“三位一體”提升地方政府對發展職業教育的重視

石偉平 林玥茹

很長一段時間里，職業教育發展并非我國教育事業建設的關注重點，職業教育的類型地位也久未明確。隨著我國經濟結構調整與產業轉型升級的不斷加快、新技術在各行各業及日常生活中的不斷滲透，技術技能人才培養培訓的需求愈發緊迫，國家對職業教育的重視才愈發凸顯。近年來，大量有關職業教育的政策文件陸續出臺，從《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》到《國家職業教育改革實施方案》《職業教育提質培優行動計劃（2020—2023年）》等，體現了國家對推動職業教育改革發展的決心與力度。雖然出臺了一系列文件，但“上熱下冷”“內熱外冷”“心熱而力不足”等問題還普遍存在，地方政府對職業教育的重視與職業教育發展的需求仍不夠匹配。當前，我國已開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，職業教育大有可為，地方政府對職業教育不夠重視的問題亟須解決。

打破“上熱下冷”困境，地方政府需深入理解職教意義

要辦好公平有質量、類型特色突出的職業教育，不能僅靠國家層面的頂層設計與統籌規劃，還需要地方政府的貫徹落實與政策創新。作為職業教育治理的關鍵主體，地方政府對職業教育的重視程度不僅影響著國家層面的改革方針能否在區域層面落地實施，也決定了區域層面職業教育的改革深度與特色。遺憾的是，職業教育發展“上熱下冷”困境始終存在，部分地方政府重視不足。這種不足具有多種表現：一是在當地教育工作中將職業教育發展置于邊緣，仍秉持“輕職教”的思維慣性。二是對職業教育的重視流于表面，停留在相應地方性政策的發布上。三是在職業教育地方性政策的制定與執行上缺乏特色與創新，“坐等”中央指導或其他地區先行，很少針對自身發展水平、產業布局、行業特色等探索適宜的地方發展路徑。

造成部分地方政府對職業教育重視不足的原因是多樣的，如受該地經濟水平限制，難以給職業教育更多投入;急切追求政績，認為發展職業教育的“投資回報率”不足;受傳統文化觀念影響，未能厘清人民群眾的本質訴求等。而要打破“上熱下冷”困境，歸根結底，地方政府必須深入理解發展職業教育的意義。一方面，要深刻認識職業教育對國家經濟社會發展的歷史貢獻。改革開放以來，職業教育為我國經濟社會發展提供了重要人才支持，不僅在促進就業創業創新、推動精準扶貧與鄉村振興、維護社會穩定等方面發揮了重要作用，也對普及高中階段教育、滿足個體多元發展需求等有所貢獻。據統計，各級各類職業院校每年約培養1000萬畢業生，畢業生就業率連續11年超過90%。另一方面，地方政府應認識到，隨著我國邁入新的發展階段，職業教育改革發展具有更多方面的現實價值。2020年，習近平總書記提出“要大力發展職業教育和培訓，有效提升勞動者技能和收入水平，通過實現更加充分、更高質量的就業擴大中等收入群體，釋放內需潛力”，首次以“從民生到經濟”的新邏輯闡釋了職業教育功能。地方政府不僅應立足社會本位看待職業教育，還應從個人本位出發，從“職業教育不如普通教育”轉向“合適的教育才是最好的教育”，先從根本上認同職業教育的重要性，再加強自身的治理能力。

緩解“內熱外冷”矛盾，相關部門需明確職教類型地位

政府對職業教育重視不夠的另一表征在于“內熱外冷”，既包括教育體系內部矛盾，也包括教育體系外部矛盾。一方面，在教育體系內部，政府對職業教育的重視雖然與日俱增，但相對而言優先等級并不高。在經費上，雖然職業教育人才培養成本往往高于普通教育，但政府對職業教育的投入卻相對不足。根據《中國教育經費統計年鑒》，2010—2018年，中職占普高生均教育事業費支出的比重有所下降，部分地區（如貴州）中職生均投入只有普通高中的一半;而高職占普通本科生均教育事業費支出的比例雖然波動上升，但2018年也才達到78%。另一方面，在教育體系外部，政府對職業教育的重視明顯具有“圈內”強調、“圈外”冷待的特征。職業教育的跨界屬性導致其改革發展不可能僅憑教育部門的努力，而需要多部門（尤其是勞動相關部門）的緊密合作。但現實中，教育之外的其他政府部門大多未能給予充分支持，甚至出現部門間相互掣肘、自謀其利的現象。

要緩解“內熱外冷”的矛盾，各級各類政府部門應明確職業教育的類型地位。雖然《國家職業教育改革實施方案》明確提出“職業教育與普通教育是兩種不同教育類型，具有同等重要地位”，但職業教育類型地位的真正確立在現實中還處于初步階段，需要政府相關部門以此為目標開展后續工作。一方面，教育部門在進行教育改革時，應對職業教育與普通教育同等重視。尤其在經費投入方面一視同仁，甚至基于對客觀成本、改革優先項等因素的考量，給予職業教育更多政策傾斜;同時，還應關注職業教育的類型特征，遵循職業教育育人規律與發展邏輯，立足我國職業教育的實際情況。另一方面，其他政府部門也應協同合作，加強對職業教育的重視。這不僅要求各部門在自身職責范圍內提供大力支持，如給予技術技能人才工資待遇、落戶政策等的優惠;還要求建立更為完善的協同機制，以減少不同部門工作之間的相互矛盾或重復，如企業新型學徒制與現代學徒制試點。在此基礎上，還應關注教育、人力資源社會保障、發展改革、工業和信息化、財政等部門長效合作機制的建立與地區層面的貫徹。

解決“心熱而力不足”問題，政府治理模式需研究優化

政府對職業教育發展還存在“心熱而力不足”問題，即政府雖然通過制定政策的方式表現其對職業教育的重視，但實際治理不得其法，光有文件，沒機制、沒協調，導致職業教育的改革藍圖無法落地。當前，我國政府治理模式主要存在三大問題：其一，多停留在設計層面，缺乏具體的實施策略與配套措施。例如，政府要求建設職業教育多元辦學格局，但對產權爭議、資本逐利性等問題的解決缺乏具體路徑，導致股份制、混合所有制等探索遭遇諸多障礙。其二，以項目制治理模式為主，在全面性、系統性上有所欠缺。從“示范校”建設到“雙高計劃”，項目制已成為我國職業教育的重要治理模式。這種政府通過任務發包與專項經費“委托”項目的做法，雖有其優勢，但也存在一定治理風險，如職業院校針對項目評審投機取巧、院校之間出現“馬太效應”、項目改革缺乏長期性等。其三，在缺位的同時，也存在越位的問題。政府某些情況下沒有分清什么是政府該做的，什么是學校該做的，時常出現政府過度介入具體教育教學、限制學校靈活性與自主性的問題。對此，應優化職業教育治理模式。

首先，明確政府在職業教育發展中的有限主導角色，在實踐中有所為、有所不為。通過深化“放管服”改革，推動各級政府部門從“辦”職業教育轉向注重管理與服務，著重在立法、統籌規劃、制定政策、資金支持、監管審查等方面發揮應有作用。其次，加強政府治理能力，在項目制治理基礎上關注整體性治理。一方面，基于當前中央領導、地方為主的職業教育治理結構，加強政策執行所需條件的分析與配套，促進從中央政策到地方落實的轉化，并鼓勵地方政府創新職業教育發展路徑;另一方面，強調職業教育政府治理的全面性、系統性與持續性，借助信息化技術，探索不同層級、不同部門之間的協調與整合，并將政府之外的企業、社會組織等也納入多元治理框架之中。最后，政府還應重視專家力量，組建專門的研究機構，加強對職業教育學理問題的研究。特別要加緊對我國實踐路徑的探索，為政府重視職業教育提供方向與方法上的參考，真正發揮政府在職業教育改革發展中的關鍵作用。