數字時代城市治理與城市發展探索

劉素芬　游海疆　張宗正

2021年7月10日—11日，由中國區域科學協會城市管理專業委員會、中華城市管理學會主辦，福建師范大學公共管理學院承辦，北京市城市管理研究院協辦，《城市管理與科技》雜志社等4家刊物學術支持的“第四屆海峽兩岸城市管理論壇”在福建師范大學舉行。會議以“數字城市與未來治理”為主題。來自北京大學、中國人民大學、南開大學、浙江大學、上海交通大學、中山大學和電子科技大學等50多所高校和科研機構的專家學者、師生代表150余人參會。

大會開幕式由福建師范大學公共管理學院黨委書記林建榮主持。福建省社會科學界聯合會黨組成員、副主席王秀麗，福建師范大學副校長涂榮，中國區域科學協會城市管理專業委員會副主任、南開大學周恩來政府管理學院院長孫濤和臺灣地區中華城市管理學會會長莊睦雄分別致辭。林建榮書記在開幕式上宣讀了北京市城市管理委員會的賀信。

王秀麗副主席和涂榮副校長分別介紹了福建省社科聯和福建師范大學的情況。涂榮副校長著重指出，福建師范大學公共管理學院是一個歷史悠久卻又面貌全新的學院，歷經專業和院系調整，形成了以管理學人才為主要培養方向，本、碩、博兼具的學科體系。福建師范大學公共管理學院2011年獲批開設城市管理專業，是福建省最早招收城市管理專業學生的高校，培養了一大批城市管理方面的專業人才。城市是經濟社會發展和人民生產生活的重要載體，是現代文明的標志。城市管理專業對于培養急需人才，規劃好、建設好、管理好城市，具有極其重要的作用。兩岸學者共聚福建師范大學，針對數字時代的城市管理進行研討，有利于更好地認識數字時代城市管理面臨的挑戰，更好地為城市健康、可持續發展建言獻策。

大會閉幕式由福建師范大學公共管理學院教授謝宏忠主持。閉幕式上，福建師范大學公共管理學院院長曾盛聰作了論壇總結報告，對論壇給予了充分肯定，表示論壇取得的積極成果將推進數字城市發展和美好城市建設。中國區域科學協會城市管理專業委員會副主任劉廣珠致閉幕詞。會上邀請了9位專家做了主旨發言。

大會設立了六個平行論壇，分別圍繞“數字城市與智慧應用”“韌性城市與風險應對”“生態城市與可持續發展”“交通城市與區域發展”“文化城市與人才集聚”“臺灣城市管理”展開研討。

兩岸專家學者從以下四個方面給大家呈現了一場精彩的學術盛宴。

一、數字時代的城市大腦和基層治理

隨著數字時代來臨，中國城市治理面臨著新的挑戰，城市運行管理和公共事務治理日益繁雜。與會學者雖然對數字治理的關注點不同，但都一致認為，數字技術是城市治理的創新工具和智慧應用工具，有利于推進城市治理，提高城市治理效果。

陸軍教授關注城市大腦，認為城市大腦作為我國創新的智慧工具系統，將對我國城市的全周期管理、精細化管理、風險防控管理和數智化精準治理發揮重要的催化與驅動作用。他表示，城市大腦是城市智慧化高級發展階段的指揮中樞系統，城市大腦憑借收集匯聚海量數據、分析識別問題、深入精準決策、全面實時全量管理等能力，最終形成全要素整合、全領域協同、全覆蓋運行、全周期管理的綜合特征，可以對智慧化新型城市的規劃設計、建設管理、系統運行和運維服務進行全方位管控。

天津城建大學經濟與管理學院何繼新教授關注城市社區公共服務的虛擬集聚創新。他認為，社區公共服務虛擬集聚具有社區公共服務業態更新、資源比特化、數據風險激增、開源一逆向整合、載體空間泛在等特質。這一功能優勢在于，通過促進社區生活服務業集聚化，改造傳統社區公共服務集群樣態，推動社區公共服務向全域化服務轉型，培育社區公共服務消費新方式，從而形成供給成本壓縮、需求體驗增強、供需匹配高效等服務效應。未來需要繼續完善社區公共服務虛擬集聚創新體系，構建發展的協同創新機制，有效防范其中的風險，創新資源整合集聚機制，培育社會資本力量參與其中。

沈陽建筑大學管理學院副院長項英輝教授關注智慧城市軌道交通發展水平評價。他從智慧化的視角，結合中國城市軌道交通協會發布的《中國城市軌道交通智慧城軌發展綱要》，建立了包括6個一級指標和25個二級指標在內的、比較完整的智慧城軌發展水平評價體系，運用熵權法確定權重，建立TOPSIS綜合評價模型，用以信息化為依托的城市軌道交通發展評價，助力城市治理和城市發展。

福建師范大學公共管理學院游海疆博士和廣東外語外貿大學政治與公共管理學院胡國鵬博士關注數字政府研究狀況。他們認為，“數字政府”建設有助于未來城市的便捷化和現代化發展。當前，“數字政府”研究主要涉及數字技術治理、數據共享治理、政府數字化轉型和數字政務服務四個方面，將為未來城市政府建設提供明確的方向和理論基礎。

二、城市治理的行為邏輯與未來發展

黨的十九大報告指出，推動社會治理重心向基層下移，打造共建共治共享的社會治理格局。黨的十九屆四中和五中全會進一步強調，要推動社會治理重心下移、資源下沉。2021年4月28日，中共中央、國務院出臺《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》指出，基層治理是國家治理的基石，統籌推進鄉鎮（街道）和城鄉社區治理，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程。城市社區治理是基層治理的重要組成部分，也是當前黨和國家高度重視的重要環節。與會學者從基層治理形態、行為邏輯和未來發展等方面，為城市基層治理積極建言。

孫濤教授提出，城市基層治理要關照到經濟、公平和生態目標，要統籌考慮未來應形成何種模式的城市（群）體系，需構建何種城鄉關系，街區服務的均等、可及，以及當下的社區發展與治理模式是否可持續等。中國城市基層治理涉及面向社區的治理、街區服務和城區更新三個維度。社區結構可以描繪為一張縱橫交織、開放互動的社會信息網絡，不同社會維度的多個節點相互影響，共同塑造大城市社區治理的格局。但是，社區治理同時存在結構異質性。街區服務要實現政府、市場、社會各自擅長的治理能力轉換，尋求街區服務“交易成本”動態平衡（發現價格）。城區更新則要以“樂智城市”為愿景，以“安居、樂業和可持續、有保障”為目標。新型城市治理呼喚生活、生產、生態鄰里和城市公共服務整合。

楊宏山教授認為，城市基層治理面臨著四大挑戰。一是街道辦事處“有限資源、無限責任”。二是居民的權利意識增強，來電投訴量持續增長。三是物業服務的矛盾糾紛凸顯。四是居住小區議事能力不足，對行政資源依賴性強。基于此，他提出“賦權與整合”的城市社區治理思路，即進行包括街道賦權和社區賦權在內的雙重賦權，以及包括條塊整合和社區整合的整合共治。

韓志明教授認為，城市基層治理是一種懸浮治理形態，人、財、資源和權力都在上面，通過高頻率的請示和報告機制運作，具有專業化、系統化和遠距離優勢，但存在高昂的上下運轉成本弊端。他提出“下移”的主張，認為治理重心、資源和權責等要下到基層來。具體而言，可以采用“干部社區報到+吹哨報到”機制，實現便利有效簡潔治理，塑造“下移”的治理形態。“懸浮加下移”有利于向上集中與向下轉移、長線治理與短線治理相結合，保證權力主導與問題主導各安其位，回應了上下分層的科層體制如何才能實現有效治理的重大理論問題。

張翔教授認為，城市基層治理是通過“行政共同體”形態進行的。“行政共同體”形態包括城市內下級政府對上級政府的“依附關系”和城市內上級政府對下級政府的“包含關系”。基于屬地聯責和底線治理的原則，“行政共同體治理”逆向倒逼城市各級政府在基本面代表轄區整體民意，在城市政府內形成一個治理資源靈活調配的政治系統，有利于促進城市基層治理。

三、應急治理面臨的挑戰和有效的應對

新冠肺炎疫情發生以來，特大城市成為疫情爆發的重災區，全世界的城市應急治理都面臨著重大挑戰。在中共中央政治局就我國應急管理體系和能力建設進行第十九次集體學習時，習近平總書記指出，應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，要發揮我國應急管理體系的特色和優勢，積極推進我國應急管理體系和能力現代化。

本次與會學者圍繞著城市應急治理的挑戰、成功經驗和多主體促進等方面進行了研討。賴世剛教授關注新冠肺炎疫情給城市應急治理帶來的挑戰。他認為，隨著2019年新冠病毒疫情在全球范圍內的傳播，各種觀點和試探l生對策迅速蔓延。新冠疫情大流行是一個典型的“復雜事件”，應該在城市復雜性思維和復雜性科學的基礎上，采取一些明智的行動和決策來應對，保證城市的醫療保健系統能力與城市規模成比例匹配，并充分應對隨之而來的可能疾病災害。

紀曉嵐教授總結了國內城市應急治理行之有效的作法，認為目前國內形成了四種有效的應急治理模式，即北京首都統一領導模式、青島企業合作模式、重慶城鄉融合模式和深圳先行示范區模式。他還對比了四種國外城市應急治理的成功模式，即國家—城市“一體化”的新加坡模式、“新興都市圈”的首爾模式、“分級處理”的倫敦模式和“地方主導”的華盛頓—紐約模式，并對其啟示意義進行了分析。

中國農業大學人文與發展學院、清華大學應急管理研究基地孔鋒副教授關注新發展階段的城市高質量安全發展。他認為，城市綜合災害防御能力的提升是新發展理念背景下推動城市構建新發展格局的重要保障。我國城鎮化的高速發展，對城市的物理防御能力、社會防御能力和人文防御能力提出諸多挑戰，要站在共建城市安全共同體的高度，從各方面培育相匹配的城市重大災害防御能力。這些防御能力具體包括：防御能力層級、城市安全管理制度和績效考核、城市決策者的應急管理理念和安全管理建設，以及基層社區災害風險管理等。

第四屆海峽兩岸城市管理論壇合影作者提供

上海海事大學王伯承教授建議，中國特大城市的大應急治理體系應由市應急委、市應急管理綜合平臺和多個專業應急救援指揮中心組成，形成平戰結合的大應急綜合管理平臺及信息化建設。在這一體系下，市級與區級相對分權分級處置，屬地為主。在此基礎上，完善應急管理單元建設，拓展基層應急管理單元，最終形成“大安全”理念主導下，社會、市場等力量參與的全社會協同的大應急格局。

上海海洋大學社會工作系趙云亭博士關注城市應急治理中的志愿者主體。他認為，志愿者作為應急治理共同體的一股重要力量，促進其隊伍建設和有序參與已成為各國政府關注的重要問題。他提出，我國應依托政府部門，推進形成適合國情的應急志愿服務發展體系。具體包括：形成制度化、組織化、常態化的應急志愿者隊伍;建立健全相關法律法規，保障應急志愿者合法權益健全管理制度，實現應急志愿者的精準調度和有序參與;建立應急志愿服務組織和培訓機制，提升應急志愿者的應急能力和水平;完善資金籌措與投入機制，保障應急志愿者隊伍建設經費來源等。

福建師范大學公共管理學院許晶博士關注城市中的健康發展。她認為，健康是全人類的共同追求，是一個城市治理能力現代化的綜合折射。城市發展要堅持把人民健康放在優先戰略地位，堅持健康優先、健康驅動、健康促進，構建健康共同體。

四、城市治理的多維度和人才培養的專業化

城市是一個復雜的巨系統，有極為復雜的治理對象和治理內容。與會學者從不同視角解讀城市治理，分享城市治理的經驗和建議。

葉林教授提出，要多維度促進城市治理的科學化、精細化和智能化。

華東理工大學王余博士等從“新基建”角度分析城市治理，認為“新基建”是推動城市經濟社會發展的新引擎。然而產業邏輯和治理邏輯存在一定程度的張力，在社區新基建的大背景下，如何使得各方協商一致成為亟待解決的問題。福建師范大學公共管理學院劉素芬副教授和王驍同學同樣從基礎設施建設角度分析城市治理，關注道路拆遷對城市治理的影響。他們認為，拆遷問題是政府與公眾的利益交匯點，同時也是社會矛盾的高發領域，要建立權利保障機制、暢通信息溝通機制、提升征遷管理信息化、創新多元模式治理。

王德起教授從專業人才培養方面分析城市治理，認為專業人才的培養有利于促進城市管理學科發展。城市管理是一個理文工農礦交叉和知行合一的學科，既要有科學性，又要有規范性。城市要實施人才的供給側管理，培養具備人文素質、技術技能、生產消費基礎理論、綜合決策和創新能力的人才。大城市的管理高級專門人才，不但要精管理和掌握硬技術，而且要通政策和懂經濟。北京城市學院城鄉規劃與管理教研室主任黃艷超副教授認為，城市管理者要積極探索數字城市管理人才的有效培養方式，從崗位需求、能力需求、培養目標、知識體系、課程體系等多個方面研究相關人才培養的模式，并依托多專業協同和實習實踐平臺建設，探索數字城市管理人才培養路徑。

中南財經政法大學公共管理學院田艷平教授等從城市融入角度分析城市治理。他們的研究有幾個重要發現：一是農民工所在城市規模越大，其城市融入程度越低。二是城市規模對農民工社會資本類型產生影響，城市規模越大農民工越容易生成以親緣、地緣為紐帶的“整合型社會資本”，而在小城市的農民工則容易形成“跨越型社會資本”。三是低人力資本農民工受城市規模影響更大，在大城市中會更加依賴于“整合型社會資本”。他們因而提出，在新型城市治理中，中小城市應該積極提升對農民工的吸納能力，大城市則應幫助農民工提升自身稟賦及破除戶籍制度帶來的歧視，讓農民工和當地居民能夠平等的工作、生活，并促進他們之間的交流。

中共廣東省委黨校趙超副教授從空間維度分析城市治理。他認為，國土空間作為人類發展的重要載體，直接或者間接地影響政府治理、市場治理和社會治理的結構和過程。國土空間治理承擔著發展驅動和搭建平臺的重要作用。構建城市新發展格局的資源配置，要從土地單一要素走向自然資源全要素，優化農業空間和城鎮空間的治理模式，深化土地供給側改革，探索“存增有別”的管理體系。重慶工商大學人口發展與政策研究中心譚靈芝教授等從空間視角探討我國省際商服用地區域差異，并利用地理探測器從空間視角分析差異變化驅動因素。他們的研究有三個主要發現一是傳統Markov鏈分析結果說明，我國省際商服用地利用強度向上流動的概率較高，但也存在省際商服用地利用強度逐步強化的態勢。空間Markov鏈分析結果則發現，存在相鄰關系的省際間商服用地利用強度存在較強溢出性。二是2005年至2018年，我國商服用地利用強度存在顯著的全域正相關關系，其中熱點地區多集中在東部地區，冷點地區多集在中西部地區和部分中部地區。全域商服用地利用強度空間分布主要呈南北跨度，東西變動較為平緩。三是城市化率、常住人口總數和人均GDP等對商服用地利用強度具有一致性。福建師范大學公共管理學院城市管理系主任劉素芬副教授等將城市公共空間分為地理空間、政治空間和社會空間三個層次。他們認為，城市公共空間改造要以公共空間三大層次為橫坐標，以這三大層次公共空間存在的核心問題為縱坐標，堅持以民為本的服務理念，打造“合理的地理空間、有序的政治空間、和諧的社會空間”，不斷提高居民居住的舒適性、訴求表達的暢通性、鄰里關系的和諧性。

廣東外語外貿大學社會與公共管理學院費久浩副教授從政策參與角度分析城市治理，認為吸納非官方參與者進入政策過程是改革開放以來我國決策體制改革的重要組成部分。城市治理已經在實踐和制度兩個層面形成專家參與和公眾參與雙重展開的主體格局。這一脈絡蘊含著我國決策體制改革過程中政府吸納非官方參與者的三重邏輯：在發展層面致力于公共政策的科學性和民主性;在秩序層面強調政策參與的可控性和擴大性相統一;在認知層面注重以專業性知識和常民性知識的融合，以有效解決政策難題。

深圳大學城市治理研究院陳科霖副研究員等從全周期管理維度分析城市治理。他們認為，全周期管理融合黨的全面領導、系統觀念、以人民為中心，以及全過程治理等豐富意涵，有助于解決我國超大型城市治理現代化在治理主體、治理結構、治理過程，以及治理方法上存在的問題，是一種強調政黨統合、全域協同、整體主義、全過程治理的新模式。

總之，本次論壇緊扣城市治理體系和治理能力現代化的時代議題，探討數字時代城市治理的熱點前沿問題，加強了兩岸城市管理學者的學術交流，推動了新文科建設背景下城市管理專業的高質量發展，有利于提升城市管理水平，促進城市更新和花園城市建設等各方面的工作。

（責任編輯：陳希文）