上海市共有產權房禁止出租政策執行困境研究

摘要：共有產權房是上海市保障房的重要組成部分，為切實為群眾謀福利，上海市對共有產權房的管理出臺了相關政策，禁止共有產權房出租，但這一政策在實際執行中難度很大。本文基于史密斯政策執行過程模型分析了政策過于一刀切且權威性不足、發現難、執行難及執行機制不完善、目標群體及出租原因復雜多變、社會流動性增強導致政策環境不利四個方面的困境，得出共有產權房禁止出租需在政策制定和完善執行兩個方面予以改進的破解之道。

關鍵詞：共有產權房;禁止出租;史密斯模型

一、問題提出

《上海共有產權保障住房管理辦法》（滬府令 39 號）明確規定共有產權房在取得完全產權之前不得出租給他人使用。但現實中共有產權房小區違規出租現象時有發生，政府不得不每年階段性組織專項行動進行專門整治，但“運動”持續效果很差，無需多長時間又恢復原貌，可以說是屢禁不絕、不絕屢禁，造成行政資源大量浪費。那么，本是一項改善民生的惠民政策，為什么在實際使用中偏離了政策設計之初的構想，大量用于改善住房條件的共有產權房被用于出租？導致這一政策執行困境的因素及解決途徑是什么？

針對這一研究課題，本文將借助史密斯的政策執行過程模型，從理想化的政策、執行機構、目標群體、環境因素等多維角度來全面分析共有產權房禁止出租政策如何在實際中進行執行以及所面臨的執行困境并提出解決方案。

二、理論模型

史密斯政策執行過程模型

美國學者史密斯（T.B.Smith）是最早建構影響政策執行因素及其過程模型的學者，他在《政策執行過程》（1973）一文中提出了一個描述政策執行過程的模型（見圖一）。

三、分析與論證

（一）理想化政策缺失

1.政策制定一刀切，忽視了共有產權房出租的多種原因。

目前共有產權房被違規出租主要有兩種動機，一種是故意牟利;另一種則是房屋被動空置。對于第一種情況，當然應該出臺政策予以懲處，但第二種情況需要多種政策協同解決，提高共有產權房的流通能力，一刀切的政策過于僵化。

2.政策法規權威性不足。

根據《中華人民共和國物權法》第九十四條規定：按份共有人對共有的不動產或者動產按照其份額享有所有權。第三十九條規定：所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利。作為產權人之一的政策目標群體對這一政策規定的合法性存在較大疑慮，因此內心比較抵觸。

（二）執行機構有效執行能力不足

1.共有產權房禁止出租政策執行面臨的一個難題是發現、查處困難。

目前查處的案例中，大多也是因為房客擾民被舉報或是房客和房東之間發生矛盾舉報等行為，其他狀況很難被監管到。另外，幾十萬戶居民一一去排查出租情況，對行政能力和資源是巨大的考驗，常常是得不償失的工作，因此更多的采用了“運動式”管理，很難常態化。

2.目前尚未建立完善的發現、查處機制。

物業、居委、派出所或者房屋管理部門到底應當由誰來承擔發現違規出租、出借房屋的職責，發現以后如何進行取證，由誰來進行處罰、行政執法權力有無依據等都沒有明確規定。

（三）目標群體復雜

1.人員構成復雜、數量日漸龐大。

上海市共有產權房自2009年以來，已歷經十年，每年約三萬戶申請，至今已有三十多萬戶，不僅數量龐大，而且人員構成復雜多樣。有上海本地低收入家庭，主要以老弱病殘為主，這些人受教育程度相對較低，體驗在人文素養偏低且對政策理解及接受度也相對較低，而且更容易與政府產生對抗心里，管理難度相當大。

2.政策群體經濟能力較弱。

共有產權房本質上是政府保障房的一部分，申請者都滿足嚴苛的申請條件限制，所以經濟能力較弱，這一特性也導致該群體對于經濟效益非常重視，對于空置的住房，通常都會采用出租補貼經濟，對于禁止出租的政策置若罔聞。

（四）政策執行環境薄弱

1.社會流動性日趨加大，房屋空置問題逐漸突出。

共有產權房申請者在入住后往往面對復雜多變的生活，例如工作單位變動，居住地遠離單位;需要去外地工作;申請者因結婚生子等問題導致原先申請的房屋不滿足使用需要置換、申請人因就醫、子女入學等問題導致的搬家造成原先申請的房屋空置。

2.共有產權房退出機制不完善，房屋缺乏流動性。

目前上海市共有產權房只有申請滿五年后買斷產權上市交易一種方式，導致中途因經濟狀況改善需要退出保障房，或經濟進一步惡化，例如有重大危重病人等需要賣房變現的家庭、或是因工作調動需要置換房屋的家庭均難以滿足需要，因此除了暫時出租很難找到其他處理辦法，也是共有產權房大量被出租的一個原因，在退出機制不完善的前提下，禁止出租很難被申請者接受。

四、政策建議

（一）提高政策文本的可操作性。

關于政策本身，可調整為在申請者未取得全部產權之前，對于出租房屋者，未取得產權部分按產權比例向政府繳納租金。一方面，申請者擁有的部分產權依法享有了自主處置權，同時，也堵住了利用共有產權房牟利的空間，又解決了大量共有產權房需要流通的現實困境。

（二）建立完善的處罰機制、明確處罰力度。

若共有產權房申請者不向政府申報出租情況，擅自出租則視為違規出租。在明確房屋保障部門負責懲處的前提下，可成立執行小組，納入物業、居委、派出所等相關機構，建立明確的執行流程，物業負責日常監督、居委負責上門調查、派出所負責執行等責任機制予以明確，同時完善相關法規制定，對于出租該有怎樣的懲處機制，例如可分為初犯、再犯逐級加大處罰力度，直至取消申請資格等。

參考文獻：

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作者簡介：

焦海玲（1982—），女，山西大同人，上海交通大學國際與公共事務學院2019級MPA研究生，研究方向：公共管理。