何為破解拉美政治生態困境的出路

王鵬

拉丁美洲的整體政治生態呈現濃厚的過渡色彩。一方面，長期的經濟低迷、嚴重的腐敗丑聞和新冠疫情帶來的被動處境使民眾對現狀感到不滿，地區各國普遍面對社會矛盾加大、政治波動加劇的不利形勢;另一方面，地區各國的傳統政治格局日益解體，執政力量普遍處于弱勢，破解困境所必需的政治改革遲遲難以啟動。在后疫情時代，拉美地區國家如何把壓力轉化為動力、開創一條新發展道路，是地區各國共同努力的方向。

反建制情緒與政治波動加劇

拉美正處于一個社會矛盾加大、政治波動加劇的階段。在新冠疫情來襲之前，拉美地區已經陷入二戰結束以來經濟表現最為低迷的時期。2014～2019年，拉美地區國內生產總值的年平均經濟增長率僅為0.3%。2015年爆出的巴西建筑業巨頭奧德布雷希特公司腐敗案，成為該地區最嚴重的腐敗丑聞之一，導致民眾對政治人物的信任度降至冰點。新冠疫情的暴發更使拉美地區受到猛烈沖擊。2020年，拉美地區平均國內生產總值增長率為-6.8%，系該地區120年來最嚴重的經濟衰退。疫情還引發前所未有的公共衛生危機，導致社會發展狀況嚴重倒退。

在新冠疫情暴發之前，拉美國家選民對政治體制的滿意度和建制政黨的信任度就呈現不斷走低之勢。有調查結果（2018年）顯示，受訪者對民主體制保持較高的支持度（48%），但對民主體制的滿意度很低（24%），對政黨的信任度尤其低下（13%）。越來越多的選民拒絕支持傳統政黨，反對在任者，轉而把選票投給政治“局外人”或反建制人物，希望他們能夠給國家帶來改變。

在近年的拉美國家選舉中，政治“局外人”頻頻沖擊選情。在洪都拉斯，電視主持人出身的反腐敗黨（PAC）候選人薩爾瓦多·納斯拉亞參加2017年總統選舉，僅以微弱劣勢告負。在智利2017年大選中，記者出身的比阿特麗斯·桑切斯作為廣泛陣線（FA）候選人參加總統選舉，以20%的得票率在首輪投票中位居第三。2021年當選秘魯總統的佩德羅·卡斯蒂略長期擔任鄉村學校教師和工會領袖，從未在政府任職，沒有在主流政黨活動經歷，也沒有參加過重大選舉，是典型的政治“局外人”。

由于反建制情緒持續發酵，拉美國家的執政力量很難在近年實現連續執政，政黨輪替或政府更迭成為地區各國選舉的基調。2018年，博索納羅作為社會自由黨（PSL）候選人當選巴西總統，打破了巴西勞工黨（PT）和巴西社會民主黨（PSDB）長期主導該國總統選舉的政治格局;同年，洛佩斯當選墨西哥總統，成立僅四年的國家復興運動黨（MORENA）一舉成為墨西哥執政黨。2020年7月，現代革命黨（PRM）候選人路易斯·阿比納德爾贏得多米尼加總統選舉，使該國迎來一個全新的執政黨。2021年4月，來自創造機會運動（CREO）的吉列爾莫·拉索首次當選厄瓜多爾總統，而執政黨主權祖國聯盟運動（PAIS）候選人在第一輪投票中的得票率不到2%。秘魯在2021年總統選舉中沒有任何執政黨的候選人參加總統選舉，最后自由秘魯黨（PL）候選人佩德羅·卡斯蒂略當選總統。

處于變動之中的政治格局

拉美國家的政治格局處于持續而深刻的變動之中。始于20世紀70年代末的民主化浪潮使絕大多數拉美國家確立了現行的代議制民主體制，并在此后40年間延續了這一政治框架。民主體制為這些國家注入新的政治發展動力，大眾政治參與的廣泛性得到極大地提升，政治參與的渠道也得到拓寬。

拉美國家政治格局的變動集中體現于政黨政治領域。民主化以來，地區各國的政黨體系日益開放，新興政黨如雨后春筍般成立起來;選舉制度化水平不斷提升，從而使黨際競爭變得異常激烈。黨政關系的改變、新利益集團的出現和媒體技術條件的改變都在深刻影響政黨的組織和運行。

近年來，新興政黨在拉美國家加速崛起。在哥倫比亞2018年總統選舉中，主要候選人分別來自民主中心黨（CD）和進步運動（MP），二者均為成立不到十年的新興政黨;在墨西哥2018年大選中，成立僅四年的國家復興運動成為執政黨;在2020年多米尼加大選中，成立于2014年的現代革命黨（PRM）成為該國恢復民主體制以來的第四個執政黨。在智利制憲大會選舉中，新興左翼政黨聯盟“贊成尊嚴”獲得28個席位，成為大會中的第二大黨團力量。

與此同時，傳統政黨呈現持續衰落之勢。在2020年巴西地方選舉中，傳統三大黨——巴西社會民主黨、巴西民主運動黨和巴西勞工黨的政治影響力進一步萎縮。在2021年墨西哥中期選舉中，傳統政黨——國家行動黨、革命制度黨和民主革命黨結盟參加國會眾議院選舉。雖然他們的政治力量有所恢復，但還是難以單獨挑戰執政的國家復興運動黨。

就整體而言，目前，拉美政黨的作用在拉美民主化浪潮以來呈現弱化之勢。強調組織建設、有較高制度化水平的傳統政黨日漸衰落、甚至消失。“政黨標簽”對政治人物的重要性不斷下降，政黨常常需要借助關鍵性政治人物爭取選民的支持，許多新興政黨實際上是一名政治人物的“選舉工具”，完全服務其選舉活動。例如：巴西社會自由黨在2018年依靠吸收博索納羅入黨提高自身的選舉競爭力;危地馬拉執政黨——“為爭取一個不同的危地馬拉而前進”黨（VAMOS）——成立于2017年，主要為賈馬特參與2019年總統選舉服務。

2020年7月8日，來自現代革命黨的候選人路易斯·阿比納德爾贏得多米尼加總統選舉，使多米尼加迎來一個全新的執政黨。圖為當選總統阿比納德爾（右）和副總統培尼亞。

在許多拉美國家，弱勢政府成為常態。由于政黨格局日趨碎片化，拉美各國國會的政黨構成同樣趨于碎片化。在這種情況下，總統如果來自新興政黨或邊緣化小黨，意味著其往往難以在國會取得多數支持。墨西哥洛佩斯政府屬于該地區近年少見的強勢政府。危地馬拉賈馬特政府需要依靠一個脆弱的多黨聯盟（包括至少十個政黨）執政。在秘魯，2001年以來的歷任總統都無法在國會得到多數支持，他們推動的重大改革方案都因為缺少國會支持而胎死腹中。新冠疫情的暴發和蔓延恰恰凸顯了拉美國家政府的弱勢地位。從財政資源看，該地區國家普遍面對稅收規模有限、預算赤字擴大、債務負擔沉重帶來的限制，缺少應對疫情所需的財政空間。從社會基礎看，疫情加劇了失業和社會不平等狀況，社會不滿情緒處于醞釀之中。例如，新冠疫情加劇了哥倫比亞的社會矛盾，杜克政府為緩解財政壓力而實施稅收改革，卻因此在2021年4月底引發大規模抗議活動。

凸顯重大政治改革必要性

從中長期看，拉美國家面臨如何化解政治體制弊病、推動民主體制走向深化的重大挑戰。始于20世紀70年代末的民主化浪潮具有濃厚的保守色彩，地區各國的民主體制保留大量舊體制的殘余。拉美國家需要分階段、有步驟地推動一輪又一輪的后續改革，以便真正解決制約國家發展的結構性問題，例如邊緣化群體的社會融入、大眾的政治參與和社會公正的維護，從而提升國家的治理水平。

拉美國家在新冠疫情暴發之后所面對的困境凸顯了該地區國家進行重大政治改革的必要性。拉美國家在今年實現較為顯著的經濟復蘇，國內生產總值增長率有望達到5.2%。但是，由于一系列結構性問題的存在，經濟復蘇進程缺乏可持續性。與此同時，財政收入的下降和債務負擔的加劇抑制了地區各國政府的財政空間，不利于它們繼續實施旨在穩定宏觀經濟的財政計劃和保障下層民眾生活的救助計劃。該地區失業率在今年上升至11%，青年失業現象尤為突出;疫情尚未得到有效的控制，至今年6月底已有大約126萬人病亡，疫苗接種工作遠遠落后于發達國家水平。

拉美國家進行重大政治改革的作用在于：形成凝聚共識、指引發展方向的政治力量和政治機制，從而引領國家實施重大經濟改革，釋放內生增長動力，實現經濟的持續增長，為政府實施提高公共福利水平和降低社會不平等的相關計劃提供保障。政治改革的重點之一是政黨制度。對拉美國家而言，政黨仍然是整合社會利益、產生候選人、制訂政治綱領的主要行為體。一個建立在制度化政黨之上的、相對穩定的政黨體系能夠形成更加有效的代表能力，減少選舉的波動性和維護穩定。拉美國家目前出現的許多新興政黨雖然善于營造選舉優勢，但卻沒有明確的政治綱領和執政主張，沒有改變當前困境的有效對策，缺少牢固的社會基礎。秘魯前總統比斯卡拉在2020年底被彈劾下臺所引發的政治危機就折射出了弱政黨體系的危害;而玻利維亞爭取社會主義運動（MAS）能經受2019年政治危機的考驗，在2020年10月再度成為執政黨，則顯示了強政黨對維護國家政治穩定的重大作用。智利制憲進程有望為拉美國家以改革促發展進程發揮示范效應。制訂新憲法是智利謀求以制度化方式解決經濟、社會和文化權利不平等問題的嘗試，具有重大的時代進步意義。

2021年5月7日，來自巴西“無家可歸工人運動”的示威者在巴西城市圣保羅舉行游行，要求政府為民眾提供新冠疫苗接種和緊急救助。

對拉美國家而言，無論是進行政治改革，還是經濟改革，都將面對復雜嚴苛的社會環境和巨大的不確定性。預計地區各國在未來仍將遵循一條漸進改革之路，不可能依靠執政集團的轉換取得一蹴而就的效果。

（作者為中國社科院拉丁美洲研究所發展與戰略研究室主任、副研究員）