用“亮度”和“溫度”助力城市更新

伍攀峰

9月1日起，《上海市城市更新條例》（以下簡稱條例）正式施行，從地方性法規(guī)層面為有效推進城市更新工作提供了有力法治保障，這對于踐行“人民城市”重要理念、提升城市軟實力具有重要意義。條例制定過程中，本市規(guī)劃資源、住建委、房管、經(jīng)信、交通、國資、更新中心等部門組成了立法工作組，對國內(nèi)外城市更新制度和案例進行了系統(tǒng)分析，對本市城市更新工作現(xiàn)狀、方向、問題、對策進行了全方位研究，并對未來工作方向作了進一步的思考和研究。

從單一改造到全面提升

城市更新活動是伴隨著城市的發(fā)展而產(chǎn)生和不斷演進的，更新目的從單純的物質(zhì)環(huán)境改善轉(zhuǎn)為空間、經(jīng)濟和社會環(huán)境的全面提升;更新對象從單純的城市短板區(qū)轉(zhuǎn)向具有發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)（如舊產(chǎn)業(yè)地區(qū)、濱水區(qū)等）;更新方式從劇烈的推倒重建轉(zhuǎn)向分階段和適時的漸進式更新;更新主體由單一力量逐漸過渡到政府、市場、社區(qū)等多維度合作。

本市的城市更新從改革開放后來看，大致分為四個階段：1978年至1990年間，以政府為主導(dǎo)、以解決人民居住矛盾為主的住房改造時期，目的是提高住宅水平、解決民生，重點關(guān)注棚戶區(qū)和危房改造;1990年至2000年開始注重市場參與，進入改善舊城基礎(chǔ)設(shè)施和城市形象的大規(guī)模舊區(qū)改造時期;2000-2010年，進一步重視公共利益，開始涉及更多類型存量的全面更新，對象拓展到歷史建筑、存量工業(yè)、成片轉(zhuǎn)型區(qū)域等多種類型，主體上呈現(xiàn)市場、政府、居民多方參與特征，同時也更為關(guān)注歷史保護，思南公館、外灘源的試點建設(shè)具有重要的代表意義;2010年至今，通過引導(dǎo)多方參與，逐步進入資源緊約束背景下的有機更新探索階段，特別是自2016年起，主要經(jīng)歷了社區(qū)微更新、四大更新行動計劃、系統(tǒng)推進“15分鐘社區(qū)生活圈”社區(qū)整體更新等三個階段，探索統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體，逐步構(gòu)建自上而下和自下而上相結(jié)合的實施機制，上生新所、中央商場改造等更新項目的實施促成了新的城市功能的注入及城市歷史風(fēng)貌的延續(xù)。

覆蓋度有限獲得感不足

對照當(dāng)前土地資源緊約束、城市品質(zhì)待進一步提升的背景，以及未來更新對象全覆蓋的要求，從居住、產(chǎn)業(yè)、商業(yè)商辦等三種更新項目來看，本市城市更新工作還存在一些難點。

需求大改造難。本市經(jīng)過三十多年的舊區(qū)改造后，仍有大量里弄、花園住宅以及工人新村、小梁薄板等早期職工住宅迫切需要改造，改革開放后的職工住宅、商品房也陸續(xù)進入更新期，城郊還有一定數(shù)量的“城中村”，總體改造量和難度依然較大;同時，在解決手段上，舊改征收成本越來越高，已難以全面解決舊住房的改造需求，更無法解決量大面廣的職工住宅更新需求;未來要面對的量大面廣的舊住房成套改造（含拆除重建）目前覆蓋度有限、居民獲得感不足，空間資源分配和利益統(tǒng)籌機制還不健全，尚難以全面推開。

品質(zhì)低推動難。一方面，本市存量產(chǎn)業(yè)用地總量大，低效產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模可觀，大部分低效用地企業(yè)本身缺乏產(chǎn)業(yè)升級的實力，同時因?qū)嵤┦諆﹄y度較大，產(chǎn)業(yè)用地面臨出讓價格低于成本的價格“剪刀差”，在利益機制上阻礙了產(chǎn)業(yè)用地要素資源的合理流動。特別是2014年之前出讓的歷史存量產(chǎn)業(yè)用地，缺少產(chǎn)業(yè)績效管控、土地退出機制以及有效治理手段，無法釋放低效產(chǎn)業(yè)用地。另一方面，本市的商業(yè)商辦物業(yè)存量規(guī)模大，相當(dāng)一部分品質(zhì)不高，與地區(qū)發(fā)展目標(biāo)差距較大，目前開展的更新項目零星分散、整體效果欠佳。產(chǎn)權(quán)歸集的交易成本高、操作周期長，獎勵政策的分級標(biāo)準(zhǔn)未能結(jié)合區(qū)位、公益貢獻差異予以細(xì)化，存量物業(yè)權(quán)利人更新積極性不高;同時，缺少鼓勵和吸引市場主體進入的政策機制，市場參與也不足。

支持少協(xié)調(diào)難。一方面是缺少推動資源整合的政策機制，居住、產(chǎn)業(yè)和商業(yè)商辦存量用地現(xiàn)狀產(chǎn)權(quán)分散、復(fù)雜，單宗地更新是目前資源盤活的主要方式，缺乏與周邊及更大區(qū)域的協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌，難以實現(xiàn)更高的城市能級;另一方面是缺少推動存量低效用地釋放的引逼機制，針對低效產(chǎn)業(yè)用地轉(zhuǎn)型和商業(yè)商辦用地改造提升，缺乏系統(tǒng)性的綜合支持政策和倒逼機制。

“鍛”長“補”短突破局限

城市更新是實施“上海2035”總體規(guī)劃、踐行“人民城市”理念、提升城市綜合實力的重要方式。條例緊扣規(guī)劃引領(lǐng)下系統(tǒng)推進城市更新行動的目標(biāo)要求，進行了總體制度設(shè)計和政策供給。為更好更快地落實條例，本市規(guī)劃資源部門要著眼于城市功能和結(jié)構(gòu)優(yōu)化、注重風(fēng)貌保護、提升城市空間品質(zhì)，克服以往在改善城市空間形態(tài)和功能有關(guān)活動中側(cè)重于解決單一問題的局限性，兼顧城市“亮度”和“溫度”，實現(xiàn)“補短板、鍛長板”。

牽頭推進建章立制。通過相關(guān)配套文件的制定，建立國土空間規(guī)劃引領(lǐng)下“行動指引和計劃、更新方案制定、全生命周期管理”的城市更新行動基本制度。一方面在市級層面通過制定城市更新指引，明確本市城市更新的總體目標(biāo)、重點任務(wù)和實施策略，聚焦功能完善和品質(zhì)提升、重點發(fā)展功能區(qū)建設(shè)、塑造特色風(fēng)貌、改善人居環(huán)境、推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等方面要求，為確定更新區(qū)域指明方向;在相關(guān)機制上，按照統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理全過程，突出區(qū)域兼顧零星的原則，明確市區(qū)分工、部門職能、更新行動推進、統(tǒng)籌主體賦能、公眾參與等相關(guān)要求，同時針對更新區(qū)域設(shè)定特定的政策機制。另一方面，明確區(qū)級層面負(fù)責(zé)本轄區(qū)城市更新具體工作，由各區(qū)政府組織編制更新行動計劃，明確更新區(qū)域范圍、統(tǒng)籌主體相關(guān)要求（包括統(tǒng)籌主體的資格條件、確定方式）等，作為后續(xù)區(qū)域更新實施的依據(jù)。通過制定行動計劃來劃定更新區(qū)域，明確各更新區(qū)域內(nèi)目標(biāo)定位、更新內(nèi)容、時序安排、政策措施等;行動計劃經(jīng)市政府審定后向社會公布，鼓勵引導(dǎo)市場主體和社會資本參與城市更新。第三是在實施層面，由經(jīng)確定的更新統(tǒng)籌主體，按照城市更新行動計劃的要求，牽頭研究制定區(qū)域更新方案，包括規(guī)劃實施方案、項目組合開發(fā)、土地供應(yīng)方案、資金統(tǒng)籌以及市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、管理、運營要求等內(nèi)容。

完善相關(guān)政策機制。充分運用市場化手段，以公平公正公開原則為前提，最大程度激發(fā)市場活力，推動城市更新行動。在實施機制方面，向統(tǒng)籌主體賦權(quán)賦能，由更新統(tǒng)籌主體負(fù)責(zé)推動達(dá)成區(qū)域更新意愿、整合市場資源、編制區(qū)域更新方案，統(tǒng)籌、推進更新項目實施。同時推動全面放開更新市場準(zhǔn)入，暢通市場主體參與更新的實施路徑，包括市場主體可以通過公開公平公正的遴選機制，確定為統(tǒng)籌主體，系統(tǒng)推進并參與更新區(qū)域內(nèi)的更新活動;更新區(qū)域內(nèi)物業(yè)權(quán)利人自行實施的，應(yīng)當(dāng)在更新統(tǒng)籌主體的統(tǒng)籌組織下進行;市場主體也可以通過與原權(quán)利人合作的方式，參與零星更新項目。

大力推動相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新。在規(guī)劃支持力度方面，為進一步促進區(qū)域更新，建立公益優(yōu)先、兼顧各方利益的引導(dǎo)機制，明確給予區(qū)域更新在用地性質(zhì)、容積率、建筑高度等規(guī)劃指標(biāo)方面更大的保障力度;在土地政策支持方面，創(chuàng)新更新實施的用地保障，在公開公平公正前提下，可按更新需要、按條例相關(guān)規(guī)定確定供地方式、由市場主體存量補地價、重新設(shè)定土地使用年限、合理確定補繳土地出讓金等方式，進一步增強對市場主體參與更新的吸引力。同時，為適應(yīng)更新需要，市規(guī)劃資源部門將積極配合建設(shè)、住房等相關(guān)部門，進一步完善與更新活動相適應(yīng)的差異化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，支持推動更新項目落地。