遼寧省相對集中行政許可權改革：回顧與總結

摘? ? ? 要：推進相對集中行政許可權改革是我國深化行政體制改革的重點內容之一。經過2015年以來的試點試驗和探索完善，特別是2018年以來新一輪機構改革和職能轉變的重塑，相對集中行政許可權改革呈現出許多新特點。遼寧省的實踐反映出地方改革探索的基本歷程與個性經驗，本文對其遇到的一些共性問題及發展困境進行了剖析，希冀能為持續推進相對集中行政許可權改革提供有益參考。

關? 鍵? 詞：相對集中行政許可權;行政審批;營商環境;橫向整合

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）09-0034-10

收稿日期：2021-02-07

作者簡介：沈毅，中共大連市委黨校公共與社會管理教研部副主任，教授，經濟學博士，研究方向為公共管理、營商環境。

基金項目：本文系遼寧省文化名家暨“四個一批”人才培養項目“遼寧持續優化營商環境對策研究”的階段性成果，項目編號：LNSGYP20034;遼寧省社科基金項目“遼寧推進相對集中行政許可權改革實踐研究”的階段性成果，項目編號：L16CZZ002。

為理順行政執法體制，加快行政程序建設，規范行政執法行為，2004年3月22日，國務院印發《全面推進依法行政實施綱要》，提出要“積極探索相對集中行政許可權，推進綜合執法試點”。自2004年7月1日起施行的《中華人民共和國行政許可法》第二十五條規定：“經國務院批準，省、自治區、直轄市人民政府根據精簡、統一、效能的原則，可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權。”第二十六條規定：“行政許可需要行政機關內設的多個機構辦理的，該行政機關應當確定一個機構統一受理行政許可申請，統一送達行政許可決定。行政許可依法由地方人民政府兩個以上部門分別實施的，本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請并轉告有關部門分別提出意見后統一辦理，或者組織有關部門聯合辦理、集中辦理。”以此為契機，各級地方政府開始嘗試整合部門內部的審批職能，進行相對集中行政許可權改革。其中，遼寧省將積極穩妥推進相對集中行政許可權改革作為提高行政審批效能、優化營商環境的重要抓手，取得了一系列先行探索成果和改革經驗，頗具參考價值。

一、遼寧省相對集中行政許可權改革的歷程

總體而言，遼寧省推進相對集中行政許可權改革經歷了三個階段。

第一個階段——全面推廣試驗期? 2016年6月，中央機構編制委員會辦公室、國務院法制辦聯合下發《關于進一步做好相對集中行政許可權改革試點工作的通知》（中央編辦發[2016]20號），明確將遼寧省作為相對集中行政許可權改革試點新增地區之一。2016年8月，遼寧省委、省政府印發《關于推進簡政放權放管結合優化服務改革營造良好發展環境的意見》，提出要“開展相對集中行政許可權改革”，同時明確了“加大力度，全面推進相對集中行政許可權改革，省政府有關部門成立行政審批處，將行政許可等事項集中由一個處室受理;各市、縣（市、區）成立行政審批（服務）局，實行‘一顆印章管審批”的具體任務，并要求“由省編委辦、省政府法制辦，各市人民政府牽頭”，在2016年8月底前完成詳細的改革行動計劃方案。這份重磅文件正式拉開了遼寧省推進相對集中行政許可權改革的序幕。2017年2月，遼寧省政府召開新聞發布會，通告省政府38個部門已成立行政審批處并全部入駐省政務服務中心實行集中審批，全省14個市全部完成市行政審批（服務）局的組建任務，實行“一個部門管審批”。[1]也就是說，遼寧省只用了半年左右的時間就在組織形式上實現了“行政審批職能向一個處室的集中”，創造了“遼寧速度”。同時，遼寧省各地因地制宜，分類促進“集中”改革，為下一步改革打下了堅實基礎。如遼寧省撫順市分三類情形進行改革推進工作：一是審批職能相近且可以整合的處室必須整合職能，交由一個處室承擔;二是行政審批項目較少、辦件量較小的部門，在相關處室加掛行政審批處的牌子;三是行政審批項目較多、情況特殊、確實不宜由一個處室承擔集中審批的，明確由一個處室牽頭，其他處室配合辦理。[2]

第二個階段——機構改革調整期? 2017年以來，遼寧省進行機構深度調整，通過組建營商環境建設局、大力開展“自貿試驗區體制改革”等推動相對集中行政許可權改革向前邁進了一大步。自2017年2月1日起施行的《遼寧省優化營商環境條例》提出“推行并聯審批、網上審批”;2017年10月9日發布的《關于在中國（遼寧）自由貿易試驗區和沈撫新區先行先試深化簡政放權放管結合優化服務改革的指導意見》明確了“兩區”管理機構可相對集中行使行政許可權，借鑒行政審批（服務）局等模式，將市場準入、建設投資和權證辦理等行政許可權集中至一個機構行使，實行“一枚印章集中審批”;2018年3月6日印發的《遼寧省人民政府辦公廳關于進一步優化全省投資審批服務的指導意見》提出要積極穩妥推進相對集中行政許可權改革，完善行政審批（服務）局運行機制，繼續推進有條件的市、縣（市、區）和省級以上經濟技術開發區、高新區等新區，開展相對集中行政許可權改革。在此階段，遼寧省探索出兩種相對集中行政許可權的典型模式：一是依托行政服務大廳的“三集中、三到位”模式（“三集中”即行政審批職能向一個科室集中，承擔審批職能的科室向行政服務中心集中，行政審批事項向電子政務平臺集中;“三到位”即事項進駐大廳到位，審批授權窗口到位，電子監察到位）。“三集中、三到位”模式實現了從“部門內部集中”向“橫向跨部門集中”、從“網下集中”向“網上集中”、從“物理集中”向“化學集中”的升級突破，提高了行政許可權的集中度，比第一個階段“行政審批職能向一個處室集中”前進了一大步。如大連市依據“三集中、三到位”“應進必進”“大廳以外無審批”的原則，進一步推動審批服務事項進駐大廳統一辦理、行政機關審批事項向一個處室集中、負責行政審批處室向辦事大廳集中，力求行政審批“只進一扇門、最多跑一次”。[3]二是行政審批（服務）局模式。與行政服務大廳不同的是，行政審批（服務）局是實體運行，力求一枚印章、一支隊伍管審批。以“一個公開、兩個一律、三個分離、四級審批、五軸聯動”的“遼陽審批模式”為例，[4]遼陽市行政審批局于2016年9月正式成立，集中劃轉了20個委辦局的165項審批事項和相關人員，實現了編隨事走、人隨編走。遼陽市行政審批局主要負責集中審批，對審批行為及結果承擔審批責任;各行業主管部門主要負責日常事中事后監管，對監管行為承擔監管責任;通過審管互動交流平臺實現審批局與行業監管部門網絡互聯互通及信息互動交流。[5]

第三個階段——局部深化突破期? 2018年10月13日，遼寧省召開省級機構改革動員大會，之后全省機構改革快速推進，一個月左右的時間，省直部門改革到位。2019年1月3日，遼寧省召開市縣兩級機構改革動員大會，也是一個多月的時間，各市縣機構改革到位。[6]自此，遼寧省、市、縣機構改革任務基本完成，其中代表性的改革是“大處室”改革和“園區改革”。“大處室”改革進一步精簡了內部處室編制、推動了職責相近和關聯度高的業務處室相互整合，進一步促進了行政許可權在機關內部的集中、集約化。“園區改革”是機構改革后續工作的“重頭戲”，不僅要精簡整合優化現有的園區機構體制，還要在發展模式和運行機制上進行更大突破和嘗試，更好地引入市場化運行因素，提高園區推動經濟發展的效能。大連市自2019年年底幾乎同時啟動“大處室”改革和“園區改革”，至今仍在持續深化。“大處室”改革內容主要包括：全面取消5名以下編制處室、整合行政輔助類綜合處室，集中機構編制資源和工作力量保障重點工作;整合職責相近和關聯度高的業務處室，進一步理順部門內部職責關系，最大限度減少職責交叉，建立順暢的運行機制，優化流程再造。改革后，大連市直黨政機關共精簡處室90個、抽回編制51名，[7]業務管理進一步集中、工作流程進一步優化，大大提高了行政效率。“園區改革”內容主要包括：優化整合園區及其管理機構、科學編制園區發展規劃、完善園區管理體制、創新園區運營模式、探索推行法定機構改革試點、創新園區人事制度和薪酬制度、完善園區統計和考評體系等。經過優化整合，大連市開發區管理機構由原來的43個調整為16個（其中合署辦公機構3個），共減少27個，精簡比例達63%。[8]在這16個園區中，采用法定機構改革的有中國（遼寧）自由貿易試驗區大連片區（大連保稅區）、大連金石灘國家旅游度假區、大連普灣經濟區、大連太平灣合作創新區等4個園區。特別是中國（遼寧）自由貿易試驗區大連片區（大連保稅區）在法定機構改革過程中同步推動相對集中行政許可權改革，設立了行政審批局，“一枚印章管審批”，這也是遼寧省首次建立“法定機構+行政審批局”雙重特殊運行管理體制。

二、遼寧省相對集中行政許可權改革的特點

任何一項重大改革都不是一蹴而就的，其離不開改革背景、關聯政策、地區環境等因素的影響。作為東北地區推進相對集中行政許可權改革的縮影，遼寧省的實踐呈現出許多特點。

積極性高，行動快? 2015年3月27日，中央機構編制委員會辦公室、國務院法制辦公室發布《相對集中行政許可權試點工作方案》（中央編辦發[2015]16號，以下簡稱《試點工作方案》），要求“天津市所有區縣，河北、山西、江蘇、浙江、廣東、四川、貴州各省選擇2-3個市、縣（市、區）或所屬國家級開發區開展改革試點”，遼寧省未在其中。經積極爭取、主動申請，2016年6月，中央機構編制委員會辦公室同意將遼寧納入試點范圍。得到批準后，遼寧省快速行動，僅用半年左右的時間，下轄14個市就全部完成市行政審批（服務）局的組建任務，實行“一個部門管審批”，充分體現出遼寧省主動改革的熱情和積極性。當然，這與遼寧省當時所處的振興發展環境有很大關系。2014年以來，東北地區在振興發展中遇到了一些困難和挑戰，特別是遼寧省的經濟下行壓力很大。基于此，中央全面啟動新一輪東北地區等老工業基地振興戰略。[9]2016年4月發布的《中共中央國務院關于全面振興東北地區等老工業基地的若干意見》（中發[2016]7號）強調：“繼續深化行政審批制度改革，大幅減少行政審批事項，凡能取消的一律取消，凡能下放的一律下放，著力簡化辦事流程，壓縮審批時限，提高審批效率，同步強化事中事后監管。”在此背景下，遼寧省推進相對集中行政許可權改革是帶動體制改革、轉變政府職能、改善營商環境的必然選擇，旨在從行政審批領域深刻變革抓起，著力破除體制機制障礙，重塑發展環境。

相對集中行政許可權改革與機構改革、營商環境改革同步推進? 黨的十九屆三中全會以后，全國范圍內持續開展新一輪機構改革。遼寧省將事業單位改革作為深化機構改革的“先手棋”和突破口，[10]在理順事業單位關系之后進一步深入推進機構改革、“園區改革”。在此過程中，遼寧省注重融入營商環境體制改革，設立了特色機構——“營商環境建設局”，這在全國尚屬首創。遼寧省統一考慮并調整優化相對集中行政許可權改革與機構改革、營商環境改革，使之同步同頻互動，其優勢在于機構改革和營商環境改革的政策紅利能夠加快相對集中行政許可權改革的節奏，消減改革過程中的搖擺阻力。如于2017年3月成立的遼寧省營商環境建設監督局使用了原中小企業局編制，不增一編、不加一人。2018年11月，通過橫向整合、優化銜接，“遼寧省營商環境建設監督局”調整為“遼寧省營商環境建設局”并升格為省政府直屬機構，職能進一步優化，增加了24個編制，隊伍也壯大了。[11]隨后，遼寧省下轄的14個地市均成立了營商環境建設局，與行政審批（服務）局合署辦公，進一步集中行使行政審批職能和營商環境建設職能，推動部門間橫向整合、程序流程優化再造。

鼓勵各地市進行首創式探索? 2018年3月發布的《遼寧省人民政府辦公廳關于進一步優化全省投資審批服務的指導意見》（遼政辦發[2018]9號）提出：“在總結改革經驗的基礎上，繼續推進有條件的市、縣（市、區）和省級以上經濟技術開發區、高新區等新區，開展相對集中行政許可權改革，從各地實際出發，依法賦予有關行政許可審批權限，從體制機制方面探索破解阻礙行政審批效能的有效途徑”，以此為原則，遼寧省下轄的14個地市在推進相對集中行政許可權改革過程中并沒有采取“一刀切”的方式，而是因地制宜，大膽探索，主要形成了三種模式：一是“三集中、三到位”的行政服務大廳模式，代表地區為大連市、丹東市等;二是“行政審批（服務）局”模式，代表地區為鞍山市、營口市、錦州市、朝陽市、遼陽市、沈陽市渾南區等;三是“法定機構改革”模式，代表地區為中國（遼寧）自由貿易試驗區大連片區（大連保稅區）。

在“百家爭鳴”中摸索前進? 對于相對集中行政許可權改革的實現形式，至今遼寧省各地干部群眾的認識也不完全一致，特別是針對單獨設立行政審批（服務）局的爭論最多。有的地市本來計劃開展行政審批（服務）局模式，但后來卻選擇了“三集中、三到位”的行政服務大廳模式;有的地市則將“三集中、三到位”的行政服務大廳加碼升級到行政審批（服務）局。至于行政許可權的集中程度，有的地市在“升溫”，有的地市在“降溫”，有的地市則針對不同類型的行政許可權或“升溫”或“降溫”。遼寧省各地市的情況有所不同，在市、縣（市、區）、開發區等不同層次推進相對集中行政許可權改革很難做到“齊步走”，適度差異化運行是符合實際的。因此，遼寧省在相對集中行政許可權改革過程中充分展現出“包容不同認識、允許各類爭論、鼓勵差異探索”的務實精神。即便是單獨設立行政審批局的鞍山、營口、錦州、朝陽、遼陽五市，其在內設機構、劃轉事項、編制規模上亦有很大不同。如遼陽市行政審批局于2016年9月21日正式掛牌，內設機構18個，把原來由市政府20個委辦局分散辦理的165項審批事項相對集中到一個部門辦理，由原涉及審批用章40枚統一為審批局1枚印章審批;[12]營口市行政審批局于2016年12月16日正式掛牌，內設機構16個，把原來由29個部門行使的312項行政許可事項的審批權限交由審批局一個主體集中行使。[13]

三、遼寧省相對集中行政許可權改革進程中存在的問題

缺乏系統的頂層設計? 盡管遼寧省針對相對集中行政許可權改革出臺了一系列政策文件，但仍缺乏一套專門的統一的有步驟的改革設計路線圖，這也導致各地市在推進相對集中行政許可權改革實踐中出現了一些模糊不清的認識，進而影響到對改革路徑的判斷和選擇。一是對于相對集中行政許可權的理論內涵認識不清。在行政許可權的范圍、集中程度、實現形式等方面，理論界和實務界都沒有達成共識。二是對于相對集中行政許可權的實現方式存在爭議。各地市對于“成立行政審批（服務）局能否有助于深化行政審批制度改革”有不同意見，甚至在有的地市，部門間對此也是爭議不斷。三是個別地市對于相對集中行政許可權的改革走向不明晰，未能理順相對集中審批與加強監管的關系，導致改革過程中出現了“審管分離”等問題。以上困擾表明，隨著遼寧省相對集中行政許可權改革的持續推進和基層首創的逐步深入，有必要加強頂層設計，適度統一改革路徑，消解各類分歧。

發展程度差異大? 當前，遼寧省下轄的14個地市皆已成立行政審批（服務）局或行政服務大廳，然而各地市相對集中行政許可權改革在發展方向、集中程度、具體效果上仍有所差異。從行政審批（服務）局的角度來看，有的地市行政審批（服務）局單獨運行，實現了編制、事權、人員、印章“集中到位”;有的地市以行政服務大廳為基礎，加掛審批（服務）局、營商環境建設局牌子，實現了事權和人員等“授權到位、進駐到位”，各委辦局審批辦主任經過被授權在行政服務大廳當場審件、當場批件。這兩種類型有著實質層面的差別，機構性質和體制運轉模式完全不同。從行政服務大廳的角度來看，在運行上，有的地市的行政服務大廳實現了“兩集中、兩到位”，有的地市的行政服務大廳則實現了“三集中、三到位”（主要是多了“網上集中、電子監察”效能），這也反映出各地市在打破“信息孤島”、建立統一網絡共享平臺、加強信用監管等方面存在較大差異。在橫向集中管理上，有的地市采取各派駐單位人員分散化區域單獨辦公機制，有的地市采取各派駐單位人員聯合集中審批管理機制，這種辦公場所的“物理差別”也會引發跨部門協同審批的“化學反應”。

上下管理體制銜接不暢? 在遼寧省，不同層級、不同地區相對集中行政許可權改革的模式并不一致，有的地市成立了行政審批（服務）局，有的地市保留行政服務大廳，有的地市則大力推進法定機構。不同的改革模式在有效突破現有體制固化壁壘的同時也帶來了體制橫向與縱向銜接“上下不對口、左右不對齊”的隱憂。如各地市在推進相對集中行政許可權改革過程中需與多個省級業務部門對口協調，由于缺乏統一的指導和規范，[14]只能一事一議。特別是在單獨設立行政審批（服務）局的地市，因橫向整合并入了多項行政許可職能，故對于省里下發的有關生態環境、工程建設、農業生產等專業性較強的審批管理事項行政審批（服務）局需要單獨批轉，但事中事后監管的職能又保留在原層級行政部門，這使得上下體制銜接、橫向部門溝通的管理運行成本大大增加。

事中事后監管滯后? 相對集中行政許可權改革雖有利于適度集中行使事前許可權力，減少過去多部門依次串聯審批的時間成本，大幅提高事前行政審批的效率，但其也改變了過去“誰審批、誰監管、誰負責”的審管一體慣性路徑，導致了一定程度的審管分離，甚至引發了行業主管部門與行政審批（服務）局之間的業務銜接矛盾。對于集中審批單位（窗口）來說，削減審批事項、降低準入門檻、提高審批效率是其核心目標職責，審批之后的監管職責主要由審批事項的行業主管部門負責。如遼陽市行政審批局在單位職責中明確提出“市行政審批局主要負責集中審批，對審批行為及結果承擔審批責任;各行業主管部門主要負責日常事中事后監管，對監管行為承擔監管責任”，[15]但實際上各行業主管部門尚未很好適應集中審批以后的監管職責，“審批人員被抽調”“業務接手不熟練”“監管章程不完善”“方式方法較落后”等難題還未解決，這也導致實踐中監管“滯后”“虛化”“疲于應付”等現象時有發生。

網上信息共享平臺不健全? 推動行政許可事項辦理向網上集中是相對集中行政許可權改革的一種形式，是促進行政審批職能橫縱向有效銜接的關鍵一步。網上信息共享平臺建設得好不好，直接影響到行政審批效率。2020年10月22日，遼寧省政府印發《遼寧省政務服務“一網通辦”平臺管理暫行辦法》，力爭實現“進一張網、辦全部事”。然而，“一網通辦”并非簡單的業務上網，不僅僅要“通”，最重要的是得“辦”。實踐中，有的基層部門對“一網通辦”的認識還比較粗淺，個別基層部門甚至還停留在“許可事項網絡登記”“所有事項OA系統運行”等初級層次;各地市的網上信息共享平臺尚未達到全網流轉、完全透明、一網整合的程度，數據接口復雜多樣、核心部門信息共享不到位、“信息孤島”等難題還有待破解。其實，“網上”的難題全在“網下”，技術上的問題很好解決，能否真正有魄力打破部門利益、局部壁壘才是關鍵。

群眾參與改革程度不高? 改革的初心在于人民群眾，改革的動力來自人民群眾，人民群眾參與改革的深度決定了改革的效度。相對集中行政許可權改革的初衷就是滿足人民群眾辦事創業的發展訴求，解決當前較為突出的營商環境矛盾，提高市場發展活力和創新內在動力。因此，在改革進程中必須注重傾聽人民群眾的意見、擇取專家學者的建言、吸納一線干部的經驗。但從遼寧省各地市改革實踐來看，少數基層部門仍習慣于“自己點菜、自己端菜”，“閉門問政”多、“開門納諫”少，結果往往是“政府一頭熱，市場一邊冷”;個別基層部門在征求意見時“走形式、走過場”，甚至是“有開篇、沒下文”，一定程度上影響了決策的科學性和有效性;在一些地市，人民群眾參與相對集中行政許可權改革的渠道較為單一，政民互動不暢。在筆者看來，要讓人民群眾真正參與到改革中來，政府不僅要在決策環節注重傾聽群眾意見，更要在政策實施后了解群眾反應、收集群眾建議，不斷修正和完善改革措施，這就需要構建一套有效的運行機制來提供保障。

四、遼寧省相對集中行政許可權改革中的難點

關于相對集中行政許可權實現形式探索方向非均衡發展問題? 《試點工作方案》明確提出了兩種改革方向，即“將政府各部門的行政許可權交由一個部門行使”或者“將一個部門的行政許可權交由另一個部門行使”。目前來看，遼寧省的相對集中行政許可權改革對后一個方向的探索不多，“三集中、三到位”的行政服務大廳、單獨設立行政審批（服務）局都屬于前一個方向的探索。這可能與部門間權力的零和博弈有關，各部門抽調部分或全部審批事項統一集中到第三方職能部門遇到的阻力相對較小，而部門之間相互讓渡行政審批事項的難度卻較大。實踐中，部門間相互讓渡行政審批事項也較為罕見。一方面，這涉及到上位法律、機構“三定”方案的重新調整，操作難度較大;另一方面，審批權的調整關乎各單位核心權力的重新配置，將其讓渡到其他部門容易使部門人員產生不平衡心理，從而抑制各部門人員的工作積極性。對此，可以通過抓住機構改革的機會，促進行政許可權在部門間流轉或重新配置。當下，遼寧省各地市機構改革已基本完成，“園區改革”還在持續深化，可以在深化“園區改革”的過程中同步考慮“將一個部門的行政許可權交由另一個部門行使”，根據實際情況和改革需要探索出相對集中行政許可權改革的新路。

關于相對集中行政許可權的范圍和集中程度合理化界定問題? 集中哪些行政審批權、集中到什么程度;以什么方式進行集中，是橫向集中還是縱向集中，是分散集中還是單獨集中;在哪一行政層級集中，市、縣（市、區）、開發區還是其他層級，目前在遼寧省還未達成共識。這其中有三個難點：一是專業性較強的行政審批事項能否集中起來行使。實踐中，大部分地市把相對集中行政許可的事項范圍控制在簡單、便捷、容易操作、可以即時審核查驗的領域，環保、規劃、醫療衛生等特殊領域依舊是由行業主管部門橫向集中審批。然而，各地市對于哪些屬于“適宜劃轉”事項，哪些屬于審批程序復雜、專業要求較高的“不宜劃轉”事項的認識并不一致，劃轉事項數量差別較大，[16]一定程度上導致地市間的相對集中行政許可權改革出現“碎片化”。二是行政許可權的集中程度如何與區域層次匹配。有觀點認為：“行政層次越高，集中行使行政許可的難度越大。”縣（市、區）、開發區、各類產業園區對于單獨設立行政審批（服務）局的積極性較高，但地級市、副省級及以上層次的城市對于相對集中行政許可權改革的探索還存在較大顧慮。三是行政許可向“網上集中”具有替代效應。[17]“一網通辦”水平較高的地市對于推動行政許可事項“物理集中”的動力不足，在其看來，既然能夠大幅使用網上審批平臺提高辦事效率，那么建立實體場所的集中審批部門實無必要。

關于相對集中行政許可權改革涉及的行政管理體制聯動改革問題? 相對集中行政許可權改革打破了現行的審批權力運轉結構，必然會給既有的行政管理體制在職責定位、職能轉換、工作銜接上帶來一定程度的震蕩。審批權力集中到行政服務大廳或行政審批（服務）局之后，原管理部門的審批職能被削弱或被轉移，這就需要重新確立“三定”職責，內設機構調整以及重塑監管、執法等行政職能;原上級業務領導部門需要調整指導章程、修改擬辦文件口徑、調適業務培訓范圍等工作;原執法部門或承擔執法權力的管理部門需要根據集中審批情況適當集中行政處罰權力，對應地還要組建寬口徑集中執法隊伍。因此，相對集中行政許可權改革表面上調整的是事前審批領域，但實質上波及到事中事后監管、執法等深層環節。相對集中行政許可權改革順利與否，很大程度上取決于改革設計是否具有科學預見性和體制聯動性。實際上，探索性改革并不總是“先知先覺”，往往需要在試錯中完善，在調適過程中一旦處理不好政企關系、部門協調關系就會增添新的改革阻力。

關于相對集中行政許可權改革過程中提升審批效率問題? 相對集中行政許可權改革帶來的機構職能重塑和辦事空間結構重組直接作用于權力行使方式、審批辦理流程等方面，其并不會自動提升行政審批效率，還需要進行一系列的優化，如行政審批部門內部對審批事項的重新歸并，對審批流程的程序化、標準化、科學化、透明化改造;建立統一的行政審批網上信息共享平臺;加強審批專業化人才隊伍建設;等等。就各地市而言，這些優化事項尚屬新鮮事務，由于沒有相關經驗極易出現管理真空或漏洞。而且，改革帶來的增量審批效率究竟是來自于相對集中行政許可權還是來自于行業主管部門的流程優化及電子政務改革，改革帶來的審批效率提升能否用其他形式替代，實踐中尚存在諸如此類的困惑。事實上，行政許可權的相對集中從來就不是單兵作戰，審批權力歸集和各行業部門順勢調整優化審批流程、改進審批服務、打破“信息孤島”、推動電子政務改革等舉措是相互促進的關系，如果沒有相對集中行政許可權的改革牽引，其他改革推進的難度也較大。

關于相對集中行政許可權改革后審批與監管關系問題? 以往，審批與監管一體化是較為常見的現象。在此體制下，為保證安全并降低事中事后監管成本，管理部門的重心往往會前移，審批大于監管，審批門檻的“水漲船高”也加大了廉政風險。而相對集中行政許可權改革的目的之一就是通過審批權力的適度集中推動審批與監管適度分離，讓審批的只管審批，監管的專心監管。然而，由于審批和監管在業務上聯系密切，實踐中也存在審批與監管能否全部分離、事中事后監管的體制機制如何建立、如何制約行政審批部門的權力集中等難點。在學界，有觀點認為，行政許可權改革定位在相對集中，而不是絕對集中，其最初始的含義就是要避免絕對集權，要在權力的重新配置中劃定權力集中行使的界限與范圍。[18]實踐中，行政審批（服務）局的出現也加劇了社會對審批權力過于集中，審批監管過分割裂，事中事后監管兜不住、跟不上、接不好的擔憂。

五、對遼寧省相對集中行政許可權改革的梳理

相對集中行政許可權改革的基本目標是理順政府與市場的關系? 隨著我國社會主義市場經濟體制的建立，市場的規模隨著經濟活動的日益豐富而不斷拓展。市場不斷發育壯大的過程也是政府與市場關系動態調適的過程。構建新發展格局，立足強大國內消費市場實現科技自立自強，需要進一步解除消費限制、解綁創業條件、釋放創新活力，而這離不開體制機制的深度變革。就遼寧省而言，體制機制變革的愿望更為迫切，亟待找準突破口扭轉市場化不足的局面。其實，這個突破口就在于政府自身。行政審批制度改革對轉變政府職能、建設服務型政府、促進經濟發展具有決定性作用，可成為我國行政體制改革的“突破口”。[19]遼寧省在相對集中行政許可權改革上下功夫，正是瞄準了行政體制和政府職能這個重要方面、行政審批這個關鍵領域，以“物理歸集”促進“化學反應”。

相對集中行政許可權改革存在適用范圍和限度? 一方面，從遼寧省各地市的實踐來看，不是所有行政許可事項都能夠集中到行政服務大廳或行政審批（服務）局，一些專業化強的、一旦造成不良后果不可修復的審批事項由相應部門專管還是十分有必要的。相對集中行政許可權改革的方向應從關注“集中效率”向關注“集中質量”轉換，確定或劃轉審批事項應因地制宜，一事一議，切不可盲目追求集中度水平指標。另一方面，具有特定改革任務的開發區、各類產業園區、先導區以及經濟活動集中的城市適合推進相對集中行政許可權改革，特別是適用行政審批（服務）局模式，有條件的地區還可以推廣復制法定機構審批局模式。這樣，既有助于其起到體制“破冰”的創新引領作用，也能更好推動其在體制機制上“大膽試、大膽闖、自主改”。至于地級市甚至副省級城市，開展相對集中行政許可權改革也能收到較好的效果，但需在頂層設計上更為全面細致。這些城市層次范圍較高、橫向關聯較多、縱向影響較大，因此需更加審慎，成熟一個再推出一個，避免因改革思路、改革方向、改革政策出現反復影響到一個地區的決策執行公信力。

相對集中行政許可權改革存在多種方式? 改革的目的就是要打破過去的慣性，在改革過程中也要避免出現另一種慣性，不能主觀地將改革方式方法和實現路徑限制在已有的典型案例上。《試點工作方案》已為各地預留了較為寬松的探索空間，實踐中不應只抓住一種模式盲目推廣，而應大膽試驗單獨集中、分散集中、橫向集中、縱向集中等多種試點，摸索出更多的可能和更豐富的經驗。遼寧省大連市集行政審批局和法定機構兩種改革于一身推出了法定機構審批局就是一種大膽的嘗試，值得肯定和鼓勵。而且，在改革過程中應注重打消“當前機構改革已經定型了，這個時候不可能再做更大幅度的嘗試和探索”等社會疑慮。改革只有進行時，沒有完成時。機構改革后，編制、人員、職責已全部到位，“前半篇”的文章基本完成，但是“后半篇”的“化學反應”仍在進行，還需要在全面正確履行政府職能中不斷校正和修改完善。有些職能或機構“三定”方案也不是一成不變的，應隨著市場經濟活動的持續深入發展相應做出科學調整，“將政府各部門的行政許可權交由一個部門行使”或者“將一個部門的行政許可權交由另一個部門行使”的探索還應繼續。

審批與監管不能完全分離? 相對集中行政許可權改革不是為了集中權力，而是要在提高行政審批效率的基礎上促進大部制改革，實現執行權、決策權、監督權三權適度分離。過去在行政體制和權力配置運行過程中的確存在權力過于集中的問題，如很多行業管理部門實行“誰審批，誰監管”對號入座式管理模式，審批權與監管權高度集中在一個單位或一個部門極易造成“強審批、弱監管”、滋生腐敗等不良反應。因此，通過體制改革將審批權與監管權適度分離既是加強權力運行監督的重要體現，也是從體制上打破事前審批管理路徑依賴的重要保障，相對集中行政許可權改革正是從行政許可權力重新集中配置的角度帶動審批、監督、執法等進一步分權制約的重大改革。當然，改革不能從一個極端走向另一個極端，權力過于分散與權力過于集中一樣不可取。審批、監管、執法是政府在調節市場經濟活動中具有密切聯系的權力形態，三者之間的關系不是割裂的，而是權力運行的上下游環節，是企業生命周期運行的系統流程。應構建審批監管關聯機制，合理確定審批和監管責任，使審批與監管既能相互監督又能相互支持，以包容審慎的原則對待新業態。

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（責任編輯：劉? 丹）

On the Reform of Relatively Centralized Administrative License

in Liaoning Province：Review and Summary

Shen Yi

Abstract：Promoting the reform of relatively centralized administrative licensing power is one of the key contents of deepening the reform of administrative system in China.After the pilot test，exploration and improvement since 2015，especially the reconstruction of a new round of institutional reform and functional transformation since 2018，the reform of relatively centralized administrative licensing power presents many new characteristics.The practice of Liaoning Province reflects the basic process and individual experience of local reform exploration.This paper analyzes some common problems and development difficulties，hoping to provide a useful reference for continuously promoting the reform of relatively centralized administrative license.

Key words：relatively centralized administrative licensing power;administrative examination and approval;business environment horizontal integration;lateral integration