極參與到項(xiàng)目建設(shè)中來(lái)。在我國(guó)強(qiáng)力推進(jìn)防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵期，避免因不合規(guī)開展PPP項(xiàng)目引發(fā)財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)是PPP項(xiàng)目管理研究的重大任務(wù)。具體而言，地方政府如何應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目困境？PPP模式困境存在哪些誘導(dǎo)因素？如何防范PPP項(xiàng)目困境？基于此，本文在公共政策視角下通過我國(guó)現(xiàn)行相關(guān)政策及法律法規(guī)，分析我國(guó)PPP困境形成的機(jī)制，提出減少困境的政策建議。

二、文獻(xiàn)綜述

社會(huì)與資本合作提供公共產(chǎn)品與服務(wù)這種模式已經(jīng)存在了好幾百年，不過我們現(xiàn)在談?wù)摰腜PP模式則是20世紀(jì)新公共管理運(yùn)動(dòng)的延續(xù)，也是公共需求多樣化引起的兩部門合作機(jī)制（葉曉甦、徐春梅，2013）。目前學(xué)界對(duì)于PPP的基本含義產(chǎn)生了一些分化，一是認(rèn)為PPP是政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的融資工具（Government of Quebec，2004），二是認(rèn)為其是市場(chǎng)化改革中社會(huì)治理的一種有效工具（Wettenhall，2003），三是認(rèn)為PPP是可以解決政府公共財(cái)政危機(jī)及促進(jìn)國(guó)際合作與開發(fā)的工具（Paoletto，2000）。同樣，學(xué)界對(duì)PPP運(yùn)行效果評(píng)價(jià)褒貶不一。支持者認(rèn)為PPP模式重點(diǎn)在于建立伙伴關(guān)系、利益全體共享、風(fēng)險(xiǎn)共同分擔(dān)，同時(shí)，其在融資機(jī)制、運(yùn)營(yíng)成本、基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量等方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于傳統(tǒng)的政府供給模式，對(duì)公共服務(wù)供給效率有重要的提升能力，是未來(lái)公共服務(wù)管理的方向。反對(duì)者反對(duì)的理由是基于PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性、政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不確定性等困難，PPP項(xiàng)目運(yùn)行結(jié)果不如預(yù)期（Hart，1997;賴丹馨、費(fèi)方域，2010），有的地方出現(xiàn)了虛報(bào)價(jià)格、質(zhì)量低下、招標(biāo)腐敗等現(xiàn)象，政府締約成本急劇上升（張亞勤，2017）。

從2013年后的PPP項(xiàng)目實(shí)施情況來(lái)看，出于認(rèn)識(shí)理解偏差，國(guó)內(nèi)出現(xiàn)了對(duì)PPP模式的認(rèn)知困境，現(xiàn)有對(duì)PPP困境的研究可以分為兩個(gè)方面。一是基本含義的困境，即在地方政府還沒有完全明白PPP含義的情況下，盲目跟風(fēng)開展PPP項(xiàng)目;二是在進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，出現(xiàn)逐漸與政策初衷偏離的現(xiàn)象，這其中最突出的問題就是將PPP項(xiàng)目定義為帶有“固定回報(bào)、明股實(shí)債、財(cái)政兜底、政府承諾、拉長(zhǎng)版BT”特征的項(xiàng)目[2]。通過對(duì)微觀數(shù)據(jù)的實(shí)證分析，姚東旻、朱泳奕等（2019）得出政府引入PPP模式未能降低地方債務(wù)水平，并且PPP項(xiàng)目資金規(guī)模與地方債務(wù)之間存在顯著的正向關(guān)系的結(jié)論。

從具體方面來(lái)看，可以將PPP困境的現(xiàn)象分類為目標(biāo)本質(zhì)不合規(guī)、參與主體不合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不合規(guī)、適用領(lǐng)域不合規(guī)、運(yùn)作方式不合規(guī)、實(shí)施程序不合規(guī)這幾類。陳琤（2010）、胡改蓉（2015）指出，一些地方政府將PPP項(xiàng)目當(dāng)成直接目標(biāo)，卻忽略了其在改善公共服務(wù)供給的本質(zhì)屬性;劉窮志（2016）指出，一些國(guó)有資本或融資平臺(tái)異化為政府方主體，而私人資本被驅(qū)逐;周正祥等（2015）、溫來(lái)成等（2015）、周小付（2013）經(jīng)過測(cè)算，發(fā)現(xiàn)政府與市場(chǎng)方風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例不合理、模式也不可取;劉薇（2015）指出，PPP項(xiàng)目涉及范圍已經(jīng)超出了其原指的“市場(chǎng)化程度較高的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)”，引起PPP的濫用、錯(cuò)用;劉窮志（2017）指出，存在運(yùn)作方式困境成為拉長(zhǎng)版的BT模式、缺乏“社會(huì)資本共同參與”這種核心要點(diǎn)、以及合作期限不合規(guī)等困境現(xiàn)象;李延均（2010）認(rèn)為，現(xiàn)有機(jī)制在立項(xiàng)規(guī)劃程序、財(cái)政承受能力論證程序、政府采購(gòu)程序都存在不合規(guī)的地方。這些研究拓展了PPP困境的研究道路，從基本內(nèi)涵到困境表現(xiàn)都進(jìn)行了詳細(xì)的說明。所以總的來(lái)說，現(xiàn)在關(guān)于PPP的研究覆蓋范圍十分廣泛，對(duì)一些方向也有深入的研究，對(duì)本文有著非常重要的借鑒意義，不過本土化的這些研究，主要集中在工程學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)，從技術(shù)性層面進(jìn)行分解研究，而對(duì)于政府管理方面缺乏深入研究。基于此，本文嘗試從政府管理角度出發(fā)，將目光聚集到政府行為、政策，為目前我國(guó)PPP項(xiàng)目面臨的困境找到解決辦法。