關于加強北京城市治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設的路徑思考

曹志佳

北京作為全國科技創(chuàng)新中心，聚集了大量優(yōu)質科技資源和創(chuàng)新優(yōu)勢。在貫徹落實習近平總書記“讓城市更聰明一些、更智慧一些”重要指示精神過程中，如何更好地發(fā)揮和運用好這一有利條件，加快推進城市治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設，不斷提升城市運行管理科學化、精細化、智能化水平，努力走出一條符合超大城市特點和規(guī)律的治理新路子，是一個值得城市管理人思考和研究的重要課題。

一、充分認清推進城市治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”的形勢要求與發(fā)展機遇

1.從中央要求看：習近平總書記對智慧城市高度重視、特別關注。2019年，習近平總書記在上海考察時指出，提高城市治理現(xiàn)代化水平，要抓一些“牛鼻子”工作，重點抓好政務服務“一網(wǎng)通辦”、城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”。在深圳經濟特區(qū)建立40周年慶祝大會上，他強調，創(chuàng)新思路推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要注重在科學化、精細化、智能化上下功夫，推動城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，讓城市運轉更聰明、更智慧，為加快推進“城市運行一網(wǎng)統(tǒng)管”建設提供了重要遵循。2020年2月，中央深改委審議通過《關于推動基礎設施高質量發(fā)展的意見》，提出“加快5G網(wǎng)絡、數(shù)據(jù)中心等新型基礎設施建設進度”要求。住房和城鄉(xiāng)建設部等七部委聯(lián)合印發(fā)《關于加快推進新型城市基礎設施建設的指導意見》，要求加快建設城市運行管理平臺，推進城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”，為實現(xiàn)城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設按下了“加速鍵”。

2.從上海經驗看：上海制定實施《城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設三年行動計劃（2020—2022）》。在體制機制上，成立城市運行系統(tǒng)建設工作專班，由市政府辦公廳副主任牽頭，負責統(tǒng)籌協(xié)調、組織推進，各部門負責相關應用系統(tǒng)建設。其中公安局、住房和城鄉(xiāng)建設委是“一網(wǎng)統(tǒng)管”的主要力量，承擔組建專家咨詢委員會、開發(fā)團隊和階段性攻堅等任務。上海市大數(shù)據(jù)公司負責技術支撐。在系統(tǒng)建設上，由1個城運中臺指揮系統(tǒng)和27個涵蓋應急管理、社會管控、經濟運行和市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、城市日常管理五個方面的應用系統(tǒng)組成，打造了市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級平臺，市、區(qū)、街鎮(zhèn)、責任網(wǎng)格、管理單元五級應用。市級平臺負責抓總體、抓大事。區(qū)級平臺銜接上下左右，發(fā)揮樞紐聯(lián)通作用。街鎮(zhèn)平臺做實責任網(wǎng)格，用好網(wǎng)格系統(tǒng)，打造快速反應、處置高效的作戰(zhàn)平臺。在應用場景建設上，注重城市感知體系和城市生命體征監(jiān)測系統(tǒng)建設，通過采集、匯聚、共享海量數(shù)據(jù)，準確掌握城市基本體征信息，生動立體地呈現(xiàn)城市運行宏觀態(tài)勢和微觀脈動，初步實現(xiàn)“一屏觀全城、一網(wǎng)管全城”。

3.從北京實踐看：2005年，北京市建成市級網(wǎng)格化城市管理平臺并投入使用，逐步建立了溝通快捷、分工明確、責任到位、反應快速、處置及時、運作高效的城市管理和監(jiān)督機制。2008年，北京市建成城市運行監(jiān)測平臺，奧運會期間每天報送水電氣熱等城市運行體征指標，為決策提供依據(jù)。近幾年，為進一步推進城市運行管理科學化、精細化、智能化建設，制定《北京市市級政務云管理辦法（試行）》，按照“上云為常態(tài)、不上云為例外”原則，借助北京市網(wǎng)格化城市管理平臺，提供統(tǒng)一開放的監(jiān)督檢查服務，為市、區(qū)、街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)相關部門和公眾提供數(shù)據(jù)共享、監(jiān)督監(jiān)管、綜合考評、宣傳與發(fā)布等服務。《北京城市總體規(guī)劃》提出，要提高網(wǎng)格化運行效率，實現(xiàn)網(wǎng)格常態(tài)化、精細化、制度化管理，建成覆蓋城鄉(xiāng)、功能齊全、三級聯(lián)動的工作體系。《北京大數(shù)據(jù)行動計劃》強調，要加強城市管理大數(shù)據(jù)平臺建設，推進城市管理領域數(shù)據(jù)匯聚、共享和開放應用，完善大數(shù)據(jù)管理機制，為城市管理及社會治理提供數(shù)據(jù)支撐。《北京市“十四五”時期智慧城市發(fā)展行動綱要》明確提出，推動城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”，要以城市事件為牽引，統(tǒng)籌管理網(wǎng)格，構建“橫到邊、縱到底”的城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”應用體系，推動城市管理、應急指揮、綜合執(zhí)法等領域的“一網(wǎng)統(tǒng)管”，提高城市公共資源配置優(yōu)化能力，促進城市治理體系創(chuàng)新，提高城市治理現(xiàn)代化水平。這一系列決策部署為實施城市治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”指明了工作方向。

二、認真分析落實城市治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”的優(yōu)勢條件與困難不足

當前，北京已經初步構建包括城市生命線、市政市容、環(huán)境衛(wèi)生、網(wǎng)格化管理在內的4大板塊、48個子系統(tǒng)的城市運行管理信息化“一張網(wǎng)”格局，實現(xiàn)了由“經驗管理向精確管理、單點管理向全流程管理、孤島數(shù)據(jù)向數(shù)據(jù)中心匯聚”的轉變，為實現(xiàn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設奠定了較好基礎。

（一）軟件硬件建設基礎雄厚

軟件方面，印發(fā)《北京市城市管理信息化“十三五”發(fā)展規(guī)劃》《智慧城市管理頂層設計研究報告》等40余個文件，為城市管理信息化建設目標、框架和路徑作出規(guī)范。硬件方面，建立應用數(shù)據(jù)庫和GIS數(shù)據(jù)庫，存儲數(shù)據(jù)總量17.9T，涉及環(huán)衛(wèi)、燃氣、供熱、地下管線、戶外廣告、城市照明和城市綜合管理等多個領域。城市生命線領域建成電力、燃氣、熱力和能源等17個子系統(tǒng)，對接16家能源企業(yè)、3個市屬部門，實時監(jiān)測重點能源運行狀況。市政市容領域建成地下管線、戶外廣告、景觀照明和公服設施等14個子系統(tǒng)。環(huán)境衛(wèi)生領域建成垃圾處理、建筑垃圾車輛運輸管理和環(huán)衛(wèi)作業(yè)管理等11個子系統(tǒng)。建成的市級網(wǎng)格化管理平臺，已與16個區(qū)級平臺和26個公服企業(yè)實現(xiàn)對接。

（二）動態(tài)感知系統(tǒng)不斷完善

持續(xù)推進城市管理智能化工程，對城市家具、城市部件全面進行身份認證，強化動態(tài)感知、查詢分析、問題上報、實時處理功能。例如，通過供熱服務綜合信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)市區(qū)兩級管理部門，以及1321家供熱企業(yè)和5.85億平方米用戶的信息數(shù)據(jù)共享，對供熱投訴進行大數(shù)據(jù)分析，為監(jiān)管決策提供依據(jù)。利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測、互聯(lián)網(wǎng)地圖等技術手段，實現(xiàn)輸油氣管道基礎數(shù)據(jù)的綜合展示與查詢統(tǒng)計，實現(xiàn)隱患排查、治理、確認全流程監(jiān)管，有效提升輸油氣管道安全管理的準確性。

（三）高新技術得到有效應用

建立“互聯(lián)網(wǎng)+設施管理”智慧管理模式，對城市道路公共服務設施實施二維碼管理，使1000余條大街、12類8萬余件設施有了“身份證”，實現(xiàn)“一碼”通管。運用物聯(lián)網(wǎng)可視化技術，實現(xiàn)城六區(qū)27萬余盞路燈、近百處市屬景觀照明設施集中監(jiān)控、集中管理，確保燈明路亮、全時可控。運用智能化遠傳計量設備，采集、整合、分析不同用戶用氣特征和規(guī)律，建立異常用戶分析算法模型，實現(xiàn)對偷盜氣用戶精準識別、精準打擊。2019年識別并查處偷盜燃氣事件123起，減少損失5億多元。城市副中心通過智慧交通信號控制系統(tǒng)，平均車速提高15.6%，城市主干道通行時間縮短32.5%，停車延誤降低36.2%。

盡管北京市在城市管理信息化建設上做了一些基礎性工作，但距離提升城市精細化治理要求仍然還有差距和不足。一是系統(tǒng)不夠完善。全市分層、分級、分類協(xié)同管理體系不完善，城市管理領域大數(shù)據(jù)應用仍局限于各個專業(yè)領域，還沒有形成自上而下、相對完善的生態(tài)系統(tǒng)，發(fā)揮作用比較有限。二是數(shù)據(jù)不夠充實。城市運行管理數(shù)據(jù)基礎不牢，網(wǎng)格系統(tǒng)匯集城市部件643.5萬個，各區(qū)尚有大量部件信息未采集上報。統(tǒng)計井蓋數(shù)量為350余萬個，但進入網(wǎng)格系統(tǒng)管理的只有226余萬個，約占64.6%。三是信息不夠融合。城市管理市級信息系統(tǒng)與區(qū)級信息系統(tǒng)相互之間還不能深度融合、無縫對接，行業(yè)主管部門與對口企業(yè)之間信息提供不主動，數(shù)據(jù)更新不及時、共享不充分，條塊之間存有信息壁壘。

三、科學規(guī)劃實施城市治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”的總體思路與對策路徑

（一）總體要求

堅持以習近平總書記關于城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”重要指示精神為指導，踐行“人民城市人民建、人民城市為人民”要求，按照全生命周期管理理念，構建覆蓋城管、市政、交通、環(huán)境、氣象、應急、公共服務和綜合執(zhí)法等領域的城市運行管理平臺，通過感知設施布設和應用系統(tǒng)建設，推動城市運行由傳統(tǒng)式管理向科學化治理轉變、由粗放式管理向精細化治理轉變、由單一式管理向智能化治理轉變。

（二）基本原則

1.堅持統(tǒng)籌設計

加強市級統(tǒng)籌，開展城市運行管理大數(shù)據(jù)應用頂層設計和應用場景建設，規(guī)范相關標準體系。匯集市級相關委辦局、各區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、行業(yè)企業(yè)和相關社會數(shù)據(jù)，建立自下而上的數(shù)據(jù)信息匯集體系和指揮調度機制。

2.堅持集約建設

按照“統(tǒng)一標準、統(tǒng)一流程、統(tǒng)一數(shù)據(jù)、統(tǒng)一管理”原則，建設市、區(qū)、街及行業(yè)企業(yè)一體化的城市運行管理應用平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享，平臺資源共用，降低建設成本，提高使用效率。

3.堅持共享開放

市級城市運行管理平臺全方位為市、區(qū)、街、社區(qū)和行業(yè)企業(yè)提供城市運行管理綜合數(shù)據(jù)、信息服務和應用軟件服務。平臺各功能具有彈性可擴展性和異構兼容性，實現(xiàn)與其他領域業(yè)務平臺對接。下級單位數(shù)據(jù)和信息向上級開放，同時獲取上級單位提供的數(shù)據(jù)信息。

4.堅持務實創(chuàng)新

深入研究城市管理大數(shù)據(jù)應用模式和方法，構建AI和5G等新技術應用場景，推動城市運行管理領域技術創(chuàng)新、應用創(chuàng)新和管理創(chuàng)新。

（三）建設路徑

1.強化頂層設計，固定職責分工

市級層面成立由市領導牽頭，市屬相關部門、各區(qū)、各相關市屬企業(yè)組成的推進工作領導小組，加強統(tǒng)籌協(xié)調，全面推進落實。實行分層分級分類協(xié)同管理，市級部門統(tǒng)一管理、調度、指揮，區(qū)、街鎮(zhèn)履行屬地管理職責，企業(yè)負責運行維護。在市級層面，設立協(xié)調指揮機構——城市運行管理中心，負責“一網(wǎng)統(tǒng)管”的組織指揮、監(jiān)督考核、技術支撐等工作。各區(qū)對應設立相應指揮機構，各街鎮(zhèn)參照設立相應管理部門。

2.強化平臺建設，實現(xiàn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”

基于城市運行網(wǎng)格化管理平臺，從城市治理突出問題出發(fā)，以城市事件為牽引，統(tǒng)籌管理網(wǎng)格，統(tǒng)一城市運行事項清單，構建“橫到邊、縱到底”的市、區(qū)、街、居城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”應用體系。推動城市管理、應急指揮、綜合執(zhí)法、自然氣象等領域的“一網(wǎng)統(tǒng)管”，實現(xiàn)城市運行態(tài)勢感知、體征指標監(jiān)測、統(tǒng)一事件受理、智能調度指揮、聯(lián)動協(xié)同處置、監(jiān)督評價考核等全流程監(jiān)管。通過對綜合數(shù)據(jù)的深度分析，精準掌握企業(yè)和個人訴求，提高城市公共資源配置優(yōu)化能力，促進城市治理體系創(chuàng)新，提高城市治理精細化水平。

3.強化中樞功能，提升決策水平

建設領導駕駛艙，堅持以數(shù)據(jù)驅動管理理念，不斷優(yōu)化“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的工作機制。對城市治理相關領域的動態(tài)感知數(shù)據(jù)與靜態(tài)臺賬數(shù)據(jù)進行匯聚、治理與編織，把握城市運行狀況，深度挖掘城市運行規(guī)律，提煉形成城市運行體征，實現(xiàn)城市運行調度的科學高效，風險及時感知、早期預測預警和高效處置應對。完善領導駕駛艙功能服務，利用“一網(wǎng)統(tǒng)管”的數(shù)據(jù)融合與業(yè)務協(xié)同機制，結合各部門、行業(yè)領域大數(shù)據(jù)應用場景建設，構建以城市運行實時感知、生態(tài)環(huán)境智能監(jiān)控、城市管理綜合執(zhí)法等為核心的城市運行管理與決策支撐體系。

4.強化數(shù)據(jù)共享，實現(xiàn)互聯(lián)互通

制定數(shù)據(jù)共享和開放制度，除涉及安全、隱私和秘密的數(shù)據(jù)外，城市管理部門及相關公共服務行業(yè)的數(shù)據(jù)應逐步實現(xiàn)對公眾開放。通過與相關部門信息平臺的數(shù)據(jù)匯聚和數(shù)據(jù)共享，豐富完善城市管理領域大數(shù)據(jù)清單，形成統(tǒng)一規(guī)范、互聯(lián)互通的城市管理“數(shù)據(jù)湖”。例如，生活垃圾分類收集、清運、處置的全過程數(shù)據(jù)鏈，煤電油氣全品類統(tǒng)籌的能源運行數(shù)據(jù)鏈等。按照“急用先行、快速見效”原則，協(xié)調規(guī)劃部門共享三維基礎地形圖、街景視圖和“數(shù)字航母”，將分散存儲的相關數(shù)據(jù)集中起來，統(tǒng)一存儲和管理，做到與規(guī)劃、城管執(zhí)法、公安、交通、氣象等部門進行數(shù)據(jù)共享、互聯(lián)互通。

5.強化制度保障，確保常態(tài)長效

建立績效考核機制，將“一網(wǎng)統(tǒng)管”納入政府和企業(yè)責任清單，納入“一把手”工程內容和績效考核。建立健全相關法規(guī)制度和標準體系，發(fā)布城市大腦建設規(guī)范。建立安全防護機制，探索應用區(qū)塊鏈、軟件加密、物理加密等手段，保障數(shù)據(jù)信息安全與用戶隱私安全。建立專項經費保障機制，加大“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設經費投入，做到預算經費足額到位、專款專用。加強城市運行中心隊伍建設，優(yōu)化人員結構，選派政治堅定、業(yè)務能力強、作風過硬的管理和技術人員，充實城市運行中心隊伍，為推進城市治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設提供人才支撐和服務保障。

（責任編輯：榮榮）