公務員誠信影響因素分析

摘? ? ? 要：公務員誠信與否直接影響到公眾對政府的信任度。本文以扎根理論為依據，借助Nvivo軟件對微博上有關公務員誠信的信息進行歸納總結后構建出公務員誠信影響因素模型，從官僚習俗、制度倫理、誠信檔案、業務能力、監督機制和獎懲機制等六個方面進行分析并提出相關建議，希冀對提升公務員誠信水平有所裨益。

關? 鍵? 詞：公務員誠信水平;扎根理論;Nvivo;業務能力

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）09-0015-07

收稿日期：2021-03-26

作者簡介：王洪濤，遼寧工程技術大學行政管理系主任，副教授，碩士研究生導師，博士，研究方向為公共政策與政府治理創新。

基金項目：本文系2020年遼寧省教育廳課題“遼寧基本公共服務均等化差異測度與協調發展研究”的階段性成果，項目編號：LJ2020JCW008。

一、問題的提出

誠信，即誠實，守信用。[1]“誠信者，天下之結也”（《管子·樞言》）、“不寶金玉，而忠信以為寶”（《禮記·儒行》）、“人無信不立，業無信不興，國無信則衰”（《論語·顏淵》）……自古以來，誠信就是中華民族的傳統美德。就個人而言，誠信是高尚品德，正所謂“君子養心，莫善于誠”（《荀子·不茍》）。對誠信的執著與堅守，已深深熔鑄于中國人的精神血脈，成為中華傳統美德的精神因子。[2]

“人而無信，不知其可也”（《論語·為政》）。作為國家治理的主體，公務員的誠信度不僅關系到自身形象和威信，更關乎全社會的誠信建設，關乎黨的事業成敗、國家的長治久安和人民群眾的根本利益。[3]習近平總書記在遼寧考察時強調，領導干部要自覺講誠信、懂規矩、守紀律。新時代，誠實守信已成為公務員的“政治名片”，“言必信，行必果”已成為公務員必須通過的“政治關口”。

講誠信是公務員的基本道德品質和具體行為準則，在社會誠信體系建設中占據著重要地位，是公務員行政道德的焦點。[4]公務員作為誠信價值觀的倡導主體、踐履主體、示范主體和維護主體，在政府治理中扮演著核心角色。[5]公務員講誠信，既有助于大力培育和踐行社會主義核心價值觀，提高政府公信力，提升治理效能，促進中國夢的實現;也有助于增強公眾的認同感，進而自覺形成以誠信為本的社會風尚。倘若公務員受到各種因素的干擾而信用“虧空”，必將導致整個社會誠信系統出現“斷層”甚至“崩塌”。因此，有必要構建一個系統的體系對公務員誠信影響因素進行全面分析和解讀。鑒于公務員誠信影響因素層級復雜、種類繁多，筆者基于扎根理論，借助Nvivo軟件對收集到的相關資料進行編碼分析，在此基礎上構建出公務員誠信影響因素模型，以期為提升公務員誠信水平提供參考。

二、理論依據

扎根理論產生于定量研究與定性研究交叉矛盾的邊緣時期，由美國學者格拉澤和斯特勞斯于1967年初次提出，旨在向當時極其盛行的實證主義發出挑戰，緩解學術尷尬，提出新型研究方法。[6]扎根理論是一種運用總結歸納的研究方式對各種社會現象加以發掘和整理并將所得結果經過系統分析進而構建理論的質化研究方法，是極端實證主義和完全相對主義的折中。扎根理論認為，數據的收集與理論的成型是互動的動態過程，即“收集數據—形成理論—再收集數據—完善理論”的循環過程（見圖1），由此提出了一整套系統的數據收集方法來幫助理論構建，主要是持續比較和理論取樣。[7]總體而言，扎根理論是一個自下而上認識和了解社會現象的仿真模擬研究過程，是一個不斷提出問題、持續比較、建立范疇、建立聯系、構建模型的過程，這與公務員誠信影響因素的研究進路十分契合，既可回避純定量研究的片面化誤區，又能夠突破純定性研究的既有理論限制。

三、模型構建

確定樣本，收集數據? 筆者以微博上有關公務員誠信的信息為資料來源。之所以如此選擇主要是因為微博與美國推特并稱為全球使用頻率最高的微博客，且微博在我國受眾面廣、消息推送更新快，凡是公眾關心的問題皆能覓得蹤跡。據微博發布的《2020年四季度及全年財報》數據顯示，截至2020年底，微博月活躍用戶達到5.21億，其博文與帖子的評論數遠大于微信、QQ等其它性質相同和類似的軟件或網站。據人民網輿情數據中心發布的《2020政務指數·微博影響力報告》數據顯示，截至2020年12月31日，經過微博平臺認證的政務微博已達到177437個，其中，政務機構官方微博140837個，公務人員微博36600個。作為最重要的政務信息發布平臺，政務微博在信息發布上與時俱進，緊跟用戶習慣的變化。以微博及其評論帖作為數據資料來源既解決了傳統調研的地域限制問題，在擴大研究對象群體范圍的同時提高了研究對象的普適性，又順應了“互聯網+”的大趨勢，極大地增加了數據來源的普遍性與可靠性。具體步驟為：登錄新浪微博賬號，在搜索欄輸入“公務員誠信”，在全部、用戶、微博三個選項卡下分別點擊搜索，選取搜索引擎顯示的點擊率靠前的近一年內微博博文，對顯示的微博帖反復閱讀和篩選以提高數據資料的代表性，將收集到的微博原文及評論帖復制整理至原始數據庫（數據收集截止日期2020年9月20日）。初始抽樣共計收集數據433條，總計44485字。其中，公務員群體官微發布的微博文本237條，計29783字;非公務員群體的新浪微博評論196條，計14702字。

數據甄別，精簡提煉? 筆者對原始數據庫進行理論提煉，刪除與研究無關的數據，分離有區別的概念，合并重復或相似的概念，對初始抽樣數據進行精簡。之后，對初始數據進行編號，全部編號完畢后新建公務員誠信相關微博項目，將初始抽樣數據導入Nvivo新項目的內部材料中，實時更新備忘錄，完善資料數據。與此同時，不斷熟悉初始材料，逐步形成框架結構體系。

資料分析，數據編碼? 在運用扎根理論的質化研究方法進行質性分析過程中，編碼環節至關重要。筆者找到重復率較多的概念定義，充分利用查詢功能批量編碼，多次重復循環后摒棄和刪除無效節點，構建最終節點（包括樹狀節點和自由節點）。盡管Nvivo軟件并不具備“思考”功能，仍需人的持續創造與靈感激發，但Nvivo提供的查詢和資料管理功能以及對同一概念的匯總與統計功能可以大大提高研究效率。如在針對公務員誠信影響因素的分析中，“辦事不力”“態度不好”“官僚主義”“權力失控”“缺乏誠信觀念”“監督不力”“獎懲不足”等概念頻繁出現，筆者將這些概念作為樹狀節點并將后續檢索中出現的同類或相似內容歸納到此類節點之下。為了更準確地進行詞頻統計，克服Nvivo軟件只能對英文文獻進行詞頻統計的缺點，筆者使用詞頻分析工具對數據進行熱詞權重統計作為下一步編碼的初始依據（見圖2）。資料編碼的具體流程如下：開放性編碼，即通過對所獲得材料進行概念化歸納和比較整理，分析出概念類屬加以命名并生成關鍵詞或核心語句。筆者運用Nvivo軟件對433條微博內容進行提煉與整理，共總結出26個層次概念，分別為“組織文化”“誠信態度”“僥幸心理”“個人道德”“他人影響”“政治倫理”“行政責任”“權力欲望”“職業道德”“個人事項報告”“考核記錄”“違法違紀違約記錄”“廉政記錄”“檔案公開”“業務熟練度”“業務水平”“服務態度”“行政質量”“政績效果”“群眾反饋”“誠信資格準入制度”“誠信評優制度”“失信懲罰制度”“內部監督”“社會監督”“司法監督”。鑒于內容過于龐大，筆者僅列出部分開放性編碼過程作為參考（見表1）。軸心式編碼，即通過不斷比較的方法將近似編碼鏈接在一起，按照各初始范疇之間的因果、語義、情景、相似、差異、時間先后等關系重新整合、分配與排列。筆者對開放性編碼進行初始分析后將總結的范疇放回原始數據庫中進行不斷的對比和分類，去重補漏，在26個層次概念中最終得到“官僚習俗”“制度倫理”“業務能力”“誠信檔案”“監督機制”“獎懲機制”6個主范疇概念，彼此間依次為總分概念和囊括關系（見表2）。如“官僚習俗”主范疇下包含了“組織文化”“誠信態度”“僥幸心理”“個人道德”“他人影響”等5個開放式編碼，直接對公務員誠信水平產生影響。選擇性編碼，即將軸心式編碼得出的主范疇概念進行重新編碼后挑選出核心范疇，考察和驗證核心范疇與其他范疇之間的關系，進而由其統領其它范疇。相較于軸心式編碼，選擇性編碼更具有概括性和聚焦性。筆者通過對26個層次概念和6個主范疇概念的進一步分析發現，公務員誠信影響因素的核心范疇為“業務能力”。也就是說，只有切實提高公務員的業務能力，才能更為有效地提升公務員誠信水平。整體構建，生成模型如圖3。

理論飽和度檢驗? 模型生成后，筆者邀請兩位專家各隨機抽取1/3的原始數據進行了驗證并未得出新的范疇，且編碼結果一致率為86.7%。這說明，模型中基本包含了公務員誠信的全部影響因素，層次維度之間脈絡清晰，理論基本達到飽和。

四、分析結論

公務員誠信水平受“官僚習俗”“制度倫理”“業務能力”“誠信檔案”“監督機制”“獎懲機制”6個主范疇影響，且6個主范疇之間存在交互影響的邏輯關系。

“官僚習俗”是指公務員在長期工作中形成的“官場”慣性思維，包括“組織文化”“誠信態度”“僥幸心理”“個人道德”“他人影響”等5個子范疇;“制度倫理”是指公務員在現實制度和抽象倫理雙重作用下形成的對權力的欲望和控制，包括“政治倫理”“行政責任”“權力欲望”“職業道德”4個子范疇。“官僚習俗”“制度倫理”是影響公務員誠信水平的前置因素，主要作用于觀念層面。

“業務能力”是指公務員處理本職工作、完成本職任務、實現個人績效的行政事務能力，包括“業務熟練度”“業務水平”“服務態度”“行政質量”“政績效果”“群眾反饋”6個子范疇。“業務能力”是影響公務員誠信水平的核心因素，主要作用于行為層面，如公務員業務能力越差越容易弄虛作假或“磨洋工”。同時，“業務能力”又受到非正式的“官僚習俗”和正式的“制度倫理”的間接影響。

“誠信檔案”是指公務員職業生涯中有關誠信的全部記錄（個人生活誠信記錄和崗位職責誠信記錄），包括“個人事項報告”“考核記錄”“違法違紀違約記錄”“廉政記錄”“檔案公開”5個子范疇;“監督機制”是指持續貫穿于公務員整個工作生涯的考勤、評估、督促制度體系，包括“內部監督”“社會監督”“司法監督”3個子范疇;“獎懲機制”是指對在職公務員依照相關法律法規條例進行獎勵或懲罰的制度體系，包括“誠信資格準入制度”“誠信評優制度”“失信懲罰制度”3個子范疇。作為影響公務員誠信水平的持續控制因素，“誠信檔案”“監督機制”“獎懲機制”能夠全方位促成公務員講誠信，而公務員的業務能力計入誠信檔案，且“業務能力”作為“誠信檔案”“監督機制”“獎懲機制”的考察項目亦會對三者產生直接影響。

五、相關建議

完善誠信法律體系? 提升公務員道德水平，強化公務員誠信意識，不僅有利于提高公務員對腐敗誘惑的抵制力，還有利于培養其形成正確的職業道德觀，使其富有敏銳的洞察力和判斷力。[8]一方面，營造良好的組織文化氛圍。公務員的道德意識和誠信理念極易受到不良習俗的影響，因此應加大道德模范和誠信典型事例的宣傳力度，引導公務員養成正確的道德觀和誠信觀，將誠信作為衡量自身道德的行為標準，削減不良習俗的消極影響;另一方面，定期對公務員進行誠信主題教育。應建立誠信理論教育系統，督促公務進行員周期性、階段性的學習，不斷提升誠信水平。國無法不治，民無法不存。公務員樹立正確的行政倫理和行政責任意識，必須用完善的制度約束其手中的權力。目前，我國尚未有專門指向公務員誠信的法律法規，尤其是在倫理規范、倫理監督以及倫理追責等方面缺乏相應的法治體系。為此，筆者建議盡快出臺《公務員倫理道德法》，明確公務員誠信行為的倫理原則，如公平公正、恪盡職守、廉潔高效等;盡快出臺《公務員倫理規程》《公務員財產申報制度》《公務員誠信管理條例》《公務員誠信信息管理辦法》等配套法規，明確公務員誠信行為的底線，對公務員的失信行為應嚴格追究其經濟責任、行政責任乃至刑事責任。

加強公務員誠信檔案制度建設? 近年來，一些地方政府開始實施公務員誠信檔案制度，其對于提升公務員誠信水平效果顯著，但在實行過程中也存在檔案更新速度較慢、個人事項報告不屬實、考核記錄不完整、廉政記錄造假等問題。若使誠信檔案制度常態化，應從以下幾個方面入手：一是全面推進公務員誠信檔案制度建設，優化公務員誠信檔案中的記錄與更新項，如制定更新頻率和周期計劃、明確提交期限等。同時，將公務員業務水平計入績效考核標準。二是加強對檔案建設主體的監督，避免誠信檔案建設過程中出現違規造假等現象。如實行檔案記錄三人監督審查制，檔案經三人確認和核實，切實保證內容記錄真實、個人事項報告屬實、廉政記錄真實。三是將公務員誠信記錄作為考核、錄用、獎懲和職務職級晉升的重要根據，激勵公務員講誠實，守信用。四是建立公開查詢平臺，收集和使用信息都采取公開透明的方式，[9]將公務員誠信檔案置于社會和公眾的雙重監督之下。

提升公務員業務能力? 正如美國第28任總統托馬斯·伍德羅·威爾遜所言：“在任何情況下，我們都充分需要一支受過充分訓練的，以良好行為進行服務的官員。”作為影響公務員誠信建設的核心因素，公務員業務能力的高低直接影響到政府的執政水平。因此，應進一步完善公務員能力規范，明確公務員應具備的能力和素質。一是提高公務員的業務能力，使其通過在工作崗位上的不斷磨練逐步積累工作經驗、提升工作熟練度，進而提升行政服務質量，切實增強公眾對政府服務的滿意度和信任度。二是通過定期的內外考核發現公務員在服務態度、業務水平、業務熟練度、行政效率、行政質量方面存在的不足并加以改善和提高。三是引導公務員牢固樹立“服務”意識，在工作中正確看待公眾批評，樂于接受公眾監督。可通過設置公眾意見反饋表、業務回訪電話、公眾業務評分表等來實際量化公務員的政績效果，以提高辦事效率，優化服務質量。

健全公務員誠信監督及獎懲機制? 健全公務員誠信監督機制可遵循三個方向：一是健全公務員內部監督機制。著重檢查和監督公務員在日常工作中是否遵守法律法規、是否符合職業倫理規范、是否進行合法管理等。二是強化社會監督。2019年7月9日，國務院辦公廳印發《關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》;2020年11月，國務院常務會議明確要完善失信約束制度、健全社會信用體系。應以此為契機，引導公眾及新聞媒體積極參與到公務員誠信監督中來，以提升監督效率。三是強化司法監督，運用法律手段預防公務員在日常工作中出現失信情況。健全公務員誠信獎懲機制可從三個維度入手：一是建立誠信資格準入制度，對在誠信檔案中擁有不良記錄的公務員是否可以再次入職進行綜合評定，若之后的誠信記錄達到相應標準可準其入職。二是建立誠信評優制度，對公務員的誠信素養進行記分式評價，評分高的給予一定獎勵。三是建立失信懲罰制度，對有失信行為的公務員給予相應的黨紀和政紀處罰或處分，情節嚴重者追究相應的刑事責任，真正做到對守信者“無事不擾”，讓失信者“時時不安”。

【參考文獻】

[1]現代漢語詞典[M].北京：商務印書館，2016.

[2]柳千岸.誠信是金[N].人民日報，2014-09-05.

[3]沈陽日報評論員：領導干部必須帶頭講誠信——一論學習貫徹習近平總書記考察遼寧時的講話精神[N].沈陽日報，2013-09-05.

[4]朱心.上海公務員誠信體系建設路徑之探討[J].組織人事報，2006，（01）.

[5]沈瞿和.公務員誠信義務及法治路徑[J].國家行政學院學報，2018，（6）.

[6]楊洋，蔡溢，殷紅梅.扎根理論下“90后”旅游者行為TGM模型構建與分析[J].旅游學刊，2015，（30）.

[7]王璐，高鵬.扎根理論及其在管理學研究中的應用問題探討[J].外國經濟與管理，2010，（32）：12.

[8]岳茜.國家公務員誠信體系構建研究[D].云南師范大學碩士學位論文，2015：25-26.

[9]朱碧波，劉鵬.公務員誠信檔案：新時代增強政府公信力的基石[J].云南行政學院學報，2018，（6）.

（責任編輯：劉家彤）

Analysis on the Influencing Factors of Civil Servants' Integrity

Wang Hongtao

Abstract：The integrity of civil servants directly affects the public's trust in the government.Based on the grounded theory and with the help of NVivo software，this paper summarizes the information about civil servants' integrity on microblog，constructs the influencing factor model of civil servants' integrity，analyzes and puts forward corresponding suggestions from six aspects：bureaucratic customs，institutional ethics，integrity archives，professional ability，supervision mechanism，reward and punishment mechanism，It is hoped that it will be beneficial to improve the integrity level of civil servants.

Key words：integrity level of civil servants;grounded theory;Nvivo;business capability