城市治理壩代化的科學化精細化智能化路徑及實踐

葉林　謝生材

習近平總書記在上海考察時強調，城市治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。一流城市要有一流治理，要注重在科學化、精細化、智能化上下功夫。對于城市治理現代化及其科學化、精細化、智能化的路徑需要深入的研究與闡釋。本文在闡明我國新型城鎮化發展和城市治理現代化體系科學內涵的基礎上，對城市治理現代化的“三化”路徑進行分析，并結合廣州智慧城管建設的實踐，展現我國城市治理在科學化、精細化、智能化路徑上的現實探索、所取成效和未來方向。

一、從傳統城鎮化到新型城鎮化

（一）城鎮化是城市治理的邏輯起點

沒有城市，就沒有城市治理，城鎮化是城市治理的邏輯起點。中國的城鎮化進程凸顯了三大特點。首先是復雜性，我國的城鎮化與工業化、信息化、農業現代化等共同推進，發展錯綜復雜，全國各大區域的城鎮化發展水平相差很大。第二是艱巨性，我國的城鎮化進程是世界各國城鎮化歷史上規模最大、速度最快、復雜程度非常高的發展。據第七次人口普查數據，2020年中國城鎮人口已達9億，占全國總人口的63.89%，其中流動人口3.76億，城鎮化正處于深入發展的關鍵時期。第三是挑戰性，隨著城鎮化的深入推進，城市之間的競爭不僅僅局限于經濟實力，更對城市治理模式和水平提出了全面挑戰，亟需建立城市現代化治理能力和現代化治理體系。

（二）傳統城鎮化引發的城市發展問題

我國傳統城鎮化的核心是行政政策推動下的土地城鎮化，“攤大餅式”的空間急速擴張、資源高消耗、生態發展壓力逐漸增大等問題凸顯。傳統城鎮化因其粗放的發展方式，帶來了環境污染嚴重、公共資源短缺、交通擁堵加劇、公共安全事件頻發等挑戰。傳統的城市管理體制倚重城市建設而輕城市規劃和管理，城市管理體制效率不高，部門之間的關系未理順，公眾參與機制不健全，已經無法適應新型城鎮化的轉型。

（三）新型城鎮化需要城市治理現代化

新型城鎮化的核心是以人為本的城鎮化，是以城鄉統籌、節約集約、高效治理、生態綠色、文化傳承為特征的可持續發展模式。從傳統城鎮化到新型城鎮化的轉型過程中，單純依靠傳統的城市管理理念和手段已經難以適應發展需求，城市管理需要進行相對應的變革。城市治理現代化是新型城鎮化的應有之義和必然趨勢，城市治理體系和治理能力現代化的發展，將推進新型城鎮化的轉型和以人為本的目標實現。

二、城市治理現代化的科學內涵與“三化”路徑

（一）城市治理現代化的科學內涵

全面提升城市現代化治理能力，是國家治理體系和治理能力建設的重要內容。黨的十九大報告提出，我國全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。城市治理是國家治理體系的基礎和重要組成部分，如何實現城市治理現代化是實現國家治理現代化的基礎性問題。城市治理現代化的科學內涵包括以下四個方面的內容：

一是治理理念。堅持以科學發展觀為指導，認識、尊重和遵循科學的城市發展規律，堅持以人民為中心，為人民管好城市的原則。在認識、尊重和遵循科學規律的基礎上，堅持用心善治、科學規劃的理念，形成系統科學全面精細的治理體系。

二是治理主體。堅持“人民城市人民建、人民城市人民管”的基本理念。城市治理現代化包含了政府、公眾和社會組織等多元主體參與的內在要求，需要協同合作，打造共建共治共享的治理格局。

三是治理目標。城市治理現代化的目標是解決在傳統城鎮化過程中出現的各種城市問題，維持城市公共秩序，提供精準高效的公共服務，使城市成為宜居宜業宜游的空間，真正做到人民城市為人民，提高城市生活質量。

四是治理方式。相較于傳統的城市管理更多采用行政強制和政策指令的管理方式，城市治理現代化需要充分運用新一代信息技術等更加智能化和更加精細化的方式進行治理，解決城市發展中的問題，從而實現城市讓生活更美好的愿景。

（二）城市治理現代化的科學化、精細化、智能化路徑

國家“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要提出，要不斷提升城市治理科學化、精細化、智能化水平，推進市域社會治理現代化，指明了實現我國城市治理現代化的科學化、精細化、智能化的方向和路徑。

1.科學化——城市治理現代化的核心理念

城市有其自身的內在特點和發展規律，城市治理要遵循科學的城市發展規律。傳統城鎮化過程中遇到的諸多問題，歸根結底在于缺乏對城市發展規律的科學認知，不尊重和不順應城市發展規律。要實現城市治理現代化，核心就是要科學化治理，以認識和尊重科學的城市發展規律為基礎和前提，通過科學的理念和方式治理城市。

2.精細化——城市治理現代化的管理落點

城市治理精細化，就是將精細化理念融入城市治理，將城市治理工作做精、做準、做細、做實、做到位。為此，需要一方面梳理和編織一套系統全面而精密的城市治理體系、制度、流程和環節，覆蓋城市規劃、建設和管理的全過程，為精細化管理提供制度保障。

3.智能化——城市治理現代化的技術手段

國家“十四五”規劃和2035年遠景目標綱中強調，運用數字技術推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新，精準高效滿足群眾需求。要實現城市治理的科學化和精細化，需要變革傳統的治理手段，以智能化的方式推進城市治理改革。要以大數據、物聯網、云計算、人工智能等新一代信息技術為手段，對信息進行全方位高效采集，在海量數據的基礎上，有效整合、分析數據，為城市治理的政策制定、高效執行提供支持，形成智慧化的治理體系。

三、推動城市治理科學化、精細化、智能化的廣州智慧城管實踐

近年來，廣州市進行了城市治理科學化、精細化、智能化的一系列實踐探索。

（一）智能化手段更進一步

數據采集全覆蓋。運用信息技術，通過各類物聯網傳感器和城管網格化管理等方式，同時運用“四標四實”的成果，采集城市基礎部件和城管事件等數據，實現對城市運行管理的全方位感知。

數據融合全場景。由于城市管理事項較為復雜和綜合，單靠城管掌握的數據有時難以充分實現數據價值，需要通過與其他部門掌握的數據進行融合，擴展數據價值，為城市管理職能履行提供便利。

數據分析全自動。以被列為廣州市第一批數字轉型優質應用場景的視頻智能分析系統為例，該系統能夠通過視頻智能分析算法，實現對攝像畫面中出現的占道經營等九大類城市管理問題進行智能分析和識別，做到問題發現、拍攝取證、任務分派、執行監督等環節自動化。

（二）以智能化手段支撐科學化理念

城市運行規律的認知科學化。通過數據采集、融合、分析，實現城市運行規律的展現和可視化，建立城市運行規律的科學認知，并以此輔助決策，實現從經驗決策向科學決策轉變。

城市運行管理的組織科學化。城市管理問題相對多元，許多事務需要城市管理相關部門的上下級或者與其他部門協同完成，通過智能化手段可以建立更加扁平、高效的溝通機制，打造高度協同且效率更優的城市管理體系。以城市生活垃圾分類為例，廣州市推進了垃圾分類基礎數據采集、第三方檢查和電子化考核，形成了市、區、街鎮、村社四級考核體系，推動垃圾分類的運行管理組織體系實現科學化，有效推進了長年以來成為城市管理難題的城市生活垃圾分類工作。

城市運行治理的參與科學化。智慧城管建設能夠推動公眾和媒體等社會力量參與城市治理，推動城市治理更加具有回應性和問責性。以城市管理問題投訴辦理系統為例，廣州市市民群眾和媒體可以通過12345熱線、城市管理和綜合執法局網站等方式對城市管理問題進行反映和投訴，相關部門將及時回應、迅速處置并反饋結果，形成具有廣州特色的“令行禁止、有呼必應”模式。

（三）以智能化手段推動精細化管理

管理對象精細化。智能化水平也可更進一步使城市管理對象更細化，能夠精細到具體單個城市部件的管理。基于城市管理的大數據庫，對于垃圾壓縮站、污水井蓋、燃氣設施等城市基礎部件和城市管理基本對象，形成具體到單個城市管理要素的管理系統，進行統一的監控和管理。

管理人員精細化。隨著智能化水平的進步和提升，管理主體和對應的管理責任能夠更加精細、明確地落實到個人，為城市管理做精、做細、做實提供巨大推力。以廣州城市管理問題投訴辦理系統為例，從審核立案，到任務分派，再到處置人員，整個過程主體明確，相應的績效考核與責任主體清晰，為更具激勵與問責的城市管理提供支撐。

管理制度精細化。智能化水平的進步也推動了管理制度的精細化，包括對原有制度進行細化、量化等調整或者增加新的配套制度，推動整個城市管理制度更加完善。以數據共享交換為例，廣州城市管理和綜合執法局與廣州市政務服務數據管理局共同建立了數據質量管理制度，劃分了管理邊界與責任邊界，明確了各主體角色，通過跨部門合作，更好地推進數據標準化建設。

四、進一步推進科學化、精細化、智能化實踐，助力城市治理現代化

（一）形成尊重規律、科學謀劃的治理理念

通過智慧城管建設在“三化”路徑上的邁進，協助城市管理者形成尊重規律、科學謀劃的治理理念，推動城市管理者認識和尊重相應領域的城市運行管理規律，促進城市管理者積極運用這一規律以實現大數據輔政，推動從經驗決策向科學決策的轉變，形成規劃建設管理全周期的科學謀劃和精細管理。

（二）構建多元協同有序共治的治理主體

通過智慧城管建設在“三化”路徑上的邁進，構建多元協同有序共治的治理主體格局。通過智慧城管流轉系統，有效促進上下層級之間、不同部門之間的協同工作。在此基礎上，公眾、媒體等社會力量能夠作為城市治理領域的需求方和監督方，推動城市治理更加具有回應性和問責性，實現有效參與和有效治理。

（三）推進精細管理、精準服務的治理目標

通過智慧城管建設在“三化”路徑上的邁進，有力推進精細管理和精準服務的治理目標。解決傳統城市管理工作相對粗放、管理對象和主體模糊不清、服務水平難以保障、難以精細管理和服務等問題。完善管理人員責任細化、管理對象清晰明確、管理制度執行嚴格的體制，推動城市管理工作整體進入精細化階段，對不同服務需求的市民的城管服務進行更加精準的匹配。

（四）掌握智能高效、便捷可靠的治理方法

通過智慧城管建設在“三化”路徑上的邁進，城市管理部門與科技企業開展合作，積極探索運用前沿技術，開發適應于城市管理業務場景的技術，如視頻智能分析系統等。技術與相對應的精細制度配套，可提高城市管理中的問題發現和處置能力，助推城市治理能力現代化。

以科學化、精細化、智能化為路徑的現代化城市治理將隨著新型城鎮化建設的深入而成大勢以趨之。未來一段時間，城市治理現代化的發展路徑將遵循這“三化”的方向進行系統設計，轉變城市治理方式、提高治理水平，全面推進城市治理體系和治理能力的現代化建設。

（責任編輯：陳希文）