轉變政府角色 強化各方責任

南斌

為落實新版北京城市總體規劃和加強城市精細化管理的要求，北京市人大常委會于2021年5月27日審議通過了《北京市戶外廣告設施、牌匾標識和標語宣傳品設置管理條例》（以下簡稱《條例》），并于2021年9月1日正式實施。

一、立法背景

戶外廣告設施、牌匾標識和標語宣傳品，從本質上說是一種宣傳工具，用于搭建聯系商家與消費者的橋梁，用于向社會公眾傳播法規、政策，也是城市容貌景觀的重要組成部分。它們體現著城市街道的“煙火人氣”，體現著城市的文化特色與城市美學，也是一座城、一條街區別于其他城市、街道的重要特點。

此前，在戶外廣告設施、牌匾標識和標語宣傳品的設置管理中，北京市的主要法律依據是2002年制定的《北京市市容環境衛生條例》，其中設有專節對戶外廣告設施、牌匾標識和標語宣傳品進行了規范。2004年、2005年，北京市政府分別配套出臺了《北京市戶外廣告設置管理辦法》和《北京市標語宣傳品設置管理規定》，以及1個《戶外廣告牌匾標識設置專業規劃》和5個《設置管理規范》，對相關設施的管理思路和內容做了進一步細化。

近年來，北京市高度重視城市空間和城市景觀的打造，新版城市總規提出“建設高品質、人性化的公共空間”，廣告牌匾、標語宣傳品設置管理是其中的一項重要內容。2017年以來，北京市先后開展了天際線治理行動、規范清理標語橫幅、治理公益宣傳欄、拆除立柱式戶外廣告設施等工作，為打造空間協調、視覺清朗、規范有序、整潔優美、品質高端的城市公共空間環境發揮了重要作用。但是，在實際工作推進過程中，也暴露出法規制度滯后、管理缺乏精細、違法設施屢禁不止等情況，需要在制度層面進行調整、細化和完善。

二、立法過程

堅持“邊開展調研、邊專題研究、邊起草完善、邊征求意見”的工作模式。市城市管理委會同市人大常委會城建環保委、法制辦和市司法局深入街道、鄉鎮進行調研，與國有、民營等各類戶外廣告企業進行座談，召開了近20場不同層級、不同領域的專題研討會，聽取市政府相關委辦局、各區城市管理委、專家學者、政協委員、北京市法學會、行業協會和服務對象、商圈區域管委會、商圈代表等近100家部門單位代表的意見建議。分析比對借鑒了紐約、巴黎、東京、倫敦等國外城市和上海、天津、杭州、深圳等國內城市在戶外廣告、牌匾標識和標語宣傳品管理的法規經驗。

圍繞新版北京城市總體規劃和城市精細化管理及“疏解整治促提升”的工作要求，立足首都城市戰略功能定位，按照建設國際一流和諧宜居之都的工作目標和深化“放管服”改革、優化營商環境的精神，在廣泛調研和充分論證基礎上起草了《條例》草案，并提交市人大常委會審議。草案內容明確了對象范圍、強化管理措施、規范工作流程、突出日常管理、加強違規治理，并突出“分類管控、減量提質、服務發展”的管理思路。

三、主要內容

《條例》在總結北京市戶外廣告設施、牌匾標識和標語宣傳品設置管理經驗基礎上，以問題為導向開展頂層制度設計，主要有以下五個特點：一是擴大了戶外廣告設施、牌匾標識的對象范圍，二是完善了戶外廣告設施“依規劃設置”的管理模式，三是強調了牌匾標識設置結合區域功能實行分區分類管理，四是強化了設置人的安全管理主體責任，五是加大了對違規設置戶外廣告設施的處罰力度。

（一）擴大了戶外廣告設施、牌匾標識的對象范圍

根據2004年北京市政府頒布的《北京市戶外廣告設置管理辦法》（2004年市政府151號令），北京市戶外廣告設施僅指設置在戶外，用于發布商業廣告的燈箱、霓虹燈、電子顯示裝置等，未將宣傳欄等公益戶外廣告設施、燈光秀設施、櫥窗廣告、窗貼廣告等包含在內，在管理中產生了“空白地帶”。新的《條例》對戶外廣告設施進行了重新定義，將“其他向城市道路、公路、鐵路、廣場等城市戶外公共空間發布廣告的設施”納入管理范圍，解決了管理空白區域，為規范管理公益戶外廣告設施、燈光秀設施、櫥窗廣告、窗貼廣告等提供了法律支撐。

同時，在牌匾標識的定義中，也將“向城市道路、公路、鐵路、廣場等城市戶外公共空間展示其名稱、字號（商號）、標識等內容的牌匾、匾額、標識”納入管理范圍，為規范治理窗貼招牌、走字屏等設施提供了依據。

（二）完善了戶外廣告設施“依規劃設置”的管理模式

2004年以前，北京市戶外廣告設施設置管理采用單一的行政審批方式。2004年出臺的《北京市戶外廣告設置管理辦法》取消了審批制度，明確了戶外廣告設施實行“依規劃設置+規劃查閱”的管理制度，即由市、區城市管理部門制定道路、街區的戶外廣告設施設置規劃，明確設施設置位置、類型、規格等具體內容。設置人在設置前先到市區城市管理部門辦理戶外廣告設施設置規劃查閱事項（注：作為政府規章確定的公共服務事項，不作為行政許可事項），提交戶外廣告設施設置方案，經論證符合規劃的，管理部門出具《戶外廣告設施規劃查閱告知書》。

從2005年至今，市、區兩級共組織編制完成了1100余條道路（包括長安街及其延長線、各環路、高/快速路、城區主要大街）及火車站、機場等重點區域的戶外廣告設施設置規劃，規劃戶外廣告設施點位約5萬余個（含公交候車亭1.1萬個），基本覆蓋了城區主要道路和重點區域。

但是，在管理實際中存在一系列問題，包括市、區規劃層級過多，市級權限過于集中，街區戶外廣告設施設置規劃編制中政府與企業權責不清、周期長成本高、缺乏適當裕度、沒有明確期限、規劃查閱辦理流程不便捷等。新的《條例》進一步完善了戶外廣告設施“依規劃設置+信息化規劃查詢公開”的管理制度，主要包括：

一是簡化戶外廣告設施規劃層級。取消了與市級專項規劃作用重疊的區級戶外廣告設施設置專項規劃，明確了規劃體系，包括市級戶外廣告設施設置專項規劃和街區戶外廣告設施設置規劃。

二是合理劃分市區規劃權限。將市區規劃權限分為三類：（1）長安街及其延長線、高（快）速公路及機場地區的街區戶外廣告設施設置規劃由市城市管理部門組織編制，報市政府審查批準后實施。（2）首都功能核心區、城市副中心、火車站地區、市政府確定的其他重點區域，由區政府或區城市管理委組織編制，經市城市管理部門審查批準后實施。（3）其他區域，由區城市管理委組織編制，報區政府批準后實施，報市城市管理委備案。

三是強調街區戶外廣告設施設置規劃是設置戶外廣告設施的直接依據。要求尚未制定街區戶外廣告設施設置規劃的，不得設置戶外廣告設施。建成區尚未編制規劃的，應當在《條例》實施后三年內完成街區戶外廣告設施設置規劃編制工作。新建街區應與街區層面控制性詳細規劃同步編制。

四是明確了街區戶外廣告設施設置規劃內容重在確定街區內戶外廣告設施設置的規則，而不再是具體設施。根據街區層面控制性詳細規劃，細化街區內商業戶外廣告設施的禁止設置區域、限制設置區域和允許設置區域，明確公益戶外廣告設施設置布局，確定戶外廣告設施的設置地塊、風貌要求、設置密度、面積上限、亮度控制、運行時間、設置期限以及臨時性商業戶外廣告設施的設置要求等規劃內容。

五是賦予規劃查詢合法性地位，并確定了信息化管理手段。要求設置人應當在綜合服務信息系統查詢戶外廣告設施設置規劃規定的條件和設置要求，征得設置場所所有人或者管理人的同意后，編制戶外廣告設施設置方案，上傳至綜合服務信息系統，并向社會公開。

（三）強調r牌匾標識設置應結合區域功能實行分區分類管理

《條例》明確了牌匾標識設置實行基本規范要求下的分區分類管理，采取信息化“上傳方案并公開”的管理方式。具體包括：

一是在市級基本規范下，各區結合實際編制街區牌匾標識設置指引。區城市管理部門應當組織有關部門、街道辦事處、鄉鎮人民政府等，根據固定式牌匾標識設置規范，結合轄區內不同區域功能、風貌特色和單位特點，編制并向社會公布區域固定式牌匾標識設置指引。

二是對于歷史建筑、連鎖企業等特殊形式的牌匾標識設置予以規范。包括：（1）屬于文物保護單位、不可移動文物、歷史建筑固有的固定式牌匾標識，應當原貌保留;（2）連鎖經營企業設置牌匾標識的，可以沿用同一品牌的設計風格和色調。

三是明確了信息化上傳設置方案并公開的管理方式，確保各級管理部門及時了解設施設置信息。設置固定式牌匾標識和車身標識的，所有人應當根據固定式牌匾標識和車身標識設置規范編制設置方案，上傳至綜合服務信息系統，并向社會公開。

（四）強化了設施所有人的安全管理主體責任

戶外廣告設施、牌匾標識和標語宣傳品的設置數量多、涉及主體多、分布范圍廣，且多位于人流量較大的公共區域，而北京市大風、暴雨等極端天氣情況較多，為加強安全管理，防止出現傷人、毀物的安全事故，《條例》進一步強化了設施所有人的安全主體責任，并規定了嚴厲的處罰措施。

一是確定了附著式設施設置前的安全影響評估制度。在建筑物、構筑物上設置附著式戶外廣告設施或大型固定式牌匾標識的，建筑物、構筑物所有權人或者管理人應當事先委托房屋安全鑒定機構就戶外廣告設施對建筑物、構筑物安全的影響進行評估。經評估不符合安全要求的，不得設置。

二是確定了對大型或者超高設施的定期安全鑒定制度。戶外廣告設施、固定式牌匾標識的所有人委托專業機構每兩年對大型或者距地十米以上的戶外廣告設施、固定式牌匾標識進行安全鑒定，并將安全鑒定信息上傳至綜合服務信息系統。

三是確定了對違反安全管理要求的嚴厲處罰措施。未定期對大型或者距地十米以上的戶外廣告設施、固定式牌匾標識進行安全鑒定的，由街道辦事處或者鄉鎮人民政府責令限期改正。逾期不改正的，按照違法設置戶外廣告設施、固定式牌匾標識的行為處理（即對于違法設置的戶外廣告設施、牌匾標識可以依法予以強制拆除）。

（五）加大了對違規設置戶外廣告設施的執法力度

違規戶外廣告設施具有低投入、高收益的特點，現有法律法規存在處罰額度低、強制拆除執法周期長等情況。巨大的利益誘惑與極低的違法成本，造成違規戶外廣告設施屢禁不止。

《條例》一方面保留強制拆除的執法權力，另一方面，通過明確設施載體提供方的法律責任、確定查封扣押等阻斷傳播的措施和明確違法者承擔強拆及代履行費用等方式，加大了對違規設置戶外廣告設施的處罰力度。

一是明確設施設置載體提供方的法律責任。為違法設置的戶外廣告設施提供載體的，由街道辦事處或者鄉鎮人民政府責令限期改正。逾期不改正的，處一萬元以上、十萬元以下罰款。

二是確定了查封、扣押等阻斷傳播的措施。城市管理部門、城市管理綜合執法機構、街道辦事處、鄉鎮人民政府對戶外廣告設施、牌匾標識和標語宣傳品設置實施監督管理，可以詢問、調查有關單位或者個人，查閱、調取、復制有關證據資料，依法采取查封、扣押涉嫌違法設置的戶外廣告設施、牌匾標識、標語宣傳品，以及與其直接相關的物品、經營工具、設備等，及時消除傳播影響。

三是規定由違法者承擔強拆和代履行費用。對戶外廣告設施、牌匾標識和標語宣傳品依法實施強制拆除或者代履行拆除的，所需費用由戶外廣告設施、牌匾標識和標語宣傳品的所有人承擔。

《條例》的頒布實施為北京市推進戶外廣告設施、牌匾標識和標語宣傳品設置管理的規范化、法治化進程，奠定了堅實基礎。北京市將依據《條例》所確定的各項制度，修訂戶外廣告設施設置專項規劃，建設綜合服務信息系統，組織各區編制街區戶外廣告設施設置規劃，制定修訂相關配套標準規范，努力形成以《條例》為核心，各項配套規劃、規范、標準完善的戶外廣告設施、牌匾標識和標語宣傳品設置管理制度體系。

（責任編輯：陳希文）