菲律賓恢復美菲《訪問部隊協議》

朱啟超?張杰

2021年7月29日，菲律賓總統杜特爾特會見到訪的美國國防部長奧斯汀，雙方宣布恢復美菲《訪問部隊協議》。美菲是在二戰結束之后建立軍事同盟關系的，菲律賓因而成為美國在亞洲構筑的軍事同盟體系中的一環。美菲《共同防御條約》（1951年簽署）、《訪問部隊協議》（1998年簽署）和《加強防務合作協議》（2014年簽署）共同構成了美菲軍事同盟關系的基石。其中，《訪問部隊協議》規定了美方軍人、軍事相關人員以及軍事裝備駐扎菲律賓的條件、活動范圍以及可獲得的便利等內容，在上述三個條約協議中發揮著重要支撐作用。2020年2月11日，菲律賓外交部宣布“終止”美菲《訪問部隊協議》，該決定將于180天后生效。如果該協議被終止，將直接沖擊美國在菲律賓軍事存在的合法性，也必然對美菲軍事同盟關系造成重大現實影響。

但其后菲律賓又先后三次宣布“暫停終止”，是否恢復則一直懸而未決，協議的存廢因此成為一段時間內美菲博弈的重要內容，直到此次雙方宣布恢復該協議。如今美菲恢復了協議，是否意味著美菲軍事合作全面轉暖，又會對相關地區的局勢產生怎樣的影響？

杜特爾特三次按下“暫停鍵”

2020年1月，美國取消了菲律賓參議員、前國家警察局長德拉·羅薩的旅行簽證后，杜特爾特提出“廢除”《訪問部隊協議》。2月11日，菲律賓外交部宣布終止與美國的這一協議，并于美國政府收到通知的180天后生效。時任美國國防部長埃斯珀表示，終止《訪問部隊協議》的決定“令人遺憾且方向錯誤”。

從其后事件發展來看，杜特爾特是把終止這一協議作為與美國討價還價的籌碼。三次宣布“暫停終止”，均出于不同的戰略和政策考量。

2020年6月1日，菲律賓宣布暫停終止《訪問部隊協議》六個月。原因是多方面的。自啟動終止該協議進程后，菲律賓國內出現巨大爭議。外長、防長等內閣成員認為終止協議將損害菲律賓的安全。此時菲律賓正面臨著新冠疫情的困擾，2020年4月時任美國總統特朗普在與杜特爾特通電話時表達了幫助菲律賓應對疫情的意愿。出于緩沖國內外壓力、為日后再度調整立場留有余地的考慮，杜特爾特對終止協議第一次按下“暫停鍵”。

六個月后恰逢2020年11月美國大選前后。大選中拜登獲勝，但特朗普發起訴訟戰，鹿死誰手一時難以預料。政權交接之際，與菲律賓討論《訪問部隊協議》的相關事宜也未必是美國新政府的優先選項。2020年11月11日，菲律賓宣布再度暫停終止《訪問部隊協議》?？梢哉f，杜特爾特第二次按下“暫停鍵”，有著靜觀時局變化、等待時機的考慮。

拜登政府上臺后，以應對國內嚴峻疫情、穩定歐洲盟友等事項為優先安排。菲律賓雖是美國在亞洲的盟友之一，但在重要性上排在日韓之后，菲律賓政府對此自然心中有數。隨著美國國務卿、國防部長等主要內閣成員多次重申美菲《共同防御條約》適用于南海，菲律賓逐漸給予積極回應。2021年3～4月牛軛礁事件發生后，菲政府暗示將向美國尋求幫助，雙方于4月間重啟了“肩并肩”軍事演習。在此背景下，6月14日杜特爾特第三次按下“暫停鍵”。菲律賓駐美國大使羅穆亞爾德斯透露，美菲雙方對《訪問部隊協議》進行了修訂，使之“可接受”且“互惠互利”，協議已提交給總統審議，暗示杜特爾特會支持續簽。一個多月后，美國國防部長奧斯汀訪問菲律賓，杜特爾特審時度勢，做了順水人情，宣布恢復《訪問部隊協議》。

菲方恢復協議的多重考量

從終止協議到先后三次按下“暫停鍵”，美菲雙方激烈博弈，過程一波三折。最終菲律賓選擇恢復協議，主要有以下三點原因。

根本原因是菲律賓難以擺脫對美國的安全依賴。由于長期缺乏投入，菲律賓軍隊短板明顯。2017年菲律賓政府軍與國內極端組織之間在南部棉蘭老島城市馬拉維的交戰，雙方力量對比懸殊，但政府軍仍耗時五個月才收復被占領的城市，反映了其裝備落后與能力不足。菲律賓軍方向美軍求援，美軍特種部隊進入馬拉維市區對菲軍進行技術指導，并出動P-3C巡邏機為其提供情報支援。作為對菲反恐援助計劃的一部分，美軍專門向菲律賓海軍陸戰隊移交了武器裝備。美軍長期在棉蘭老島地區部署特種部隊，協助菲律賓政府控制局勢。當前，菲律賓既在國內面臨著打擊恐怖主義、分離勢力等問題，又在對外關系上頻挑海洋爭端，很難擺脫對美國的依賴。提出廢除協議，歸根結底是以退為進，爭取利益最大化的策略之舉。杜特爾特知道，一旦終止美菲《訪問部隊協議》，如何填補防務需求缺口將是菲律賓政府馬上面臨的棘手難題。

美方的大力拉攏是菲方決定恢復協議的重要原因。拜登上臺后著手改變特朗普時期的“美國優先”政策，重建對東亞盟友的關系，并以此應對所謂南海局勢，菲律賓的戰略地位得到凸顯。美國對菲律賓的有關關切給予積極回應，雙方對《訪問部隊協議》進行了修訂，同時美國也加大了對菲律賓的拉攏力度。外交上，美國重要高官多次重申美菲《共同防御條約》適用于南海;軍售上，今年6月24日美國國務院批準向菲律賓出口F-16戰斗機，以及“響尾蛇”和“魚叉”導彈，頻頻釋放利好;疫苗方面，菲方近期剛通過“新冠肺炎疫苗實施計劃”得到美國提供的至少320萬劑疫苗。美方的讓利讓待價而沽的菲律賓嘗到了甜頭。

2021年7月30日，美國國防部長奧斯汀訪菲期間在阿奎納多軍營檢閱菲軍儀仗隊。

還有一個直接原因就是平衡國內外需求、布局明年大選。2021年7月4日是美菲建交75周年，8月30日又是美菲《共同防御條約》簽署70周年，奧斯汀在這一時間點訪菲可謂飽含深意。美國不斷要求強化美菲同盟關系，而杜特爾特一方面需要穩定美菲關系，另一方面也希望美方在新冠病毒疫苗、軍事合作等方面加強對菲援助，以爭取美國對自己執政的支持。2022年大選臨近，菲各方政治勢力激烈角逐。以防務、安全和情報部門為代表的強硬派勢力長期接受美方的訓練、裝備和資金援助，是美菲軍事同盟的堅定支持者，在南海問題上頻頻對杜特爾特施壓。杜特爾特政府希望通過恢復《訪問部隊協議》來安撫國內親美力量，與國內親美派或反對派進行適當妥協，以爭取對本屆政府及下屆參選接班人的支持。

不意味著重新倒向美國

菲律賓是連接南海和太平洋的重要門戶和鎖鑰，曾是美國介入亞洲事務的重要基地和跳板。美菲軍事合作的升溫，必將對地區局勢帶來重要影響。這將有助于美軍以菲律賓為基地加大對南海問題的干預力度。美國正在開啟又一輪軍事部署的大調整，向印太地區部署包括無人和智能化系統等新質作戰力量的優勢兵力，預計南海地區將是此次軍事部署調整的重點，菲律賓的相關基地首當其沖。美國將趁機通過軍事安全承諾和深化利益捆綁等方式加大對菲律賓的拉攏力度，讓菲律賓開放更多的基地、在敏感領域加強與美合作。菲律賓親美勢力受此鼓舞，有可能伺機生事，在南海采取更為大膽的行動，在菲律賓下屆總統大選前再次炒熱南海爭議問題。不久前的牛軛礁事件，就是菲律賓國內親美勢力在前攪局，美國在后鼓勁撐腰。

美菲關系回暖還可能產生外溢效應。近期，美國高官頻頻訪問包括東南亞地區在內的太平洋西岸，或以連線等方式與相關國家密集互動。7月18日起，副國務卿舍曼先后訪問日本、韓國、蒙古和中國;7月底，防長奧斯汀接連訪問新加坡、越南和菲律賓，回程路上還先后與日韓國防部長通電話，重申美韓、美日聯盟關系;國務卿布林肯連續出席多場與東盟的線上部長級會議，利用不同場合大談南海問題，并于8月3日宣布與印尼啟動“戰略對話”，雙方將攜手捍衛“南海航行自由”;副總統哈里斯計劃8月下旬訪問新加坡和越南。隨著美國在南海周邊國家密集開展多路外交活動，一些國家可能受到菲美恢復《訪問部隊協議》的鼓動，兩頭下注，試圖從中美競爭中坐收漁利，甚至不能排除個別國家再次在島礁歸屬和海洋權益問題上挑釁中國。美菲軍事同盟關系盡管不太可能恢復到以前的合作水平，但對地區安全帶來的消極影響值得警惕。

不過，需要指出的是，恢復《訪問部隊協議》并不意味著菲律賓將會不惜代價地重新倒向美國。杜特爾特會見美國防長當天，還參加了中國援建菲律賓大橋的開通儀式并對中方表示感謝，認為這一項目將進一步鞏固菲中友好關系。美菲在南海問題上的利益并不一致，雙方雖然恢復了《訪問部隊協議》，但同時又謹慎地避免在一些關鍵的安全議題上被對方過度利用。可以說，美菲在一定程度上恢復軍事合作，近期來看仍主要是一種“姿態外交”，由于兩國戰略需求上的不相稱性以及菲律賓對美國的防范心理，雙方未來軍事合作的實際效果如何，仍要打上問號。

2021年8月16日，馬尼拉民眾等待接種新冠疫苗。菲政府希望美方在疫苗和軍事等方面加強對菲援助。

（朱啟超為國防科技大學國防科技戰略研究智庫副主任、研究員，張杰為國防科技大學國防科技戰略研究智庫特約研究員）