我國森林碳匯機制建設對集體林權改革績效的影響

關 路,張景靜，張一寧

(1.長春理工大學 a.經濟管理學院; b.外語學院,吉林 長春 130022； 2.山東大學 經濟學院, 山東 濟南 250100)

一、引 言

黨的十九大以來，“綠色發展”理念在我國已經深入人心，植樹造林是“綠色發展”的關鍵，林業的制度建設將成為促進“綠色發展”的重要工具。2008年我國正式實施的集體林權制度改革已經有效解放了林業生產力。但在實際生產中，由于林農往往注重短期收益，大多選擇種植見效快的經濟作物，導致了森林的生態功效下降，水土流失、滑坡、泥石流、土地沙石化等問題嚴重。因此，提高集體林權制度改革的生態效果需要一種新型有效的生態補償機制，而森林碳匯交易機制作為一種市場化交易手段，不僅能夠提升集體林權制度改革的經濟效益，而且能夠在一定程度上提高森林的生態功能。

近年來，國內外學者對集體林權制度改革的關注度不斷提升，例如，朱冬亮、肖佳(2007)肯定了福建集體林權制度改革的經濟效應；[1]房風文(2011)、劉麗萍(2016)認為，集體林權制度改革提高了林農的收入水平；[2-3]何得桂(2013)認為，集體林權制度改革改善了干群關系。[4]奉欽亮(2013)運用C-D生產函數模型分析了廣西的集體林權制度改革成效，結果表明林權改革通過促進科技進步進而促進了林業經濟增長；[5]趙鋒泓等(2015)測算了廣西的林業發展水平，認為集體林權改革對經濟增長具有正向作用；[6]仇曉璐等(2018)認為，集體林權制度改革對農戶人均林業純收入具有顯著的正向影響。[7]許時蕾等(2020)采用調節效應模型分析了集體林權制度改革對農戶營林的影響，發現集體林權制度改革總體上提高了農戶對林地的勞動投入積極性，但對資本投入的增加效應并不顯著，這種效應對不同程度非農就業的農戶具有差異性。[8]

森林碳匯交易機制作為推動集體林權制度改革的重要途徑一直受到國內外學者們的關注。在森林碳匯交易機制的功效與運行條件方面，以CDM、REDD+為代表的森林碳匯項目有助于降低減排成本、減緩氣候變化，同時把收入轉移支付給農村貧困人口，[9-11]化解了農村金融排斥，[12]改善了林業融資環境，[13-14]使造林成為可供選擇的土地利用方式，[15-16]引致土地的重新規劃并減少了非法的森林砍伐，[17]帶來了生物多樣性和氣候適應的協同效益。[18]此外，在森林碳匯供給的影響因素方面，Duchelle(2013)認為，土地使用權的安全性是保證REDD+實施的前提；[19]Benitez(2004)進一步指出，碳補貼、碳吸收率對碳匯供給有積極影響；[20]此外，采伐速度、造林面積、擁有的土地面積和期限、土地價格、木材價格、社區森林管理等都是影響森林碳匯供給的重要因素；[21]陳麗榮等(2015)認為，企業碳匯購買的積極性與政府的碳匯政策共同影響了森林碳匯供給意愿。[22]沈月琴等(2015)認為，當碳價格限定在合理區間范圍內時，碳補貼和碳稅政策對森林碳匯的發展能起到積極作用。[23]龍飛等(2019)認為，實施技術減排補貼和碳匯減排補貼政策均能影響森林碳匯減排的購買量。[24]

綜上可見，現有研究考察了集體林權制度改革的效用、森林碳匯交易機制的功效與運行以及森林碳匯供給的影響因素等問題，對促進我國集體林權制度改革與碳匯市場的發展具有積極作用。但現有研究多是單獨考察集體林權改革成效問題，且只注重經濟效益的研究而忽視了生態效益和社會效益，亦或是僅針對森林碳匯交易機制進行探討，而能夠將二者聯系起來進行研究的文獻較少。雖然一些研究也考察了林地對森林碳匯供給的重要性，但是多數研究并未考慮森林碳匯機制建設對集體林權制度改革生態效益的作用。基于此，本文在已有研究的基礎上，進一步探究了森林碳匯機制建設對集體林權制度改革的作用。希望本文的研究能夠為我國集體林權制度的后續改革提供參考。

二、我國集體林權制度改革的績效評價

(一)評價方法與指標選取

1.評價方法

本文選用層次分析法構建評價指標體系，測度林權改革的各項績效。層次分析法的基本原理是將各個因素按其性質歸類，使其形成具有一定邏輯性的有序層次，通過相互比較的方式判斷各層次中諸元素的相對重要性，運用數學方法確定指標權重。

2.評價指標體系構建

構建評價指標體系是林業綜合效益評價工作的核心內容。林改后涉及的綜合效益指標范圍很大，屬于多要素、大樣本的復雜統計工作。本文根據我國林改工作推行情況，參照已有文獻并聘請有關專家對指標進行深入分析與篩選，最后得出9個指標用于評價林改的綜合效益，并按照指標的相近性將其分為三個層次，具體如表1所示。

表1 林業綜合效益評價指標

(二)指標賦權

根據層次分析法，本文運用Matlab軟件詳細計算各指標權重。計算結果如表2所示。

表2 集體林權制度改革綜合效益指標判斷矩陣

根據表2得到特征向量為Wk=(0.5584 0.3196 0.1220)，然后進行判斷矩陣的一致性檢驗：

表3 經濟效益判斷矩陣權重

表4 生態效益判斷矩陣權重

由表3～表5可看出，經濟效益、生態效益、社會效益的CR均小于0.1，說明各效益指標權重的一致性均通過了檢驗。最終得到集體林權制度改革的績效評價如表6所示。

表5 社會效益判斷矩陣權重

表6 集體林權制度改革績效評價

(三)結果分析

從林權改革推行后的經濟效益來看，林權改革有效提升了中國廣大農村地區的經濟效益，當地農民獲得了增收致富的新途徑，林業生產力獲得了飛速發展，林業資源開發的整體格局逐漸形成。2019年我國林業總產值達到7.56萬億元，較2008年增加了50 479.63億元，年均增長18.2%；全社會林副產品產值年增幅達到15.73%；生態旅游收益從2008年的689.64億元增加到2019年的9310.25億元，增長了12.05倍。可見，集體林權制度改革帶來的經濟效益顯著，林業生產力的發展得到了大幅提升。

從生態效益指標來看，林權改革對生態效益的影響也是積極的，但相對于經濟效益而言，影響不大。近年來，隨著林權改革的進一步實施，林業資源的建設與保護力度顯著提升。截至2019年，林業用地面積擴大到18 138.09萬公頃，農民從事林業生產的積極性明顯提高。此外，森林自然災害發生面積及森林病蟲害防治面積均得到了改善，較2008年分別降低了88.37%和提高了4.44%。可見，林改對林業資源的利用與保護起到了積極的作用，森林資源的養護再生工作得到加強，森林的生態效益得到了有效提升。

林權改革的社會效益相對于經濟效益的正向影響程度依然存在較大差距。從具體內容來看，林業在崗職工年平均工資有了顯著提高，由2008年的1.59萬元增加到2019年的4.67萬元，增長了近3倍；另外，林業固定資產投資完成額也有了明顯的變化，由2008年的987.24億元增加到2019年的2439.2億元，這表明林權制度改革的實施對林業固定資產投資有一定的帶動作用，也表明林權改革的社會效益是一個逐漸深化和顯現的過程。

三、森林碳匯機制建設的必要性

(一)森林碳匯量的測算

考慮到數據獲取的方式以及難易程度的適用性，本文參考相關研究，采用蓄積量法計算我國森林碳儲量。具體模型如下：

Ct=Vf·δ·ρ·γ+0.195(Vf·δ·ρ·γ)+1.244(Vf·δ·ρ·γ)

(1)

在(1)式中，Ct為森林總碳儲量，Vf為森林蓄積量；δ為生物量擴大系數，一般取值1.9；ρ為容積密度，一般取值0.45～0.5t/m3，本文取0.5 t/m3；γ代表含碳率，取值0.5。因此，森林碳匯量計算公式為：

△Ct=Ct-Ct-1

(2)

本文在進行森林碳匯量測算時，使用的是第六至八次全國森林資源清查資料和《中國林業統計年鑒》統計數據。由于每隔五年進行一次全國森林資源清查，所以為了獲取每年的森林碳儲量的相關數據，就要通過相鄰年份的森林碳儲量的變化來計算出森林碳匯量，而且為了使得實際情況的分析利用更加便捷，計算中假設在每個森林資源的清查期內森林碳儲量以相同速度增長。綜上得出我國2008～2019年的森林碳匯量(見圖1)。

圖1 2008～2019年我國森林碳匯量

由圖1可看出，伴隨著我國森林碳儲量的不斷增加，我國森林在2008～2020年均表現出碳匯功能。截至2020年，全國森林碳匯量達到2507.08萬噸，是2008年的近3倍，這與國家提倡的生態經濟理念是密不可分的。近十余年來我國加強了對林業生產的保護力度，國家越來越重視森林在吸碳釋氧方面所獨具的強大功能，森林固碳量呈現出逐年遞增的趨勢。

(二)森林碳匯經濟價值測度

由于森林碳匯交易正處于初始階段，且森林碳匯交易需求嚴重不足，所以到目前為止，還沒有一個統一的交易價格。按照過往已成交的森林碳匯交易及交易中的價格標準，本文在計算我國森林碳匯經濟價值時按30元/噸、60元/噸、90元/噸、200元/噸進行測算(見表7)。

表7 2008～2019年我國森林碳匯經濟價值

由表7可以看出，我國的森林碳匯經濟價值呈現出逐年上升的趨勢，分別以價格30元/噸、60元/噸、90元/噸和200元/噸計算，我國2019年的森林碳匯價值分別約為7億元、14億元、21億元和46.68億元，分別約占2019年林業投資中自籌資金的7.56%、15.13%、22.69%和50.43%。由此可知，森林碳匯的經濟價值一方面可以緩解國家對林業投資的巨大資金預算壓力，另一方面也為林農提供了一種增收致富的新路徑。

(三)森林碳匯機制建設為集體林權改革提供原動力

由前文可知，集體林權制度改革的經濟效益明顯大于其生態效益，而森林碳匯不僅可以通過吸碳釋氧功能提升集體林權制度改革中的生態效益，而且還將產生巨額的經濟價值。建立與完善森林碳匯交易機制既有利于促進生態補償、投融資等相關的起輔助作用機制的形成和發揮作用，又能夠最終加快集體林權改革的進展速度。森林碳匯機制有利于促進林業經營的規模化，使林業生產早日實現規模經濟。森林碳匯交易使造林成為可供選擇的土地利用方式，促進土地的重新規劃并減少濫砍濫伐等違法行為。利用好該機制一是能夠更好地盤活林業資產，解決林業生產經營資金缺乏的問題，同時有利于籌集修路、建設電力、電信以及供水等相關基礎設施的資金，也為長期開展更大規模的森林經濟提供強有力的保障。二是搭建森林碳匯交易平臺，健全與完善森林碳匯的相關機制，如風險保障等，將更好地推動林業生產經營者的聯合經營，實現互利互惠，最終促使林業生產與經營邁向規模化，實現更加有效的資源優化配置和規模經濟。

四、以森林碳匯機制建設推動集體林權改革存在的問題

(一)碳匯產權歸屬界定不明確

森林碳匯是根據森林的持續性生長而不斷形成的，所以森林碳匯的產權也就自然而然受到國家林業政策規定的影響。再加上森林產權的客體所涉及的形式比較多、森林產權人也越來越多元化，所以，森林碳匯產權與林權改革政策的林權存在很大的不同之處。當前，關于森林碳匯產權的歸屬在我國尚未出現較為全面完善有針對性的規章制度。大部分的林業政策改革針對的主要是林地產權和林木產權，對于環境資源權的關注一般都是諸如一些環境生態效益的收益權問題。這種生態系統所帶來的收益有一個顯著特征，即公共物品特征，相對應的森林交易中也帶有較為明顯的外部性特征，在這種情況下，林主獲得的個人收益一般都會低于社會收益。隨著森林碳匯項目實施的深入，人工費用、林地恢復費用不斷增加，開展再造林生產和管理等成本支出越來越高，造林、再造林項目的投資收益較低，從而導致森林產權的所有者在碳匯交易市場中提供碳匯產品的積極性和主動性逐漸降低。

(二)林業補貼無法彌補森林碳匯交易成本

森林碳匯交易項目的前期投入成本較大，項目周期長，利潤回收較慢，而相應的補貼政策卻沒有跟進。在碳匯項目實施前，就需要對該項目的可行性進行分析，包括勘察、檢驗、論證、尋找買家以及找到買家之后的談判，這些過程的交易成本較高。項目實施之后，還需要進一步對項目進展進行實時監控、測量，跟進國際市場動態，應對司法規章體系的變換，相關交易成本也較高。研究顯示，5萬噸以下的碳匯項目是幾乎不可能盈利的，成本過高必然導致賣方熱情的降低。加之需求方缺乏支付意愿，融資能力有限，尤其是農民對環境生態效益產品的支付能力及支付意愿不強。例如在四川西北部退化土地造林再造林項目區域內，農業是農戶的主要收入來源，但受到旱澇和其他災害的影響，農業生產率較低，項目區域內年人均毛收入較低。對于農戶來說，由于木材和非木材林產品收益要在項目運行一段時間后才能得到，因此他們幾乎無力擔負早期的碳匯林成本的投入。

(三)林業信貸期限錯配問題

林業信貸存在期限錯配問題，即林木采伐獲取收益的時間與林業信貸還款時間是不一致的。具體來講，林木成熟至少需要10年，然而，目前我國林業信貸期限往往是1～3年，這相對于林農能夠獲取林木砍伐收益的時間而言，是極不相稱的。因此，出現了短期信貸資金根本無法滿足林農持久的流動性需求的問題。林農為了繼續使用林業貸款，需要進行續貸活動，但是續貸需要資金成本，為此，林農不得不以較高的利率向臨近的其他林戶借款以完成續貸。資金按照這樣的方式反復周轉幾次，大大增加了林農的資金成本，成本增加又會很大程度地打擊林農的種植熱情，進一步影響森林的生長狀況，從而影響森林的碳吸收能力，最終影響森林碳匯的供給。此外，林業信貸期限錯配容易引起道德風險的發生，部分林農出于維護自身利益的考慮，堅決不還貸或者堅決不續貸，而林木尚未成熟，不可采伐獲取收益，金融機構無法采取措施強制還貸，由此陷入進退兩難的境地，進而造成金融機構的資金損失。

五、以森林碳匯機制建設推動集體林權改革的對策建議

(一)提升集體林權改革的生態成效需要結合碳匯市場機制建設

根據外部性理論構建起來的碳匯交易市場是生態補償機制的最佳選擇。碳匯交易是碳匯的最終需求者——超出配額限制的減排企業通過購買碳匯的方式來履約的一種交易機制。由于強大的固碳能力、較低成本、富含多種生態功效使得森林碳匯成為碳交易的重要產品之一。森林碳匯交易機制能夠為生態林發展提供一種源于市場的生態補償，集體林權改革需要結合碳匯市場機制建設。

一方面，需要在集體林權改革進程中積極推動碳匯市場建設。首先，要盡快建立碳匯交易市場。當前的碳匯交易多是CDM項目與國內試點地區的減排項目，交易機制尚不成熟，需要進一步發展與完善碳匯交易的機制設計，加大在貧困山區對森林碳匯的宣傳力度，做好林業碳匯知識的普及工作。其次，要擴大碳匯交易的權重與規模。試點省市多允許碳匯交易占配額總量的5%～10%，在2017年12月19日建立的全國碳市場又限定了配額分配的行業，進而限定了森林碳匯交易的規模。隨著全國碳市場的建立與發展，需要進一步擴大森林碳匯交易在配額總量中的權重，增加森林碳匯的需求。再次，要取消碳匯交易的地區限制。試點地區往往不允許使用其他省市的碳配額來抵消本地區的履約承諾，一些林業大省的森林碳匯供需嚴重失衡，因此需要打破地區界限，允許碳匯跨地區交易。最后，要加大對森林碳匯交易的政策支持。經研究發現，在不同林地條件下，缺少政府補貼，碳匯項目是無法實現盈利的，尤其碳匯市場建立之初，碳匯價格低迷之時，需要政府因地因林給予不同程度的碳匯補貼，以推動森林碳匯市場的發展。

另一方面，在碳匯市場建立與運行的同時需要進一步深化集體林權改革。首先，要明確碳匯產權歸屬。確權是森林碳匯供給的基礎，筆者經調研得知，一些地區林農的林權申報工作雖已完成，但是由于村集體領導班子經常更換，導致部分林農的林業經營執照尚未發放，歷史遺留問題依然存在。完善森林碳匯交易機制需要盡快發放林權證，明確碳匯收益歸屬。其次，要理順村民關系。集體林權改革仍然遺留很多問題，如村民對集體林權財產轉讓的收入不明去向，林地分配后公共道路的保養與修建的經費來源問題，村集體與林農之間的關系問題成為制約森林碳匯項目開展的障礙。森林碳匯市場的順利運行需要理順二者之間的關系，為森林碳匯交易鋪平道路。最后，要建立采伐指標分配體系。國家按照采伐量不能超過生產量設定的采伐指標對于生態林保護是積極和有效的，但在指標的實際分配環節不切實際，往往按關系分配，缺少合理依據。因此需要盡快建立采伐指標分配體系，提供采伐指標分配的標準與依據。此外，也需要向低產、低效的低質林提供改造指標，以配合森林碳匯項目的開展與實施。

(二)提升集體林權制度改革的生態成效需要林業金融創新

林業金融創新是解決生態林資金短缺與流動性不足問題的根本途徑。應以林業金融工具創新為基礎，不斷完善和創新林業金融體系。要引導銀行、證券、保險、基金機構共同參與，實現金融市場、碳匯交易機制和林權制度改革三者協同發展。具體而言：一方面，通過林業金融工具的創新可以增加林業信貸支持，緩解期限錯配問題，提高金融機構規避風險的能力。首先，可以探索設立林地經營權、農村房屋財產、林業生產設備、倉單、應收賬款等林業抵押貸款，開發森林碳匯儲蓄產品、森林碳匯債券、森林碳匯基金等基礎性金融產品，通過創新林業信貸品種，提高對生態林的金融支持。其次，可以將林業貸款打包成證券化產品，創造林業收益抵押貸款證券化產品，通過延長林業信貸的金融鏈條，分散金融機構信貸風險，同時放寬信貸產品的時間期限，滿足林農的流動性需求。最后，創建森林碳匯遠期、期貨、期權類產品，引入森林碳匯信用結構性產品和互換產品，使金融機構擁有可對沖的信用風險規避工具。另一方面，通過林業金融體系的創新，分散和補償林業信貸風險，加大金融機構對林業貸款的發放力度。首先，要創建林業抵押信貸產品的交易平臺，允許林業信貸產品提前流轉或者進行二次抵押，從而提高信貸產品的流動性并降低信貸風險。其次，要完善林業信貸保險體系，增加林業保險項目，創新林業擔保模式。可以引導保險公司擴大林業保險的險種和區域覆蓋范圍；除以林戶自有財產作為擔保外，可以設立基地擔保、聯合擔保及財政擔保體系。最后，要創新林業信貸風險補償機制，由政府設定風險補償標準和程序，并牽頭組織林業局、金融機構、保險機構及擔保公司共同參加評估，對確認的風險和損失及時給予補償。