新《預算法》下事業單位預算績效評價體系優化設計研究
——以計量類事業單位為例

宋潔（徐州市纖維檢驗中心江蘇徐州221000）

2018年《中共中央、國務院關于全面實施預算績效管理的意見》將預算績效管理上升到國家層面。預算績效管理的本質是使用財政資金部門、單位的自我管理，是運用績效管理理念編制預算、執行預算和呈現結果的過程，其法理基礎是權責對等，其經濟學基礎是委托代理特征下授權與回饋的匹配問題，因此，對事業單位的預算績效管理進行研究具有重要意義。

一、計量類事業單位預算績效評價存在的問題及原因分析

（一）單位基本概述

某計量類事業單位X市計量所主要開展計量檢定測試及相關科研開發和技術服務，預算績效評價范圍一般包括基本支出和項目支出。基本支出主要包括人員經費和日常公用經費，是單位日常運作所需的經費支出；項目支出是根據單位的經營特點安排的支出，通常占支出的比例較大，主要包括檢驗檢測用成本、科研開發經費、設備購置費、省農村醫療及農貿市場免費檢定經費、異地檢驗檢測項目經費等，各項目相應明確經濟科目，有利于預算管理及執行績效評價。

（二）預算績效管理相關問卷調查分析

隨著部門預算的深入改革，X市計量所預算績效評價工作也在逐步規范，但是從一定程度上來說只是預算形式以及預算方法的改革，在具體實施過程中還存在薄弱環節，預算績效評價工作存在不足之處。為深入了解單位預算管理和預算績效評價情況以及實施過程，本文采用了問卷調查的方式，通過向單位相關人員發放調查問卷，對調查結果進行分析對比。本次調查發放問卷150份，主要針對單位正式職工、聘用職工，回收問卷134份，回收率達到89.3%。問卷包含20項內容，主要包括預算績效評價認知、預算執行、預算績效評價指標、應用設計細節等。問卷情況如表1所示。

表1 問卷分布情況表

從調查情況來看，年齡在40—50歲之間的職工占比最大，在單位各項工作中起到重要作用；本科學歷職工占比最大，達61%，碩士以上學歷職工占比27%，說明單位的高學歷人才較少。

（三）X市計量所預算績效評價體系存在的問題及原因分析

1.對預算績效評價認知性不足。X市計量所預算績效管理工作開展的時間相對較短，觀念意識薄弱，職工對于單位為何要開展績效管理評價感到不理解，被調查對象認為是因為上級要求（53%）和應付檢查（26%）的占比高達79%，認為可以查找項目問題的占比12%，真正認識到預算績效評價可以提高資金使用效益的占比9%。事業單位常常認為財政部門是資金的分配者，所以是績效管理者，而忽略了其作為實施者的責任。

2.預算執行相關的績效評價體系不完善。近年來，X市計量所按照上級主管部門要求，在預算項目開展初期填寫項目支出績效目標申報表，以說明當年度的項目支出目標和工作進度情況等，如表2所示。

表2 市本級項目支出績效目標申報表（部分）

預算年度終了，單位在決算申報期提交預算支出績效相關報告，并填寫量化指標的相關表格，但是所有的績效追蹤只體現在決算報告中，并未提取指標深入研究其評價體系。調查發現，在預算執行過程中，多數職工認為單位缺少適合的預算績效評價體系與相關的考核標準，日常的公用經費支出并未對應于相關人員或部門，執行過程缺乏規范性指導，隨意性較大，事后無法進行追責，責任得不到落實，也就不能引起單位和職工的重視，預算績效評價的價值無法得以實現。問卷調查顯示，46%的被調查者認為績效評價是預算執行后的事后評價，沒有形成事前評審、事中抽查監控、事后考核的完整評價制度，如圖1所示。

圖1 X市計量所預算績效管理存在的問題

對于項目支出，除了現有的績效目標申報，更為關鍵的是預算績效評價體系的建立和考核標準的確定，這也是體系建立最有難度的地方。

3.預算績效評價指標不完善。預算績效評價指標是預算績效管理的重點，指標的不完善阻礙了單位預算績效的評價結果，在一定程度上會影響預算績效評價的方向。問卷調查顯示（見圖2），56%的被調查者認為目前單位執行的預算績效評價指標不健全。雖然，按照財政部門的要求，X市計量所在決算時會應用績效指標進行預算評價，但是，財政部門下達的績效評價標準只是大體上籠統地涵蓋事業單位的決算量化結果，由于各個單位具有各自的專業特殊性，該標準不能很好地對不同單位的預算績效做出更加全面的評價與應用。

圖2 X市計量所預算績效評價指標

二、預算績效評價體系的優化設計

新《預算法》指出了部門預算支出績效評價的重要性。X市計量所為獨立預算單位，作為預算績效評價的主體，負責單位預算績效評價工作，先確定單位績效目標，將目標轉換為具體量化數據指標，并針對指標制定切實可行的考核標準。在預算績效評價過程中，應明確各層級的具體職責，強化第三方社會中介機構的作用，促進單位預算績效評價與審計監察部門的信息傳遞，優化單位的預算績效評價體系，完善并加強評價體系建設。

（一）建立以財務部門為主導的多角度預算績效評價機構

X市計量所的預算管理分為三個層級，分別是預算管理領導層、財務管理層、預算執行層。預算管理領導層建立預算管理領導小組，主要負責預算工作的統籌、審批工作；財務管理層，即財務部門，負責傳遞預算會議精神，并實際操作預算相關工作；預算執行層，即各計量檢定業務部門，負責本部門實際預算開支的管理，預算績效評價工作應明確各層級的職責。X市計量所的財務部門作為預算的歸口管理部門，將主導單位的預算績效評價工作。由于預算績效評價工作量較大，需要借助預算管理小組以及各預算執行部門的工作。具體的工作流程如圖3所示。

圖3 預算績效評價工作機制流程圖

（二）預算績效評價體系的優化設計

根據預算績效評價對象的不同，目前事業單位的績效評價分為預算支出績效評價和整體績效評價兩個部分。本文主要研究計量類事業單位的預算項目支出績效評價，并針對現行評價體系提出完善建議。

由于X市計量所的項目支出占比最大，經計算約占總支出的73%，并且按照上級主管部門要求，單位逐步建立起項目支出的預算績效評價體系，但是由于單位項目支出的預算績效工作不夠細化并且落實度較差，因此本文對于項目支出預算績效管理的研究，是對預算標準以及指標所做的細化研究，從而完善計量類事業單位的項目支出預算績效評價體系。在X市計量所的預算執行過程中，過去主要關注財務信息，而忽略了非財務信息，本文試采用平衡計分卡方法，以完善單位的項目支出預算績效評價體系。

平衡計分卡包括財務、客戶、內部業務流程、學習與成長四個維度。計量類事業單位的財務維度主要是指實際支出數與預算目標數的差異，以及從縱向比較的增長率。客戶維度指標主要是指客戶滿意度。內部業務流程維度主要是指預算流程方面，包括執行能力和預算執行給預算相關人員帶來的預算期望。學習與成長維度主要是指單位預算工作的改進能力，包括職工滿意度和成長情況。由于項目周期普遍較長，一般可以靈活采取切斷式項目周期的方法進行績效考核，比如在項目進行到30%、50%等程度時進行預算績效考核，如出現偏差，可以及時進行修正，以便開展后續項目的進度安排。項目支出績效評價可以結合平衡計分卡方法，以四個維度為基礎，對項目執行情況進行績效考核，具體的評分標準可以根據專家意見以及查詢相似行業以往相關資料相結合得出。詳細的評價指標如表3所示。

表3 項目支出預算績效評價指標表

通過上述績效評價指標的設置，可以間接得出X市計量所的預算管理情況，考察預算執行是否出現偏差，并在出現偏差時進行及時有效的調整。進一步地在評價體系的基礎上，增加績效獎懲考核環節，一方面可以增強單位的預算管理意識，營造良好的預算文化氣氛；另一方面，對外公示評價結果，可以于無形中給單位職工施加壓力，促使職工更加重視預算績效考核。

（三）加強預算績效管理人才培養，加大績效管理技術支持

由于計量類事業單位多數既有公共服務功能，又有經營性發展模塊，因此針對此類單位的預算管理不同于行政單位和企業，針對預算專業人才的培養是推進預算管理工作的當務之急。第一，建立預算管理專家庫。計量類事業單位可以邀請高校專家、財政預算部門人員、社會人士等加入專家庫，指導預算績效管理工作并建立適應單位發展的績效目標，保證預算管理與績效評價工作的公正性。第二，引入第三方機構參與預算績效評價。可以通過政府購買、社會招標的形式引入第三方機構，提高計量類事業單位預算管理的科學性與準確性，同時營造良好的預算管理與績效評價氛圍。第三，建立內部預算績效管理工作小組。該組織通過了解單位預算實時信息與政策，針對單位預算相關部門和人員，不定期地進行培訓。

據了解，多數計量類事業單位在進行預算編制時運用的是財政一體化系統，但是在進行預算執行的結果展示時，即編制決算報告時，大多使用的是單機版決算系統，并把數據謄寫到申報系統上，預算和決算系統并不能聯結使用，沒有建立預、決算數據比對系統，事后的預算支出績效管理工作難以得到體現。預算績效管理是一種新興管理模式，計量類事業單位的管理信息系統更新較慢，應加大對預算績效管理的技術支持。一方面，相關部門應積極研發涵蓋預算信息、預算項目庫、預算編制、預算執行評價、決算數據申報、預算績效管理等多模塊的一體化系統，并貫徹落實到位。另一方面，預算管理部門應組織相關培訓、座談會等，有利于預算單位比對預、決算申報數據，以及對績效管理結果進行分析總結，促進預算管理工作的開展。

三、結論

（一）總結

當前，我國已進入改革深化期，我國財政收入增長速度減緩，對預算管理提出了更高要求。面對嚴峻的形勢，需要加速預算改革，不斷加強預算績效評價水平，進一步對預算支出結構進行改善。

本文以X市計量所為例，在新《預算法》的指導下對該單位預算績效評價方面的問題進行分析，結合問卷調查，衍生出該單位預算績效評價工作存在的問題，并進行了初步的概括描述：一是對預算績效評價認知性不足；二是預算執行相關的績效評價體系不健全；三是預算績效評價指標不完善。從X市計量所的問題入手，本文針對性地以該單位的預算項目支出為切入點，結合相關理論知識與經驗，對該單位的預算項目支出績效體系進行優化設計，并提出如下建議：第一，建立以財務部門為主導的多角度預算績效評價機構，多角度管理有利于鞏固預算績效評價的規范性與嚴謹性。第二，完善預算績效評價體系，利用平衡計分卡方法多維度評價單位預算績效體系的科學性與適用性。第三，加強預算績效管理人才培養，加強績效管理技術支持。

為了保證預算績效評價工作的規范運行，計量類事業單位應做到：（1）完善預算績效評價體系建設；（2）加強預算管理人才培養，加強績效管理技術支持；（3）強化預算績效評價考核制度；（4）利用第三方機構進行預算咨詢。本文豐富了對計量類事業單位預算績效評價的研究，并應用平衡計分卡方法對項目支出進行績效評價分析，反映了真實準確的財政支出，更好地落實了預算資金的管理工作。

（二）不足與展望

由于X市計量所檢定檢測業務復雜多樣，本文提出的預算績效評價體系建立在事業單位預算績效評價研究基礎上，再加上該單位的特點進行創新，應用范圍較窄。因此，在以后的調查研究中，可以著力于研究計量類事業單位計量檢定行業的預算績效指標的通用性研究。