向存量要效益以更新促發展

趙德和

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出要實施城市更新行動。《上海市城市更新條例》的出臺為新時期本市城市更新提供了法治保障，也為實施城市更新行動指明了方向、提供了依據。

以問題為導向加強頂層設計

當前，本市中心城區舊區改造即將完成，城市建設進入從外延擴張到內涵提升、以存量更新為主的新階段。去年，市人大常委會啟動城市更新法治化課題研究，密集開展調研，廣泛征求意見，為推進城市更新立法提供有效保障。

新階段的城市更新行動，情況十分復雜，利益主體眾多，涉及居住條件改善、歷史風貌保護、基礎設施提升、產業轉型升級等不同訴求，暴露出體制不順、機制不靈、政策不力等深層次問題。本次立法以結果和問題為導向，加強頂層設計，系統考慮，整體謀劃，兼顧了各方利益，提出了一攬子體制、機制、政策等創新舉措。

以更高站位明確目標尋求突破

進入城市更新階段，按照本市城市發展總體目標，更需要向存量要效益，以更新促發展。本次立法開宗明義，提出城市更新目標和任務，主要集中在改善住房條件、提升城市能級、傳承歷史文脈、提高城市競爭力等方面，這是本市城市更新工作的邏輯起點。

新一輪的城市更新，實施范圍更大、周期更長、難度更高，需要以更高高度、更高起點、更高站位，遠近結合，統籌謀劃，循序漸進。當前，主要突出三方面任務：持續改善民生，加快推進安全隱患嚴重、功能設施不全、基礎設施薄弱的老舊房屋改造，不斷改善群眾居住條件和環境;保護歷史風貌，實行最嚴格的保護制度，傳承歷史文脈，保護優秀文化，不斷提升城市軟實力;提高城市功能，按照城市總體規劃，優化城市空間，促進產業轉型，將城市洼地轉變成發展高地。

以“區域更新”為主線提升整體能級

綜觀本市多年來舊區改造和城市更新的實踐，主要集中在單“地塊”或單“建筑”改造，對規模較大、難度較高的“區域更新”實踐不多，有時造成空間形態和功能業態系統性、整體性、連貫性不足，影響區域整體發展能級。城市更新需要根據新的發展形勢，實行“面”上統籌，有條件的區域，盡可能實行“區域更新”，整體提升地區功能和業態，提高更新整體效益。

本次立法明確提出“區域更新統籌”理念，要求遴選區域更新主體，編制區域更新方案，統籌更新項目實施。在條例實施過程中，應牢牢把握“區域更新”這條主線，圍繞“區域能級、用地績效”雙提升，組織落實好區域更新。一方面要發揮統籌優勢，實施整體規劃，堅持傳承歷史文脈，實施最嚴格的風貌保護制度，堅持完善公建配套和空間布局，提升城市功能，堅持職住平衡、產城融合，發掘區域活力。另一方面要發揮專業優勢，實施項目總控，合理制定項目篩選、審查審批、推進實施、資金平衡、市場運作等操作路徑，統籌規劃、建設、運行等全過程管理。還要發揮政策優勢，實施托底保障，制定區域更新土地、規劃、資金、稅費等配套政策，加大資金和資源統籌力度，確保區域更新順利實施。

以平臺優勢發揮城市更新中心作用

去年7月13日，經市政府批準，上海市城市更新中心在上海地產集團揭牌成立。本次立法明確了城市更新中心職能，為其深度參與城市更新提供了法治保障，也為城市更新可持續發展提供了政府操作平臺。

城市更新中心當前主要承擔加快推進中心城區舊區改造工作，長遠將作為政府城市更新統籌平臺，承擔相關規劃編制、政策制定、舊住房綜合改造、產業轉型等職能。因此，城市更新中心要發揮平臺優勢，首先要履行好組織協調職能，重點組織區域更新功能策劃、規劃調整、土地整理、資金籌措、招商合作等工作;其次要履行好項目推進職能，協調整合各類政策和資源，指導推進更新項目組織實施;第三要履行好托底保障職能，承擔政府交辦、區域更新、市場失靈等任務，利用市場化手段，吸引社會力量，共同實施更新改造工作。

（作者系上海城市更新建設發展有限公司董事長）