優化營商環境與城市公共管理工作的法治化

胡鵬鵬

在建設社會主義市場經濟的進程中，政府與市場的關系處于核心地位。隨著我國建設社會主義市場經濟的實踐與理論不斷豐富，市場逐漸在資源配置中起決定性作用。與之對應的，政府的職責和作用轉變為保持宏觀經濟穩定，加強和優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈。政府部門作為市場監督管理主體的職能與工作方法亟需完善。

為認真貫徹落實黨中央、國務院關于深化“放管服”改革、優化營商環境的決策部署，推動政府職能深刻轉變，加快營造穩定、公平、透明、可預期的營商環境，更大激發市場活力和社會創造力，2019年10月22日，國務院出臺了《優化營商環境條例》。《條例》總結了改革開放以來黨和政府建設市場經濟的經驗與做法，并將實踐證明行之有效、人民群眾滿意、市場主體支持的改革舉措以立法的方式進行了確認。這對新時代政府部門及其工作人員的工作提出了新的要求，即持續優化營商環境，保障企業等市場主體的合法經營權益，加快建設現代化經濟體系。

一、問題的提出：優化營商環境與店鋪招牌的統一整改

市場經濟的健康發展，離不開良好的營商環境。依法保護市場主體的自主經營權等合法權益，嚴格規范政府部門的權力，是促進社會主義市場經濟發展的重要保障。近年來，上海、昆明和西安等地城市公共管理部門開展的店鋪招牌統一整改行為引發了社會的廣泛關注。這些問題凸顯了基層社會治理中政府部門及其工作人員服務意識的淡薄和市場主體經營環境的脆弱性，同時拷問了當地政府部門的社會主義市場經濟法治水平。

2018年3月，昆明市西山區環城西路包括巡津街、書林街、環城路等多地沿街店面均換成了統一的招牌，多為灰底黑字或黑底白字，不僅顏色、外形一樣，還使用了同一字體。商家表示，在更換招牌前沒有收到相關通知。事后，西山區城管局回應，昆明市創建文明城市以來，“統一更換主要路段店鋪招牌，是整治市容市貌工作的一項內容”，并表示注意到了市民發現的問題，接下來將根據實際情況逐步調整，“畢竟統一招牌是為了提升城市的形象”。

2019年3月，上海市靜安區常德路的店鋪招牌整體被換成了黑底白字，引起網民的廣泛議論。事后，靜安區總工會回應，整治過程中對店鋪招牌設計的顏色搭配考慮不夠周全，并表示誠懇接受網友意見，責成區工人文化宮及時整改。

2020年6月，西安市蓮湖區四府街原本紅底白字的招牌一夜之間變成黑底白字，引發商家的嚴重不滿和市民的批評，受到商戶和媒體的持續關注。當地相關部門迫于壓力不得不拆除了這些招牌，并表示將請設計師重新規劃，也會與商戶充分溝通。

這三個案例反映出由于地方政府部門及工作人員法治意識和市場經濟觀念不足，導致在城市公共管理活動中出現不當干預市場主體自主經營權等營商環境問題。這類問題的出現，一方面，是因為社會主義市場經濟法治建設不健全，政府及其工作人員缺乏市場經濟法治理念，對自身在市場經濟建設中的角色定位存在偏差。另一方面，是因為市場經濟建設中對于市場主體自主經營權等合法權益的保護不足。下文將以店鋪招牌統一整改行為作為樣本，剖析上述問題產生的根源，并提出解決問題的對策與方法。

二、優化營商環境背景下店鋪招牌統一整改問題的成因分析

店鋪招牌統一整改問題不僅反映了建設社會主義市場經濟體制進程中的法治建設不足，還反映出地方政府部門及其工作人員在行政管理活動中依法行政和程序正義的缺失。后者主要表現為兩方面：一是城市管理人員在店鋪招牌整改活動中的越權行為。二是城市公共管理人員違反了程序正當原則，致使公眾的參與權利和救濟權利保障不足。

本文認為，店鋪招牌統一整改問題主要有以下三個成因：

一是市場經濟體制建設中的法治不健全，對市場主體的權利保護不足。政府部門的管理范圍廣泛，在相關法律制度不健全的情況下，對市場主體的合法權益保護不足。加之政府與市場的界限模糊，當政府部門濫用行政權力不當干預企業自主經營時，企業缺乏有效的法律救濟途徑。雖然國務院在持續推進“放管服”改革和優化營商環境工作，但由于地方性法律規章的復雜性，經濟建設中政府與市場之間的界限不清晰，地方政府的法治意識淡化，容易出現政府部門“越俎代庖”替商家設計店面招牌的問題。在當地政府部門“創建文明城市”這一動機的驅動下，店鋪招牌統一整改問題就出現了。

二是基層政府法治建設滯后，規則意識和服務意識有待強化。在行政管理活動中，政府機關應當堅持依法行政、程序正當、高效便民的原則，特別是事前聽取被管理主體意見，并為對方提供必要的權利救濟途徑。從上述事件看，當地政府部門事前并未聽取商家的意見，也沒有咨詢相關專家的意見，而是自己直接做出決定，出了問題再想辦法。同時，在這些事件中，政府部門也沒有為商家等市場主體提供有效的權利救濟途徑，問題的解決嚴重依賴于媒體的批評與曝光等社會輿論監督途徑。

三是地方政府及其工作人員市場經濟觀念存在短板。改革開放四十多年來，我國在建設社會主義市場經濟的過程中形成了豐富的經驗，政府與市場的角色定位逐漸明晰。政府尊重市場主體的經營活動，并對其經營活動進行管理與服務。而在上述事件中，政府代替市場主體做出決定，要求商家將招牌統一更換為“黑白配”。這種“一刀切”的粗暴行為不僅越過了政府與市場的邊界，損害了企業的自主經營活動，甚至破壞了當地街道的形象，影響了市民的環境觀感。所謂“提升城市形象”這一目標更是空談。究其原因，主要在于地方政府及其工作人員的市場經濟觀念與法治意識的淡薄，其思想觀念尚未從管理者轉變為服務者。

綜上所述，由于我國社會主義市場經濟法治建設對于市場主體的權利保護不足，地方政府法治建設的落后，加之地方政府及其工作人員法治意識和市場經濟觀念的淡薄，共同導致了政府部門對于市場主體自主經營權的不當干擾。當然，權力監督的制約與追責問責機制的缺失，也在一定程度上縱容了地方政府部門濫用權力干涉市場主體自主經營的行為。

三、優化營商環境背景下店鋪招牌統一整改行為的治理對策

各地方政府的店鋪招牌統一整改行為引發輿論持續廣泛關注，不僅損害了商家的自主經營權益，也嚴重損害了黨和政府的形象，還造成了社會資源的浪費。對于這種不當行為，有必要通過完善市場主體的自主經營權等合法權益的保護和強化法治政府建設等進行治理，為社會主義市場經濟的發展提供良好的法治環境。

（一）完善社會主義市場經濟建設中的法治建設

市場經濟環境的法治化是優化營商環境的重要路徑，也是激發市場主體活力和創造財富的重要動力。政府監管行為的法治化和制度化為政府權力劃定了界限，即“把權力關進制度的籠子里”，防止權力的濫用與擴張。因此，立法部門應當完善市場經濟行政執法領域的相關立法工作，厘清政府與市場的界限，依法保護市場主體的自主經營權等合法權益，強化政府部門的法治意識和規則意識，優化市場主體的營商環境。同時，地方政府應當認真貫徹中央的“放管服”改革與優化營商環境的政策法規，并進一步完善地方的經濟管理制度與行政管理制度。

（二）加強基層法治政府建設，提升地方政府的依法行政水平

2004年3月22日，國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》規定，行政機關實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私的外，應當公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見;要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權。這也是法治政府建設的應有之義。在優化營商環境這一特殊背景下，政府部門更應當加強自身的法治建設，提升依法行政水平，保障當事人的合法權益，以實現民意在社會治理中的重要作用。同時，現代法治國家要求政府對其違法行為承擔相應法律責任。我國也確立了行政法的監督與救濟原則，政府部門必須對自己的行為負責。

（三）提升地方政府及其工作人員的市場經濟觀念和法治意識

自從我國開始社會主義市場經濟建設以來，政府的職能在不斷轉變，由之前的管理型政府逐漸轉變為服務型政府。然而，由于傳統思想觀念的影響及其與市場主體之間地位的不平等性，目前在一定范圍內還存在行政部門的權力濫用行為，這導致了營商環境的惡化，損害了市場的機體。正如習近平總書記指出，在現實生活中，一些領導干部法治意識比較淡薄，有的存在有法不依、執法不嚴甚至徇私枉法等問題，影響了黨和國家的形象和威信，損害了政治、經濟、文化、社會、生態文明領域的正常秩序。政府部門行政權力的濫用，與地方政府市場經濟觀念的缺失不無關系，地方政府工作人員忽視市場主體自主自治的作用，超越權力范圍進行執法。因此，應當強化地方政府的市場經濟觀念與法治意識的建設，避免損害市場主體自主經營權和政府形象的行為。

總之，治理店鋪招牌統一整改行為，一方面，要完善法治對于市場主體的保護作用，另一方面，也要加強法治政府建設，強化政府部門的市場經濟觀念和法治意識。法治政府的建設是一項系統性工程，政府部門要緊緊抓住國家治理體系與治理能力現代化這一契機，提升依法行政水平，優化營商環境。

四、結語

隨著國務院“放管服”改革與優化營商環境的有序推進，我國市場經濟的營商環境逐步完善，市場主體更具活力。但是社會主義市場經濟建設中也存在一些短板，比如，由于市場與政府邊界模糊而導致的政府部門權力濫用行為等。本文以多地出現的“店鋪招牌統一整改行為”為例，分析了地方政府濫用行政權力干涉市場主體經營行為的問題，為優化營商環境背景下政府部門職能定位與法治政府建設提供參考。對于此類地方政府干預市場主體合法經營的行為，有必要完善社會主義市場經濟法治建設，明確行政權力的邊界，保護市場主體的合法權益，同時提升地方政府部門及其工作人員法治建設和依法行政水平，促進我國市場經濟的良好發展。

（責任編輯：陳希文）