中拉關系具備延續“戰略機遇期”的充分邏輯

周志偉

近20年，中拉關系適逢“戰略機遇期”。在此期間，中國實現了驚人的“后來者趕超”，成為拉美經濟社會發展的重要參與者，中拉合作的維度、效率均取得了“跨越式”突破。目前，中拉合作正處在“提質升級”的時間節點，在延續上一階段合作效率的基礎上，如何做更多的加法，成為下階段中拉關系的主要目標。然而，在全球百年大變局的背景下，拉美地區在多個層面已形成了聯動效應，加之拉美又屬于全球受疫情沖擊最嚴重的地區，因此，在中短期階段，拉美政經、外交環境面臨著很多不確定因素，而這一點恰恰與中拉高效合作的上一周期形成了較大反差。毫無疑問，在全球變局和拉美地區變局相疊加的局面下，中拉合作將面臨更多的挑戰，尤其是合作成本、風險均可能上升。但是，從合作的趨勢來看，中拉關系依然具備延續“戰略機遇期”的諸多邏輯，中拉合作實現“提質升級”的前景依然沒有改變。

經貿關聯度支撐合作韌性

在過去近20年的時間里，中國與拉美地區之間的貿易、投資關系實現了超高速的發展。2000～2019年，中拉貿易額增長了24倍，超過同期中國外貿額（8.7倍）、中國與東盟貿易額（15倍）、中國與非洲貿易額（18.7倍）的增幅。中國對拉投資存量已超過4500億美元，占拉美地區吸收外國直接投資總額的10%，中國已經成為拉美地區最重要的投資來源國之一，甚至是巴西等國最大的外資來源國，同時拉美也成為僅次于亞洲的中國海外投資第二大目的地區。通過高效的合作，中拉經貿關聯度得到顯著加深。在全球疫情暴發前的2019年，中國分別占拉美地區出口、進口的12.4%和18.8%，均僅次于美國的44.5%和32.3%;若不計算與美國簽署自由貿易協定的墨西哥，中拉貿易（2565億美元）約為美拉貿易（1627億美元）的1.6倍。

中拉貿易的快速推進徹底改變了拉美地區的貿易格局。對多數拉美主要國家而言，中國在貿易層面的重要性已經超過了美國。目前，中國是巴西、阿根廷、秘魯、智利、烏拉圭、古巴等六國的第一大貿易伙伴，還是墨西哥、玻利維亞、厄瓜多爾、哥倫比亞、哥斯達黎加等五國的第二大貿易伙伴。

對于中國而言，拉美地區的重要性也愈來愈凸顯出來，拉美占中國外貿的比重從2000年的2.7%提高至2020年的6.9%。尤其值得關注的是，拉美約占中國總進口的8%，這也反映出了該地區在中國的進口端具有更顯著的重要性。在大宗產品進口方面，拉美地區的重要性體現得較為充分。比如，智利、秘魯、墨西哥、巴西四國占到了中國銅精礦進口的69.1%，巴西占中國鐵礦石進口的21.4%，巴西、阿根廷兩國占中國大豆進口的73.7%，巴西、阿根廷、烏拉圭、智利四國占中國牛肉進口的70%，巴西、阿根廷、智利三國占中國雞肉進口的82.5%。正因為中拉貿易結構的高度互補性，在中國市場對大宗產品具有長期且剛性需求的帶動下，中拉貿易的增長空間可以預期。

全球疫情暴發后，拉美與美國、歐盟的貿易額均下滑了17%，但是對華貿易額同比僅下降0.3%。從出口來看，2020年拉美地區出口同比減少13%，其中對美國、歐盟出口分別下降14%和13%，而對華出口則實現0.1%的增長。2021年上半年，中拉貿易額同比增長45.6%;1～5月，中國對拉美直接投資103.8億美元，增幅高達40%。中拉經貿的率先復蘇，很大概率會成為拉美地區疫后經濟復蘇的重要動力，加之中拉雙方在經貿層面業已形成的高度關聯性，中拉經貿合作在下一階段將保持較強的韌性，在一定程度上將能夠有效規避政治因素、國際環境的干擾。這一邏輯在中巴經貿關系上就得到了充分體現。即便在中美貿易沖突、巴西當局外交“右轉”的局面下，中巴雙邊貿易依然延續增長態勢，巴西對華出口在2020年增長7.8%，在2021年上半年更是實現37.8%的增幅。

政策趨同釋放更大合作空間

在經歷了新世紀初長達十年的初級產品出口繁榮后，拉美經濟自2014年開始呈現出持續衰退態勢。2020年，拉美地區GDP總量在全球占比已低于近30年的均值（7%），拉美經濟“被邊緣化”問題非常明顯。與此同時，“去工業化”問題同樣嚴峻。比如在巴西，制造業占GDP的比重從1985年的24.5%降至2020年的11.3%。早在全球疫情暴發之前，拉美主要國家便啟動了以經濟開放、產業升級為核心目標的新一輪經濟改革。全球疫情持續蔓延不僅給拉美經濟造成進一步創傷，而且也中斷了拉美國家經濟改革進程。鑒于國內結構性改革在短期內難以突破，開拓海外市場和吸引外國投資便成為拉美國家保持經濟增長最迫切的需求。而從中長期來看，著眼于提升地區在全球價值鏈中的參與度則是重中之重?！耙粠б宦贰背h是中國實施新一輪對外開放和加強國際經濟合作的政策部署，其本質旨在促進經濟要素有序流動、資源高效配置和市場深度融合，非常貼近現階段拉美國家促進“再工業化”、提升全球價值鏈參與的戰略需求。拉美國家參與“一帶一路”建設，有助于改善地區長期存在的融資缺口較大、基礎設施短缺、工業競爭力退化等一系列制約性因素。

2017年11月17日，巴拿馬與中國簽署“一帶一路”合作諒解備忘錄，成為首個與中國簽署“一帶一路”合作諒解備忘錄的拉美國家。圖為連接太平洋和大西洋的航運要道巴拿馬運河。

由于中拉雙方在政策層面的高度匹配性，加之疫情前后可利用的其他外部因素相對不足，拉美國家對“一帶一路”倡議普遍持積極的態度。2017年11月17日，巴拿馬成為首個與中國簽署“一帶一路”合作諒解備忘錄的拉美國家。事實上，巴拿馬是在與中國建交（2017年6月13日）不足半年就加入了“一帶一路”，充分反映了中國對國際合作的開放態度和國際吸引力。2018年1月，“中拉論壇”第二屆部長級會議發布了《關于“一帶一路”倡議的特別聲明》，聲明尤其強調：“該倡議可以成為深化中國與拉美和加勒比國家經濟、貿易、投資、文化、旅游等領域合作的重要途徑?！弊源碎_始，拉美國家明顯加快了參與“一帶一路”的步伐。2018年和2019年，分別有15個和3個拉美國家加入“一帶一路”倡議，算上之前加入的巴拿馬，中國已與19個拉美國家簽署了“一帶一路”合作諒解備忘錄或框架協議，部分尚未正式簽署協議的拉美國家也表現出強烈的主動對接意愿。希望通過務實合作分享中國改革開放所帶來的“紅利”，成為拉美對華合作的主流訴求。在雙方政策趨同的情況下，中拉經貿合作在下階段具有更大的潛力與空間。

首先，自由貿易圈具有拓展空間。目前，中國已與智利、哥斯達黎加、秘魯簽署了自由貿易協定，烏拉圭、巴拿馬、哥倫比亞、厄瓜多爾等國也正籌劃推進與中國的自由貿易談判。

其次，服務貿易或將激發中拉貿易的新活力。中拉服務貿易起步晚，規模也極為有限，與中拉貨物貿易規模很不相稱。以中國在拉美的第一大貿易伙伴巴西為例，2018年，中國僅為巴西服務出口的第18大市場，對華服務出口僅為3.56億美元，占巴西服務出口額的比重僅為1.2%;巴西從中國的服務進口額約為8.84億美元，排名第10位，占巴西服務進口額的比重為5.9%。最近幾年，巴西、阿根廷、智利、巴拿馬等相繼與中國簽署了服務貿易合作協定，這不僅能夠進一步挖掘中拉貿易潛力，而且有助于改善中拉貿易結構。

再次，產能合作能夠對接拉美“再工業化”需求。目前，中國在拉美的投資呈現產業多元分布的趨勢，面向消費者的制造業和以“互聯網+”為代表的創新產業成為中國投資拉美的新增長點，這為拉美國家實現產業升級換代提供了有利的渠道。此外，中國還在2015年專門設立了中拉產能合作投資基金，目的就在于推進中拉雙方在裝備制造業、高新技術產業的合作。因此，一旦拉美國家進入產業轉型升級的有效推進階段，中拉之間具備實現發展戰略高效對接的可行性，而產能合作也將更符合中拉合作“提質升級”的實質內涵。

全球治理將成為中拉合作的“新合力”

隨著全球權力結構的加速演變、大國關系的日趨復雜，全球治理面臨更多的挑戰，凸顯出凝聚全球共識的迫切性。長期以來，拉美國家在聯合國維和、多邊貿易談判、有組織跨國犯罪、氣候變化、網絡安全等全球性議題中發揮著比較積極的作用。尤其是在新世紀初拉美左翼集體執政的“粉紅浪潮”時期，拉美國家參與全球治理的程度有了很大提升：一方面通過以南美洲國家聯盟、拉美和加勒比國家共同體為代表的地區一體化組織，強化了全球性問題治理的整體立場表達，推動了與域外國家、地區之間的直接對話與互動;另一方面，得益于當時的經濟繁榮，巴西、墨西哥、阿根廷等拉美大國不僅成為全球治理體系的新生力量，而且通過“立體交叉”的新興大國合作獲得了全球治理體系初期改革的“紅利”。由此可見，在“粉紅浪潮”時期，拉美國家不僅是全球治理體系改革的動力，而且也是多邊合作的直接受益群體。但自2015年以來，拉美政治生態出現深度調整，由于調整周期不同步，造成了國家間的意識形態對立，進而使地區一體化出現嚴重倒退，極大地限制了拉美地區集體參與全球治理對話與協作的能力。此外，國內政治極化的加劇、政權更迭也造成了部分國家參與全球治理戰略的“否決式”調整。比如，巴西博索納羅政府弱化南南合作以及“退群”的做法，就是對此前巴西國際多邊參與戰略的否決，巴西參與全球治理的意愿和能力受到了極大限制，其國際影響力也出現了不同程度的下降。

2018年1月22日，中國—拉美和加勒比國家共同體論壇（中拉論壇）第二屆部長級會議在智利圣地亞哥開幕。

從拉美國家的外交傳統和主流觀點來看，在全球治理問題上，拉美國家的核心立場體現在發展中國家身份認同、維護多邊主義、建立公正合理的國際新秩序、提高發展中國家的代表性等方面，這也決定了中拉之間在全球治理層面存在較多的“同類項”，具有較強的利益正相關性。目前，拉美地區普遍面臨政治生態調整、疫情應對、經濟亟待復蘇、社會矛盾激化、地區一體化停滯等多重壓力和挑戰，在這種局面下，營造開放、包容的國際合作環境對拉美國家而言至關重要。加之在經歷了近幾年全球治理參與能力有所減弱以后，拉美國家大概率會回歸到地區集體自強、促進跨區域政策對話、強化國際多邊參與等外交傳統上來?；谶@個邏輯，在下一階段，拉美國家將是中國在維護世界和平與發展、抵抗全球化逆流、捍衛多邊主義原則、構建新型國際關系和“人類命運共同體”等方面的協作伙伴，而且也能成為中國踐行“共商共建共享”全球治理觀、推廣“中國方案”過程中可以爭取的“同路人”。

綜上所述，從經貿關聯度、政策趨同性、相似的國家身份等角度分析，中拉合作具備延續“戰略機遇期”、甚至實現“提質升級”的可能性。尤其在全球經濟復蘇尚不明朗的局面下，中國對拉美經濟的拉動效應、中國國際合作選項的多樣性、對華合作“紅利”的可獲取性將是拉美國家外交決策的重要考量。從政策導向來看，中國的開放合作與拉美當前政策存在很強的一致性，這些都為下階段中拉關系的穩步發展提供了重要的前提條件。

（作者為中國社科院拉丁美洲研究所研究員、巴西研究中心執行主任）