事業單位內部控制優化研究

張冠英

（北京市城市規劃設計研究院北京100045）

一、引言

為進一步提高行政事業單位內部管理水平，規范內部控制，2012年財政部印發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，初步形成行政事業單位內部控制的基本框架體系。2015年財政部發布《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（財會［2015］24號），提出行政事業單位的總體目標是“到2020年，基本建成與國家治理體系和治理能力現代化相適應的，權責一致、制衡有效、運行順暢、執行有力、管理科學的內部控制體系”。2016年財政部發布《關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》（財會［2016］11號），以量化評價為導向構建了行政事業單位內部控制評價指標體系，督促各單位實施內部控制評價工作，并制定了《行政事業單位內部控制基礎性評價報告（參考格式）》《行政事業單位內部控制基礎性評價指標評分表》作為參考模板。2017年財政部發布《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》（財會［2017］1號），規范了行政事業單位內部控制報告的編制、報送、使用及報告信息質量的監督檢查等工作。一系列規章制度的發布實施，推動了行政事業單位內部控制規范化和常態化管理。

目前，全國各級各類行政事業單位內部控制建設取得了階段性成效，各單位的內部控制基本覆蓋了單位層面和業務層面，工作機制基本確立、制度體系初步建立、權力制約要求也已基本落實。但各單位內部控制建設中仍存在著一些問題，并且隨著環境變化新問題和新風險也會出現。為此，需要及時總結內控運行中遇到的問題，重新評估風險，不斷改進相關制度和流程。本文以差額撥款的事業單位B設計院為例，通過梳理其內部控制建設情況，深度剖析內部控制存在的問題，并根據問題提出優化建議。

二、內部控制現狀分析——以B設計院為例

（一）單位層面內部控制現狀

1.組織架構。B設計院是差額撥款的事業單位，其主要職能是為市政府提供城市建設宏觀決策和建設規劃服務。現有7個職能處室、10個業務所、1個編輯部，下屬有1個一級企業、3個二級企業和1個三級企業。B設計院在進行組織架構設置時，立足于單位的長遠發展目標，充分考慮單位進行決策、執行和監督的全過程，合理分配各職能部門的權力和責任，形成三權分離、相互制衡的有效機制，同時，確保監督機構的相對獨立性。B設計院的組織架構分為兩個層級：一是決策層，B設計院各項經濟事項由相關院領導或院長辦公會根據審批權限進行決策，重大經濟事項的內部決策由院長辦公會集體研究決定。院長辦公會由院長、副院長及總工程師組成，由院長或院長委托副院長召集、主持。院長辦公會原則上每周召開一次，因特殊情況不能召開或需臨時召開的，由院長決定。二是業務層，各業務處所及職能部門是院長辦公會形成決策的執行部門，在本部門的職責范圍內開展工作。此外，B設計院還設立了紀檢監察處作為內部監督機構，直接對院長負責，主要承擔黨風廉政建設和紀檢監察職責，同時負責內部審計工作。為完成某一方面工作或某項業務的組織協調工作，B設計院還調配相關人員成立了非常設機構，包括單位領導班子會議、內部控制領導小組、預算編制工作小組等，根據各非常設機構的作用明確組成成員，必要時聘請外部專家協助有關工作，突出專業分工的專業性，提高決策的科學性和透明度。

2.制度建設。在議事決策制度建設方面，B設計院制定了《貫徹執行“三重一大”制度的規定》，規范了重大問題決策、重大干部任免、重大項目投資決策及大額資金使用等工作，明確了納入“三重一大”的事項及決策實施程序。在業務管理方面，制定了財務支出審批制度，差旅費管理辦法，會議費、培訓費管理辦法，固定資產管理辦法，對外投資管理制度；預算業務、政府采購、建設項目、合同管理沒有制定正式的制度，但擁有相應的工作流程。內部監督方面，制定了內部稽核制度。

3.關鍵崗位與人員設置。B設計院的所有關鍵業務均設置了關鍵崗位，各崗位職責權限劃分明確，并且做到不相容崗位相互分離。關鍵崗位設置見下表。

4.信息系統建設。B設計院設置了信息中心，負責全院信息系統的運行維護，而且建立了全院的辦公系統，可以進行項目管理、檔案管理和部分辦公流程審批，發布各類信息，是各部門、職工之間溝通的平臺。在關鍵業務的信息系統建設方面，還建立了合同管理系統。

（二）業務層面內部控制現狀

1.預算業務。（1）預算編制與審批方面，按照“人員經費按實際、公用經費按定額、專項經費按項目庫管理，實行零基預算”的預算管理模式，將全部收入、支出納入部門預算管理。由財務部門制定全院的預算編制工作計劃，并向相關職能部門傳達有關預算編制的方針、政策、工作要求和預算編制程序。相關部門充分搜集、準備預算編制的基礎性資料，結合單位的工作需要和發展規劃，提出項目計劃和采購計劃等。主管院領導、財務部門、預算管理小組按照各自的職責負責審核，預算最終經過院長辦公會審核批準后上報上級行政主管部門。（2）預算執行與預算調整方面，批復后的院預算經過指標分解，審批下達至各職能處室后，各職能處室根據下達的預算安排各項收支，確保預算嚴格有效執行。在預算執行過程中，原則上不進行調整，因特殊情況確需調整的，由各職能處室負責提出預算調整方案，經處室主要負責人審核后報分管院領導。財務部門負責統籌安排預算調整項目，報分管院領導和院長審批后上報上級行政主管部門和財政主管部門。各職能處室經辦人和財務部門預算管理人員具體負責預算調整工作。（3）決算控制與績效評估方面，為做好年終決算工作，財務部門按照會計制度的要求做好會計核算基礎工作，按期編制年終決算報告，并由主管財務副院長審核后報院長辦公會審批。財務部門依據部門職能及事業發展規劃，并結合相應的預算支出范圍、方向及效果編制部門整體支出績效目標，業務部門和職能處室根據項目研究內容、實施計劃和資金安排等編制項目支出績效目標。績效目標經預算管理小組審核并報院長辦公會批準后，納入本院年度預算。財務部門定期或不定期對項目支出情況進行績效跟蹤，發現項目預算執行中的問題，及時調整、糾正。

2.收支業務。B設計院的收入主要包括財政補助收入、事業收入、利息收入、其他收入，均納入單位會計核算范圍和預算管理，不存在賬外收入，并對每一項收入都開具符合法律規定的票據，最后由財務部門統一歸口管理和存檔。為了確保支出管理符合國家法律、財政法規和內部規章制度的要求，B設計院規范了財務支出行為，強化監督管理，一般支出嚴格按照審批權限執行。對于對外合作項目支出、公務（業務）接待支出、因公出國（境）費用管理、培訓費、會議費、差旅費和勞務費都有規范、詳細的業務流程和支出標準。

3.政府采購。按照政府采購的規定，B設計院使用財政性資金采購政府采購目錄以內或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務必須編制政府采購預算，采購項目要在批復的預算范圍內提出采購申請，確保預算的正確執行，做到無預算不支出。同時實行歸口控制管理，計算機及其配件購置、軟件購置、系統維護、復印機、打印機、信息化建設及其運行維護歸口規劃信息中心管理；辦公家具、辦公用品及其他固定資產歸口行政處管理；工程類中小型修繕項目采購歸口小型修繕業務小組管理，各職能部門負責本部門其他物資、服務采購的申請、論證工作。

4.資產管理。B設計院對資產的管理主要包括對貨幣資金、實物資產和對外投資的管理。貨幣資金由財務部門歸口管理，負責全院貨幣資金的收款、支付和日常管理；實物資產由行政處歸口管理，負責全院實物資產的使用、維護和處置，確保實物資產的完整和正常使用；各職能部門負責本部門貨幣資金支付和實物資產的使用、維修維護申請和審核工作。現金管理嚴格按照國家相關規定的標準和范圍使用現金，確保資金的安全完整；同時從銀行賬戶的開立、銀行存款的結算、銀行存款賬戶的核對入手，強化資金監管，確保單位資產的安全完整和各項工作正常運轉；對于實物資產，詳細規定了固定資產的采購申請、購置、驗收領用和處置流程，定期對固定資產進行盤點，確保賬賬、賬實相符。在對外投資方面，加強對外投資業務管理，保證對外投資安全運營和保值增值。

業務預算業務收支業務政府采購業務資產業務建設項目業務日常管理部門綜合辦公室、行政處、規劃信息中心、黨委辦公室和相關業務部門負責人組成的預算編制工作小組指定的歸口管理部門綜合辦公室、行政處、規劃信息中心、黨委辦公室和相關業務部門貨幣資金：綜合辦公室實物資產：行政處、規劃信息中心和綜合辦公室對外投資：綜合辦公室、人事處、黨委辦公室綜合辦公室、行政處、規劃信息中心、黨委辦公室合同業務綜合辦公室崗位設置設置預算編制、審批、績效評價崗位設置收付款、核算、稽核、支出審批、審核、歸檔、票據管理、印章管理崗位設置政府采購預算編制、審核、采購執行、驗收、賬目登記崗位設置會計、出納、稽核崗位設置資產預算編制、采購、驗收、臺賬登記、日常管理、資產清查、產權登記崗位設置對外投資經辦、審核崗位設置項目前期準備工作、監督、驗收和建設檔案管理崗位設置合同擬訂、審核、登記、歸檔崗位不相容崗位預算編制與審核分離；預算審批與執行分離；預算執行與分析分離；決算編制與審核分離收款與會計核算分離；支出申請與審批分離；支出審批和付款分離；業務經辦與會計核算分離采購需求提出與審核分離；采購方式確定與審核分離；采購執行與驗收分離；采購驗收與登記分離貨幣資金保管、稽核與賬目登記分離資產財務賬與實務賬分離；資產保管與清查分離對外投資立項申報與審核分離項目建議和可行性研究與項目決策分離；項目實施與驗收分離合同擬訂與審核分離；合同文本訂立與合同章管理分離；合同訂立與登記臺賬分離；合同執行與監督分離

5.建設項目。B設計院的建設項目主要是小型修繕項目，包括對建筑物、構筑物、道路、給排水、供電、供暖等附屬設施的維修改造工程。小型修繕類項目由行政處在調查研究基礎上或根據各使用部門的需求，提出下一年度修繕類項目并報建設項目領導小組組織項目論證，確定下一年度修繕類項目及項目實施原則，并匯總生成項目立項計劃，項目立項計劃報主管院領導審定后報院長辦公會批準納入部門預算。預算批復后，建設項目領導小組通知行政處實施，10萬元以下的修繕項目，由建設項目領導小組提出施工方案，報主管院領導審批后組織實施；10萬元（含）至100萬元的修繕項目，建設項目領導小組進行三家以上公司報價比較，確定施工單位后，由財務部門組織專業中介機構對修繕項目預算進行審核后，擇優施工；100萬元以上的修繕項目，按政府采購的相關規定進行公開招標，確定施工單位。項目完工后，建設項目領導小組組織有關部門實施驗收。

6.合同管理。B設計院的合同業務由綜合辦公室歸口管理，各職能處室根據業務需要，在職責和權限范圍內起草協議，提交綜合辦公室審批，經分管合同業務的單位領導和主要領導審批后進行簽約。合同總金額在30萬元（含）以上或者綜合辦公室主管負責人認為合同內容復雜的還應交由法律顧問進行審查。綜合辦公室對合同文本進行分類并編號，以防止合同文本的遺失。同時建立合同臺賬，及時記錄合同編號、承辦部門、合同名稱等信息，妥善保管合同訂立及履行過程中的有關文件資料，對合同實施統一歸檔管理。單位簽訂合同，必須由法定代表人或法定代表人書面授權他人簽字。合同履行貫徹誠實守信和全面履行的原則，由承辦部門責成承辦人依據合同約定組織實施，并監督合同切實履行。

三、內部控制存在的問題分析

（一）單位層面內部控制存在的問題

1.內控關鍵崗位人員配備有待加強。總體來看，B設計院由院長作為單位內部控制工作的主要責任人領導內部控制工作小組開展內控建設和實施工作。按照國家相關法律法規的要求，B設計院組織專業人員全面梳理了各類經濟活動的業務流程和業務環節，系統分析各項經濟活動的風險，確定風險點，并根據設定的控制目標采取有效控制措施。但是在機構設置上，未能設置專門負責內部控制工作的職能部門，而是由財務部門負責全院的內部控制建設和實施的組織工作。財務部門由于缺乏內控專業知識和統籌協調全院的能力，無法統籌安排B設計院的內部控制體系建設。此外，由于人員編制限制，內部控制關鍵崗位人員多為一人多崗，不具備所有關鍵崗位定期輪崗的條件。

2.內控制度有待完善。目前，B設計院雖然制定了相關內控制度，但是覆蓋面不全，部分業務層面和監督層面的制度缺失。預算業務、政府采購、建設項目、合同管理沒有制定正式的制度，資產管理業務只涉及到固定資產管理，貨幣資金、無形資產和對外投資等缺乏符合本院實際情況的制度，缺乏較為系統全面的內部監督制度。此外，有些業務雖然建立了內控制度，但是制度規定不夠明確、詳細，執行起來有一定難度。

3.內控信息系統有待升級。B設計院雖然建立了辦公系統，但是能實現的功能不多，更偏向于項目管理，業務人員使用較多，而且由于保密性的要求，只能用于專用網絡，造成信息溝通不順暢。有的部門和關鍵業務有專門的信息系統，但是信息系統覆蓋面不全，比如，計劃部門有自己的合同管理系統，主要管理收入合同，支出合同依賴于財務部門手工登記臺賬，對于項目的支付進度跟蹤有難度；有的業務只能依賴于公共平臺的系統，比如資產管理系統使用的是財政部門的資產管理平臺，使用起來不方便，而且效率比較低；有些關鍵業務沒有進行信息化控制，比如預算業務、建設項目。

（二）業務層面內部控制存在的問題

1.預算編制流于形式，執行與考核不到位。B設計院雖然按照《預算法》以及財政部、財政主管部門的有關要求編制預算，各職能部門根據本部門的工作規劃測算年度項目支出預算，預算編制小組根據法律法規和財務制度等規定審核各項預算和績效目標，但是在實際執行過程中，缺乏對預算執行情況和績效目標達成情況的跟蹤分析和通報，也缺乏相應的獎懲措施，導致預算編制、預算執行、預算管理與資產管理、政府采購等經濟活動脫節，預算控制得不到嚴格執行。

2.實物資產管理不嚴格,資產使用效率低下。目前，B設計院對實物資產的管理存在使用效率低下、資產超配的問題，而且資產管理部門不能充分考慮全院不同部門人員的需求，無法統一調配全院的固定資產，推動閑置資產在部門間共享。此外，各部門沒有專門的資產管理員，資產管理都是由其他人員兼職，對實物資產管理不到位，導致實物缺失或信息變更不及時。

3.合同管理意識不強，信息化滯后。事業單位的經濟活動中，合同業務是重要的一環。合同管理制度的健全對于防范和控制事業單位的風險，提升管理效率，保障經濟活動安全高效進行至關重要。目前，B設計院缺乏健全的合同授權審批制度，對于擬定的合同缺少合法性審查，缺乏合同糾紛處理機制，而且沒有統一的合同管理平臺，不便于合同的歸檔和查詢、合同執行情況的跟蹤。

四、內部控制建設優化建議

（一）單位層面內部控制優化建議

1.改進內部控制組織架構，引進外部專業人才。目前，B設計院指定財務部門作為內控建設的牽頭部門組織內部控制建設和實施，由于專業性、精力和職責權限的限制，具有一定的局限性。為此，應設置專門的部門統籌全院的內部控制工作。如果由于條件限制增設部門實在有難度，也可以聘請外部專業機構定期對全院的內部控制建設進行評測，根據專家建議采取措施完善內部控制。同時增強審計和紀檢監察的監督力量，當內部審計力量不足時，可以借助外部審計，監督各部門內部控制工作的落實情況，保障內控措施高效地執行。

2.完善內部控制制度，規范經濟活動。B設計院應該建立健全包括議事決策、業務管理和內部監督在內的內部控制體系。組織專業人員重新梳理所有內部控制制度，對于已有的制度檢查是否符合現行的法律法規、是否滿足現有的業務需要。對于缺失的制度，尤其是關鍵業務，如預算業務、政府采購業務、建設項目業務、合同管理等，應重新梳理業務流程，明確風險點，制定配套的制度。

3.加強內部控制信息化建設，提高管理效率。B設計院應該逐漸擴大信息系統的覆蓋面，將各業務流程嵌入到信息系統中，明確各崗位的職責和操作權限，保證所有崗位的操作都記錄在案，從而跟蹤業務進展、提高管理效率、防范舞弊風險。另外，還應加強各業務系統的整合，增強業務系統之間的連接，利用信息化手段加強各部門、各崗位之間的信息溝通，減少人工處理和傳遞各類信息數據，降低出現差錯的概率，提高工作效率。

（二）業務層面內部控制優化建議

1.改進預算管理流程，加強預算執行與監督。在預算編制環節，按照由下到上的順序，各職能部門按照本部門工作計劃編制預算草案，草案應包含該部門所有收入和支出，全面完整地反映該部門各項收支情況，并且編制科學、合理、清晰、量化的項目績效目標。預算草案上報分管院領導審核后提交財務部門匯總，提交預算管理小組審核其合理性，預算管理小組應按照厲行節約的原則嚴格控制成本，并合理安排各項資金，在兼顧一般的同時優先保障重點項目的支出。經批復的預算應及時分解成細分預算指標并傳達給相關職能部門，各職能部門在執行過程中應該嚴格遵照執行。在預算執行監督環節，明確每一項預算分解指標的經辦人和責任人，財務部門和內部監督部門應定期對各部門的預算執行情況進行跟蹤評價和分析，發現執行差異應及時督促預算的執行。同時，預算管理小組應定期根據項目績效目標考核預算執行效果，對于沒有達到目標的項目應仔細分析原因，并考慮收回預算指標或者在下一年的預算編制中慎重考慮。預算執行效果評價應該與年終考核、下一年預算指標分配相關聯，提高預算編制的科學性和準確率。

2.統籌管理實物資產，提高資產使用效率。B設計院固定資產占總資產的比重很大，加強對固定資產的統籌管理，提高資產使用效率至關重要。在固定資產管理流程方面，B設計院應重新梳理業務流程，明確固定資產購置申請、審批、采購、驗收、使用和報廢等關鍵環節的責任部門和責任人。對于關鍵風險點，尤其是購置申請的審批和采購、報廢等采取有效控制措施。對固定資產由責任部門進行統一管理和調配，促進各項固定資產在部門之間的協調，提高資產使用效率。

3.充分利用信息化手段，加強合同管理。B設計院應設置專門的合同管理部門，統一管理業務合同的擬訂、審核、執行和歸檔，并制定完善的合同管理制度及合同違約、糾紛處理機制，對合同內容、簽訂流程、審批權限等方面做出詳細的規定，明確責任部門和責任人的職責和操作權限，將合同管理的各個環節流程化。應充分利用信息化手段，建立統一的合同管理系統，對合同的簽訂、審核、變更、執行、歸檔等情況進行跟蹤管理。

五、結語

內部控制建設是一個持續的不斷改進的動態過程，隨著事業單位所處的環境變化，原有的內部控制體系可能不再適用，因此，事業單位應組織人員定期對風險重新評估，檢查各項風險控制措施的全面性、科學性和有效性，不斷完善內部控制制度，健全內部控制體系，促進事業單位的長效發展。