拉美一體化為何出現停滯甚至倒退

何露楊

近年來，拉美地區整體陷入發展赤字、治理赤字、公平赤字的泥潭。在不利的國際市場環境和結構性痼疾困擾下，拉美經濟增長持續低迷，新冠疫情的沖擊使拉美經濟更加舉步維艱。在各種不利因素下，拉美政治生態加速演變，政治對立極化加劇，波動性上升。民眾不滿情緒高漲，多國爆發大規模示威游行與社會騷亂，地區不穩定、不確定因素顯著增加。當前，拉美地區合作的去區域化趨勢明顯，一體化組織發展出現停滯甚至倒退，區域經濟合作制度安排缺乏進展。綜合來看，政治生態不同期、經濟一體化乏力以及外部因素干擾是拉美一體化陷入困境的主要根源。

政治生態不同期削弱各國推動地區一體化意愿

回顧歷史，無論是始于20世紀50年代的地區一體化和進口替代工業化發展，還是90年代新地區主義引領的區域合作與外向型改革，乃至21世紀初近十年的地區一體化加速多元發展，外部經濟形勢發展和內部政治生態調整都是影響拉美一體化進程的重要推手。近年來，面對逆全球化和貿易保護主義對世界經濟的負面影響，拉美國家本應團結地區力量共同應對，但政治生態的不同期削弱和減少了拉美國家推動一體化的意愿與共識，加大了地區政治經濟整合的難度，導致一體化進程停滯不前甚至出現倒退。

自2015年以來，拉美政治鐘擺效應逐步顯現，曾經席卷整個地區的“粉紅浪潮”大面積褪色，總體呈現“左退右進”之勢，右翼政府在阿根廷、巴西、智利等地區大國相繼掌權。在全球民粹主義思潮的推波助瀾下，地區右翼力量同委內瑞拉、古巴、玻利維亞、尼加拉瓜等左翼執政的國家間的政策分歧與意識形態斗爭加劇，拉美地區一體化在雙方拉鋸對峙的過程中逐漸黯然失色。其中，2004年由巴西、委內瑞拉、阿根廷等左翼政府推動成立的南美洲國家聯盟（原名為南美洲國家共同體，2007年改稱南美洲國家聯盟）成為地區右翼勢力攻擊的主戰場。

自2017年開始，南美洲國家聯盟秘書長一職就因成員國意見分歧而處于空缺狀態。隨著委內瑞拉政治經濟危機的升級，地區國家對委立場的分化令聯盟內部的矛盾對立日益尖銳。最終，2018年4月，巴西、阿根廷、智利、哥倫比亞、巴拉圭、秘魯六國政府以聯盟機制長期存在危機為由，暫停參與南美洲國家聯盟活動;此后哥倫比亞、秘魯、厄瓜多爾、阿根廷、巴西等國相繼宣布正式退出該組織。圍繞委內瑞拉問題的左右對峙也令唯一覆蓋地區所有國家的拉美和加勒比國家共同體（以下簡稱拉共體）陷入困境。巴西于2020年1月以該組織“為委內瑞拉等國的非民主政權提供舞臺”為由，宣布暫停參加拉共體活動。

在南美洲國家聯盟和拉共體因左右陣營對抗遭遇波折的同時，由兩派政治勢力各自主導的地區組織呈現不同的發展勢頭。以巴西、阿根廷、智利、哥倫比亞等國為首的右翼力量于2019年3月創立南美進步論壇，以取代南美洲國家聯盟。受困于委內瑞拉的發展狀況，美洲玻利瓦爾聯盟的活力與影響力也遭到削弱。

經濟一體化先天不足、后天乏力

利用區域一體化促進經濟增長是拉美國家推行一體化的首要目標。然而，拉美經濟一體化先天不足、后天乏力的問題始終拖累了地區合作的深入開展。

首先，拉美經濟的結構性失衡導致地區一體化的內生動力不足。受歷史和現實因素的影響，拉美國家經濟多倚重于農產品、鐵礦石、原油等初級產品出口，同質化程度和對外依存度較高，域內互補性不足，這些因素限制了地區貿易增長潛力。相比東亞，拉美區域產業關聯度和產業分工程度均呈現較低水平。正因如此，拉美經濟一體化的貿易創造效應遠遜色于東亞地區。

其次，主導國的缺位令拉美經濟一體化進程放緩。巴西、阿根廷、委內瑞拉等地區重要經濟體均遭遇發展難題，造成拉美一體化缺少“領頭羊”。以巴西為例，在極右翼博索納羅政府的領導下，拉美第一大經濟體深陷國家治理危機，失控的疫情對經濟發展造成嚴重沖擊，2020年巴西經濟衰退6.1%。在巴西經濟對地區拉動效應明顯減弱的同時，國內政治經濟亂局使巴西政府自顧不暇，加之政府外交理念的調整，導致巴西推進地區一體化的意愿有所下降。

再次，政策理念分歧導致地區經濟一體化陷入僵局。長期以來，南方共同市場（南共市）內部就共同關稅調整和集體對外自貿協定談判原則難以達成妥協，這對該組織的進一步開放發展形成掣肘。近年來，巴西和烏拉圭就兩大問題達成一致，主張下調所有產品的對外關稅，并開放成員國同域外經濟體的自貿協定談判。而阿根廷則堅持對不同產品分類別、分級減稅，并在自貿協定談判問題上同巴拉圭一道站在巴西和烏拉圭的對立面。

2017年6月25日，拉美和加勒比國家共同體峰會在多米尼加蓬塔卡納舉行。

最后，“脫拉入亞”趨勢令地區經濟一體化面臨挑戰。隨著亞太地區在世界經濟中的比重上升，拉美國家面向亞太地區的跨區域一體化進程加速。除了通過創立太平洋聯盟加強同亞洲國家的交流與合作外，拉美國家還積極參與《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP），充分利用亞太經濟合作組織（APEC）合作機制，以及東亞—拉美論壇、中拉論壇等平臺，大力發展同亞太國家的雙邊合作，并與其締結自貿協定。與亞太地區經貿合作的日趨升溫對拉美地區本身的一體化合作帶來一定挑戰。

拉美一體化倒退的美國因素

身為“美國后院”，拉美地區一體化注定無法擺脫美國的影響。美國總統特朗普上臺正值拉美右翼力量增強時期，美國乘勢在地區加大“打左扶右”力度，借委內瑞拉危機挑唆拉美國家間關系，激化左右陣營矛盾，拉緊同巴西等地區大國關系，打造對拉戰略布局，進而鞏固其在西半球的霸權地位。同時，美國在地區開展對華戰略競爭，大力排斥中國在拉美的影響力。在此過程中，一體化組織成為美國強化對拉美國家離間滲透、排斥打壓中國在地區存在的重要工具。美國積極為委內瑞拉所謂的“臨時政府”站臺，在美國的挑唆施壓下，南美洲國家聯盟陷入癱瘓乃至解體，拉共體發展遭遇挫折，美洲國家組織則掌握了對委內瑞拉問題的主導權。美國依托美洲國家組織調動地區盟友，加大對委內瑞拉、厄瓜多爾、玻利維亞、尼加拉瓜等國的政治干涉，積極支持拉美右翼國家組建利馬集團，煽動其成立南美進步論壇以取代南美洲國家聯盟，企圖借此強化對地區的外交干涉。此外，美國還通過政策對沖、輿論抹黑，挑撥中拉關系，破壞中拉合作，公開阻撓中國對古巴的抗疫物資援助、鼓動巴西等國禁用華為5G設備，為地區一體化組織開展對華合作及拉美一體化發展制造障礙。

（作者為中國社科院拉丁美洲研究所助理研究員、巴西研究中心副秘書長）