總結脫貧攻堅經驗 有效銜接鄉村振興

陳世梅

摘要：脫貧攻堅和鄉村振興是黨中央推進“三農”工作的重要抓手，也是實現中華民族偉大復興的中國夢的關鍵一步。黨的十九屆五中全會指出，要實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。站在 “十四五”歷史交匯期，總結并推廣脫貧攻堅成果經驗和做法，對于鞏固青海省脫貧攻堅成果和防止返貧以及有效緩解相對貧困問題，開啟全面建設社會主義現代化國家新征程具有重大意義。

關鍵詞：脫貧攻堅;經驗總結;鄉村振興

青海省作為我國深度貧困地區脫貧攻堅的主戰場。貧困發生率高，區域性貧困問題突出，扶貧成本高、戰線長，脫貧難度大。近年來，青海省委、省政府立足省情，以脫貧攻堅統領經濟社會發展全局，按照“四年集中攻堅，一年鞏固提升”總體思路，緊緊圍繞“扶持誰”“誰來扶”“怎么扶”“如何退”“如何鞏固提升”等根本性問題，聚焦“兩不愁三保障”和“飲水安全”，強化舉措，靶向施策，生動記錄和全面展示了青海省與全國一道全面建成小康社會的生動實踐。

一、青海省脫貧攻堅工作的巨大成就

（一）青海省脫貧攻堅工作特點

總體呈現以下特點：

三高：一是貧困發生率高。2015年，青海省貧困發生率為13.2%，高于全國7.5個百分點。最高的玉樹市貧困發生率達35.1%。二是特困群體占比高。青海省共有特殊困難群眾6.4萬人，主要涉及重大疾病患者、60歲以上貧困孤寡老人、大齡未婚貧困青年和單親家庭貧困人口等群體，占青海省貧困人口總數的12.3%。三是少數民族貧困人口比例高。青海省有6個自治州，7個自治縣，52萬貧困人口中少數民族人口數量占72.2%。

兩低：一是貧困群眾收入低。2015年，青海省貧困人口人均純收入為2196元，僅為當年全省農村居民人均純收入7933元的27.7%。貧困群眾可支配收入構成中，經營性收入占比不到20%，收入構成不合理，增收渠道不寬。二是貧困人口文化程度低。貧困人口中高中及以上文化程度僅占1.3%，小學以下文化程度高達80%以上。

一多：致貧原因多。貧困人口致貧因素復雜多樣且相互疊加，其中，因病致貧的占25.5%，缺少發展資金的占27.2%，缺乏勞動力的占17.3%，缺技術的占12.3%，因學致貧的占4.1%，其他占13.6%。

（二）青海省脫貧攻堅工作成就

面對巨大挑戰，青海省委、省政府緊盯脫貧攻堅目標，按照習近平總書記2016年8月視察青海省時“要有‘不破樓蘭終不還的堅定決心和堅強意志，堅持精準扶貧、精準脫貧，切實做到脫真貧、真脫貧”的重要指示，帶領青海省廣大干部群眾攻堅克難，用實際行動詮釋對黨的絕對忠誠，拓寬貧困群眾增收致富渠道。2019年，青海省42個貧困縣1622個貧困村全部脫貧，實際減貧人口為53.9萬人，貧困群眾人均可支配收入達10504元，年均增長36.8%，絕對貧困和區域性整體貧困在青海省得到歷史性解決。貧困地區面貌得到根本性改變，生產生活條件得到全面改善，群眾生活質量大幅提高，基礎設施和公共服務保障水平明顯提升，生態文明建設實現了從理念到實踐的歷史性升華，民族團結進步和社會和諧穩定局面持續鞏固，貧困治理能力不斷增強。

二、青海省脫貧攻堅積累的實踐經驗

青海省歷經5年的脫貧攻堅，不僅有效解決了區域性整體貧困問題，而且探索出具有青海省特色的工作經驗，為全面推進鄉村振興戰略，既打下了堅實基礎，又積累了重要經驗。

（一）堅持中國共產黨領導是根本保證

脫貧攻堅，加強領導是根本。脫貧攻堅戰打響以來，青海省委、省政府始終牢記總書記囑托，為確保如期打贏脫貧攻堅戰提供了堅強政治保證。

1.高位推進責任落實。嚴格執行脫貧攻堅一把手負責制，省、市、縣、鄉、村五級書記抓扶貧，建立健全省級領導聯點督導制度。省委、省政府主要領導親力親為、靠前指揮，先后做出批示320余次，組織召開24次省委常委會、39次省政府專題會、29次省扶貧開發工作領導小組會，及時深入研究、壓實推進脫貧攻堅各項工作落實。

2.夯實基層組織。從派強干部、淬煉隊伍、建強支部入手，全力投入抓黨建促進脫貧攻堅工作，不斷加強和改善黨的基層組織建設，為打贏脫貧攻堅戰發揮戰斗堡壘作用。5年累計整頓軟弱渙散基層黨組織882個（貧困村黨組織345個），調整不勝任和不盡職村黨組織書記495名，培養儲備村級后備干部2.4萬余人，打造了一支“永遠不走的工作隊”。先后選派第一書記和駐村工作隊員1.49萬名，堅持實戰化培訓、精準化幫扶，成為青海省脫貧攻堅一線的中堅力量，基層治理力量得到全面加強。

3.充分發揮黨員先鋒模范作用。通過“黨員結對子”“黨員中心戶”，組織有幫帶能力的黨員，每人至少結對幫扶1戶建檔立卡貧困戶，1.7萬余名農牧民黨員干部成為帶動貧困群眾發家致富的領路人。14.5萬名黨員干部職工與15.92萬戶貧困戶結對認親，教技術、幫產業、送溫暖。

（二）系統長效保障機制是重要支撐

“脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。”關鍵是要保持脫貧攻堅政策穩定，接續推進脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接，讓脫貧群眾過上更加美好的新生活。黨的十八大以來，青海省堅持目標不變、靶心不散、頻道不換，舉青海省之力盡銳出戰、務求精準，脫貧攻堅工作的政策支持力度不斷加大，為打贏青海省脫貧攻堅戰提供了重要制度支撐。

1.打好政策組合拳。深入貫徹“三個最大”“四個扎扎實實”“五個一批”“六個精準”等重大要求，研究制定“1+8+10”精準扶貧行動路徑，配套出臺281份政策文件。聚焦青海省15個深度貧困縣，研究制定“2+5+N”深度攻堅政策文件，涵蓋產業就業、基礎設施建設、公共服務、生態建設、社會保障等重點領域，涉及財政、金融、土地、教育、科技、人才等支撐保障，形成較為系統、完善的脫貧攻堅政策體系。高質量做好全面建成小康社會收官之年、脫貧攻堅決戰決勝之年的工作，全面落實“四個不摘”重大要求，堅持“兩手抓、兩手硬”，研究制定圍繞補短板、強弱項、點要害、再加強，制定《青海省脫貧攻堅“補針點睛”專項行動方案》。將決戰決勝脫貧攻堅作為全面建成小康社會的底線任務細化部署制定了《與全國同步全面建成小康社會青海2020年行動方案》。組織開展了“苦干六十天，圓滿收好官”行動，圍繞13個重點方面，分三個階段，深入查漏補缺、鞏固提升。

2.建立完善聯點幫扶機制。根據中央精神和省委要求，建立了各級干部聯點、定點幫扶、結對幫扶、“一聯雙幫三治”等工作機制，強化幫扶單位與結對村的經常性聯系，實現黨組織結對共建聯點幫扶村、黨員干部結對認親幫戶全覆蓋，充分發揮了脫貧攻堅生力軍作用，為全面打贏脫貧攻堅戰做出了積極貢獻。

3.低保兜底保障有效。全面實施健康扶貧工程“三個一批”行動，相繼出臺《青海省低保兜底脫貧專項行動計劃》《關于做好青海省農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接的實施方案》《青海省醫療保障扶貧三年行動實施方案（2018—2020）》和《2020年青海社會救助脫貧攻堅兜底保障行動實施方案》等，建立了低保和扶貧有效銜接機制，將農村貧困人口全部納入基本醫保、大病保險和醫療救助范圍，并將大病救治病種擴大至35種，實現了青海省農村貧困人口醫療保障制度全覆蓋。將符合條件的重病患者、困難老人、未成年人等完全或部分喪失勞動能力的特殊困難群體納入低保范圍，確保最低保障應保盡保、應納盡納。加大臨時救助力度，對因遭遇突發事件、意外傷害、重大疾病或其他特殊原因導致基本生活陷入困境，專項救助后基本生活仍有嚴重困難的貧困戶，及時納入臨時救助范圍，有效緩解因病因災因老致貧、返貧的問題。

4.建立預警監測和動態幫扶機制。2019年年底，青海省絕對貧困和區域性整體貧困得到有效解決，青海省委、省政府及時制定《關于建立防止返貧監測和幫扶機制的實施意見》，對脫貧縣、脫貧村、脫貧人口開展監測，重點聚焦脫貧不穩定人口和邊緣易致貧人口，跟蹤收入變化和“兩不愁三保障”鞏固情況，實時跟蹤監測，開展針對性幫扶。扎實推進扶貧、民政兩項制度銜接，將有致貧返貧風險的人口及時納入民政救助體系，實行低保漸退制度，幫助實現穩定脫貧。目前，青海省29.8萬農村低保人口中，脫貧人口23.8萬人，占80%。充分發揮保險救助功能，各縣自籌資金結合實際建立“精準防貧保”，進一步筑牢了防返貧“堤壩”。

5.建立健全資金管理制度。脫貧攻堅戰打響以來，青海省財政廳依據《中央財政專項扶貧資金管理辦法》，緊盯重要目標、重點環節、重大項目，始終把資金的分配、管理及監督檢查作為扶貧領域作風問題專項治理，加大對扶貧資金管理使用情況的監督檢查和績效考評力度，并通過改革資金的管理方式、創新資金的投入方式、健全完善資金管理制度，不斷加大公開公示力度、強化監督檢查和問題整改，確保扶貧資金的安全和有效使用。2020年對2016年以來的財政專項扶貧資金項目開展了集中評估，對形成的資產全面梳理盤點，建立項目管理臺賬，加大了扶貧資產管理的規范性，確保了群眾長期穩定受益。

（三）立足生態筑牢產業發展是核心要義

產業發展是脫貧之本、富民之基，是提升扶貧效果可持續性的重要支撐。青海省結合省情，立足青海省重要而特殊的生態地位，全面落實“三個最大”政治責任，充分挖掘生態潛力，持續走好綠色產業扶貧發展道路。

1.按照“種養結合、突出特色、多措并舉、注重實效、連片推出、生態共贏”的發展理念。遵循宜農則農、宜牧則牧、宜游則游、宜商則商原則，積極培育到戶、到村、到縣扶貧產業體系，大力發展特色種養業、現代服務業、生態文化旅游業、民族特色手工業和新能源產業等高原綠色扶貧產業，實現了生態保護、扶貧開發、改善民生多贏。截至2020年，青海省組建961家生態畜牧業合作社，州縣行政村實現全覆蓋，6.5萬戶入社群眾實現了資源變股權、資金變股金、農牧民變股民。培育扶持345家造林（扶貧）專業合作社，帶動農牧民群眾8.2萬人務工。實施鄉村旅游扶貧項目208個，帶動貧困人口1.58萬戶5.54萬人增收。組建扶貧車間310個，大力扶持青繡、唐卡以及銀銅器等民族手工藝發展，帶動2.18萬農牧民群眾實現“家門口”就業。2018年9月，國務院扶貧辦在青海省舉辦了全國特色手工業扶貧車間現場會。

2.壯大發展村集體經濟。深入實施互助資金項目和村集體經濟“破零”工程，提升貧困村發展能力，各地利用互助資金、村集體經濟扶持資金，積極培育龍頭企業、專業合作社等經濟實體和新型經營主體，扶持經濟能人和致富帶頭人，大力發展村級扶貧產業，增強村集體經濟實力和村級組織帶貧能力，扶貧項目成為青海省村集體經濟破零的主導力量。累計投入資金73.33億元，其中扶貧資金占94.4%，4146個行政村實現村集體經濟“破零”，村均收入達26萬元。

3.讓光伏產業成為激發當地貧困群眾內生動力的新抓手。立足青海省光照資源豐富，荒漠化土地資源充足的優勢，累計爭取光伏扶貧指標733.6兆瓦，帶動7.7萬戶28.3萬貧困人口增收，打造了全國質量最優、管理最好、效益最佳、成本最低的光伏扶貧“青海典范”，受到國務院扶貧辦的充分肯定。

4.不斷開啟消費扶貧新模式。把消費扶貧作為產業扶貧的升級版，建設全國消費扶貧青海省眾創基地和“青品匯”網絡銷售平臺。與北京市、浙江省等地簽訂“扶貧大禮包”銷售訂單，在西寧市區醫院、高校、車站、機場等人員流動密集場所安裝扶貧智能柜員機。組織開展“消費扶貧產銷對接會走進青海”等系列活動，進一步拓展了“青字號”扶貧產品銷售渠道。深入開展電商扶貧，配套完善倉儲保鮮、冷鏈物流等基礎設施，通過線上線下相結合的方式，持續加大貧困地區農畜產品銷售。與此同時，嚴格落實各項生態獎補政策，讓貧困群眾充分享受生態保護帶來的紅利，更加自覺自愿地投入生態保護行動中，使青海省高原生態產業扶貧之路變得越來越“暢通”。

（四）激發內生動力是關鍵之舉

脫貧攻堅，群眾的動力是基礎。青海省堅持脫貧與扶志和扶智相結合，充分尊重貧困群眾在脫貧攻堅中的主體地位。

通過感恩教育、政策解讀、技能培訓、樹立典型等方式，引導群眾正確認識貧困。明白“好日子是怎么來的，是誰帶來的”，不斷改變“等、靠、要”思想。提升貧困群體生產技能和競爭能力，增加脫貧減貧的信心，激發貧困群眾致富愿望和內生動力，實現貧困群眾從“要我富”到“我要富”的轉變。通過電視、網絡、微信等媒介，積極營造脫貧攻堅濃厚氛圍。組織開展“推動移風易俗、提升鄉風文明”行動，不斷強化精神脫貧，建立健全村規民約，破解農牧群眾創收難題。建立3000萬元省級勵志資金，每年對脫貧光榮戶集中表彰。

（五）凝聚各方合力是強大動力

“扶貧開發是全黨全社會的共同責任，要動員和凝聚全社會力量廣泛參與。”自脫貧攻堅戰打響以來，青海省堅持自主脫貧與外部助力相結合，構建形成專項扶貧、行業扶貧、援青扶貧、東西部協作扶貧、社會扶貧的大扶貧格局。

1.聯點幫扶全面覆蓋。2015年，青海省根據中央要求和省委、省政府統一部署，建立了各級干部聯點、定點幫扶、結對幫扶、“一聯雙幫三治”等工作機制，強化幫扶單位與結對村的經常性聯系，實現黨組織結對共建聯點幫扶村、黨員干部結對認親幫戶全覆蓋，充分發揮了脫貧攻堅生力軍作用，為全面打贏脫貧攻堅戰做出了積極貢獻。

2.全力推動東西部扶貧協作、對口援青和中央定點幫扶。自2016年以來，北京、天津、上海、江蘇、浙江、山東6個地區的援青團隊聚焦脫貧攻堅，在產業發展、生態環境保護、貧困戶住房改造、醫療保險救助、脫貧產業發展、教育扶貧、干部培養等方面，給予資金援助，為青海省長足發展注入了生機和活力。并充分挖掘青海省特色優勢資源，與本省市資金、技術、管理和市場等優勢相結合，探索實施了一批項目。近五年來，分別爭取東西部扶貧協作資金、援青幫扶資金和中央定點扶貧資金11.39億元、78.18億元和8.9億元。實施完成深度攻堅涉及的2339個項目。

3.扎實推進“雙百”精準扶貧行動。借“第一書記”之力，以青海省工商業聯合會為“媒”。 推動民營企業（異地商會）與貧困村結成幫扶“對子”，不斷增強貧困村經濟“造血”功能。通過每年組織開展“10·17”社會扶貧日系列活動，積極推進“互聯網+社會扶貧”，不斷整合社會扶貧資源，有力助推了青海省脫貧進程。

三、做好脫貧攻堅與鄉村振興有序銜接

脫貧摘帽不是終點，而是鄉村振興的新起點。“十四五”過渡的關鍵時期，青海省在全面審視脫貧攻堅歷程，總結經驗，鞏固提升脫貧成果的同時，更要關注相對貧困問題的治理，有序銜接鄉村振興，為開啟全面建設社會主義現代化國家新征程起好步。

（一）必須做好脫貧攻堅與鄉村振興工作機制有效銜接

建立相對貧困長效機制，防止脫貧人口再返貧是實現可持續脫貧的最有效方式，也是有效推進鄉村振興戰略全面實施的重要基礎。充分利用脫貧攻堅實踐經驗，按照“過渡期”政策保持穩定的要求，保持現有幫扶政策、資金支持的總體穩定。要堅持黨在鞏固脫貧攻堅成果和鄉村振興戰略中的主體責任，繼續實行“五級書記”負主責工作機制。建立健全責任體系、監督體系、評估體系等在內制度體系。加強調研論證和探索研究，健全完善農牧區低收入人口分類救助制度，發揮好民政兜底和保險救助功能，讓邊緣易致貧人口享受更多惠民政策。持續推進扶貧和民政兩項制度有效銜接，強化低保兜底、臨時救助等保障措施，織牢防止返貧致貧“安全網”。進一步鞏固深化“十三五”東西部扶貧協作、對口援青和中央定點幫扶成果，建立長期協作關系，進一步拓展合作領域，促進互利互惠、共享共贏。健全防止返貧動態監測和幫扶機制，對易返貧、致貧人口實施常態化監測，重點監測收入水平變化和“兩不愁三保障”鞏固情況，繼續精準施策。總之，要統籌考慮鞏固脫貧成果防止返貧致貧的底線與鄉村振興全面推進農業農村現代化，扎實推進脫貧鞏固與鄉村振興工作機制有效銜接。

（二）必須在產業發展上做文章，不斷拓寬增收渠道

產業是扶貧最直接、最有效的辦法，是增強貧困地區造血功能、幫助群眾就地就業的長遠之計，也是鄉村振興的堅實物質基礎。持續用力培育發展好牦牛以及青稞和青繡等高原特色扶貧產業，解決扶貧產業規模小、鏈條短、產品品牌度低、產業同質化現象突出等問題。推動扶貧產業向規模化、差異化、品牌化方向發展，增強產業發展的可持續性。依托現有縣、鄉、村三級產業扶貧體系，積極培育和扶持專業大戶、家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體，注重對農戶分散經營和新型農業經營主體規模經營的共同扶持，密切二者利益聯結機制，提升小農生產經營組織化程度，促進小農和現代農業發展有機銜接。擇優選取扶貧產業園、鄉村旅游業、扶貧車間、專業合作社等項目提檔升級，拓展延長產業鏈，帶動更多群眾參與產業發展或就近就業，形成產業紅利惠及更多群眾的機制。壯大提升光伏產業，不斷完善改變其投資建設及發電收益靠政府補貼的局面。與時俱進，把握“四個扎扎實實”重大要求，以“一優兩高”戰略部署為牽引，積極推廣產業扶貧中實施的訂單扶貧、消費扶貧、生態扶貧、電商扶貧等經驗做法。培育發展生態經濟、循環經濟、數字經濟、平臺經濟“四種經濟形態”，守護好“地球第三極”。持續加強脫貧地區產業發展基礎設施建設，拓展銷售渠道，創新流通方式，通過線上線下相結合，促進貧困地區農畜產品產銷有效對接、農牧民群眾穩定增收。

（三）必須堅持群眾主體，激發內生動力

習近平總書記多次強調，“貧困群眾既是脫貧攻堅的對象，更是脫貧致富的主體。要加強扶貧同扶志、扶智相結合，激發貧困群眾積極性和主動性，激勵和引導他們靠自己的努力改變命運。”青海省在扶貧開發進程中，大力推進人力資本培育及開發，堅持扶貧與扶志、扶智相結合，不斷消除貧困的代際傳遞，同時加強精神文明建設，激發人力資源的內生動力，從根本上保證了脫貧工作的順利進行。在鄉村振興戰略中，提出“培育文明鄉風、良好家風、淳樸民風”。要全面借鑒脫貧攻堅的做法，持續健全正向激勵和反向約束機制，加大以工代賑實施力度，逐步建立陳規陋習治理長效機制，不斷提升廣大群眾發展增收的主動意識和自覺意識。利用多種宣傳形式，加大宣傳鄉村振興的政策、經驗做法、典型人物等等，不斷激發農牧民群眾在鄉村振興戰略中的參與意識與主創精神。同時，嚴格落實各項獎懲激勵政策，繼續關心關愛一線扶貧干部，對表現優秀的予以提拔重用，凝聚脫貧鞏固及鄉村振興的正向力量。

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（作者單位：中共青海省西寧市湟源縣委黨校）