阿富汗難民：何處是吾鄉

梁秀波?張弛

2021年8月23日起，數百名阿富汗難民聚集在聯合國難民署駐新德里辦事處外抗議，要求承認他們的難民身份。圖為跟隨抗議人群的兩名阿富汗兒童。

2021年8月15日，阿富汗塔利班對外宣布阿富汗戰爭已經結束。20年的戰爭導致超過1100萬阿富汗人失去家園、淪為難民，妥善安置難民成為戰后政治平穩過渡的重要條件。阿富汗難民問題與極端宗教、恐怖主義、部族沖突、毒品等問題相互交織，對地區安全產生深遠影響。

美國通過喀布爾機場撤離的是“自己人”

8月14日塔利班占領喀布爾，允許國際機場作為美國及北約撤離阿富汗的唯一通道，并限定必須在8月31號撤離結束。時間極其緊張，美國采取優先撤離本國公民原則，其后才會為符合條件并預約的阿富汗人提供離開機會。部分西方媒體將美國描述成轉運阿富汗難民的“救世主”，但實際上美國轉運的“難民”多數是為其提供服務的特殊移民簽證（Special Immigrant Visas，SIV）持有（申請）人和其他“需要幫助的人”。

SIV計劃始于2006年，起初是為駐伊美軍工作至少一年（后改為兩年），且安全受到威脅、尋求移民美國的伊拉克翻譯人員設立的簽證類別。2008年SIV發放對象擴大至為駐伊、駐阿美國政府機構、軍隊和相關承包商工作的伊拉克人和阿富汗人。2009年，美國國會又通過《阿富汗盟友保護法案》，為美國政府雇用的阿富汗人設立了專項配額。在阿富汗獲得SIV的主要群體是美軍的軍事口譯員。這部分人員不僅擔任翻譯，還給美外交、情報部門搜集情報，為美軍在當地立足發揮了不可替代的作用。SIV計劃根據美國國防授權法案創設，由國會依據國防財政預算確定簽證數額，可以說最終獲得SIV的絕大多數阿富汗人都是美軍的“自己人”。不僅如此，SIV的設置目的和申請、審查流程都與難民不同，二者的安置也存在較大差異。在美國國內，SIV持有人信息和難民信息也是區別進行統計，所以SIV持有（申請）人與難民有著本質區別。

2021年4月美國宣布從阿富汗撤軍后，SIV申請數量出現激增，簽證數額遠不能滿足申請要求，并且辦理緩慢，申請周期長達三年左右。為緩解國內外關于美國“拋棄盟友”的輿論壓力，拜登政府于8月2日宣布為阿富汗人提供Priority 2（P-2）簽證。雖然P-2簽證屬于美國難民接納計劃（USRAP）的簽證，但簽發的主要對象是為美國承包商、非政府組織和媒體機構工作的阿富汗雇員，并且只有在他們離開阿富汗后在第三國才有獲取資格。美國政府所謂“需要幫助的人”主要是準備前往第三國申請P-2簽證的阿富汗雇員。

普通阿富汗人并不具備登上飛機的資格，因此才發生了三名阿富汗人從飛機起落架高空墜落的慘劇。可以說，美國通過喀布爾機場撤離的是“自己人”，而不是真正意義上的難民。

美國利用海外基地臨時安置難民的盤算

乘飛機離開的阿富汗人部分已抵達美國，多數被安置于歐洲、中東的美國海外軍事基地。據福克斯新聞報道，拜登政府于今年7月宣布了一項名為“盟友避難所”的計劃，并從一項緊急基金中撥款五億美元，用以將30000名阿富汗難民和簽證申請人安置于美國軍事基地。自8月17日以來，約有24000人抵達美國，主要是已通過安全檢查且預計會獲得SIV的申請人及家屬。約23000人被安置在美國駐德國、西班牙軍事基地，約20000人被安置在美國駐卡塔爾、科威特、阿聯酋、巴林軍事基地，等待下一步安置。美國利用海外軍事基地安置上述人群是經過深思熟慮的：

首先，為讓更多國家承接難民爭取時間。除了英國、加拿大、澳大利亞、印度和阿爾巴尼亞表現相對積極外，美國的其他盟友并不想為美國的行為買單，但又礙于盟友情面，只是對外宣布“計劃”或“可能”接收少量難民。美國將難民安置在海外軍事基地可以爭取到更多時間，向更多國家游說或攤派難民接收任務。

其次，將安全風險由本土轉移至海外。恐怖主義因素是美國安置阿富汗難民的重要考量，難民在登機之前以及到達海外軍事基地之后，都必須通過“生物特征識別”和“犯罪紀錄審查”。美方將還處于辦理初期的SIV、P-2簽證申請人安置在海外軍事基地，可以有效預防恐怖分子混入難民進入美國。

第三，規避美國法律對特定群體的保護責任。根據美國移民法規定，尚未獲得簽證的外國人想要進入美國，須獲得政府批準的人道主義假釋才能入境，但不會直接獲得永久居留權。這種人道主義假釋是在“緊急人道主義原因或重大公共利益”的情形下視具體情況確定的，已經進入美國境內的阿富汗SIV申請者獲得的就是此種假釋。美國移民法還規定，任何人在美國領土上申請人道主義假釋因不符合資格或安全原因被拒絕的，都有權上訴或選擇在美國申請庇護。若被安置在海外軍事基地，則喪失了上訴或申請庇護的權利。

處置不當將增大地區安全風險

阿富汗長期戰亂不止，難民問題一直存在。如今美國倉促撤軍不僅將難民安置責任拋給阿富汗和鄰國，更給亞洲地區制造了一個重大的地緣安全難題。

據統計，伊朗和巴基斯坦長期是阿富汗難民的最主要流向國家，前者大約有280萬阿富汗難民，后者約有140萬。相對于亞洲，阿富汗難民流向歐洲、美洲較少且分布不均。根據歐盟難民研究報告，阿富汗難民集中在2015～2016年間前往歐洲大陸，數量約為30余萬人，主要流向德國、奧地利、法國和瑞典。雖然美國對阿富汗難民問題應負主要責任，但從2001年到2021年7月，僅接納了20841名阿富汗難民。因此，從歷史角度審視，受阿富汗難民問題影響最嚴重的地區一直都是亞洲，而非歐洲，更不是美國。此外，根據聯合國難民署的統計，除了已經流向他國的阿富汗難民，阿國內至少有350萬難民流離失所。從地理角度看，阿富汗難民已很難進入歐洲。例如，為防止難民入境，土耳其和希臘已在邊境地區修建大范圍的隔離設施。短期內歐洲不會再次經歷難民危機，但阿富汗的鄰國將會由難民過境國成為主要目的地。阿富汗地處亞洲通衢之地，如果難民問題演變成難民危機，加上敘利亞難民危機、伊拉克難民危機等，亞洲安全形勢將面臨極大挑戰。

當前，國際社會的當務之急是幫助、支持阿富汗進行和平重建，只有在和平穩定的前提下，阿富汗難民問題才有可能得到根本解決。此外，國際社會也應正視阿富汗難民問題產生的根本原因，厘清主要責任國家及其義務，加大對阿難民的人道主義援助力度，同時謹防個別國家和政治勢力利用阿富汗難民問題破壞地區和平穩定。

（梁秀波為中國人民警察大學國際移民管理研究中心主任、教授，張弛為中國人民警察大學國際移民管理研究中心研究員）