機制化安排難振美歐科技合作

許釗穎

6月15日，美歐宣布建立跨大西洋貿易和技術理事會（Trade and Technology Council，TTC），該機構被視為美歐峰會最重要的成果之一，目標是協調美歐在關鍵技術領域的政策立場，降低貿易壁壘，應對全球技術治理變化以及第三方技術競爭的需求。

聚焦技術標準制定和供應鏈安全

歐盟委員會公布的TTC基本架構包括高層的政治協調、具體工作小組和對話機制。政治協調方面，雙方將會定期舉行政治層面的會議，集中討論特定問題。目前美國方面由國務卿安東尼·布林肯、商務部長吉娜·雷蒙多和貿易代表戴琦牽頭，歐洲則是歐盟委員會兩位執行副主席——競爭事務專員瑪格麗特·維斯塔格和貿易專員瓦爾迪斯·東布羅夫斯基。在此基礎上，TTC下設十個工作小組，負責落實政治決定，形成具體成果反饋，其涵蓋領域包括：技術標準合作、氣候和清潔技術、供應鏈保障、信息與通信技術安全和競爭力、數據治理和技術平臺、濫用技術威脅安全和人權、出口管制合作、投資審查合作、促進中小企業獲取和使用數字技術以及全球貿易挑戰。此外，雙方還建立了聯合技術競爭政策對話，以加強在技術領域的競爭政策和執法方面的合作。雙方還計劃就監管標準進行協調，這意味著加強在投資審查、知識產權、強制技術轉讓和出口管制等方面的合作。

當前美歐雙方合作的重點集中在技術標準制定和供應鏈安全問題上。技術標準方面，TTC計劃發揮美歐全球層面的標準制定優勢，通過制定和推廣新興技術領域標準，保持歐美在技術和產業上的領先地位，以應對中國逐漸在多個高附加值行業建立經濟主導地位的可能性。目前，雙方正加緊在人工智能、自動駕駛等領域推進共同標準制定。供應鏈方面，雙方力主合作保障各自的供應鏈安全，降低對外部的依賴。目前雙方著力建立全球半導體供應鏈的伙伴關系，提升半導體芯片的研究開發和設計生產能力，強化包括共同科研、投資等方面的構想。

劍指中國？

美歐峰會宣言文本并未強調競爭或者第三方因素，但鑒于中國在技術領域迅猛發展和中美科技競爭日益激烈的現實，TTC被認為是美歐聯手應對中國的舉措。還有分析人士認為，美國希望用技術貿易上的合作換取歐洲在中國問題上對美國的支持。從美國角度看這些說法有其合理性，但從歐盟角度看，這僅僅反映了部分現實，其合作動機更多來自其自身內外需求。

歐盟之所以如此重視TTC，一是為了適應當前技術驅動發展的趨勢，以及與歐盟貿易議程融合的需求。歐盟今年3月發布的貿易新議程要求將數字和綠色領域整合到既有的貿易政策中，強調歐盟的技術主權（Technological Sovereignty）對發揮歐盟國際規則制定的優勢、增強歐盟戰略自主和競爭力的重要意義。同時，歐盟也希望通過國際合作倒逼歐盟整合成員國的碎片化政策，形成更為統一有效的地區政策，支撐歐盟的產業戰略和供應鏈安全戰略。

二是歐洲主動作為，以增強其地緣政治行為體的作用。歐盟希望能在中美技術競爭中享有自身的話語權，因此TTC的構想由歐盟首先醞釀提出。拜登當選美國總統后，歐盟很快于2020年12月發布《全球變局下的歐美新議程》，提出在伙伴關系、衛生、氣候等多個領域的合作設想。其中，歐盟將貿易、技術與標準三個議題并置，建議成立貿易和技術理事會（TTC），認為從既往技術領域強勢地位和雙方共享的價值觀基礎來看，歐美都是天然的合作伙伴，并提議雙方采用建立TTC這種機制化的方式展開務實合作，謀求繼續保持全球貿易和技術領域的領先地位。

三是改善美歐關系，應對中國競爭的現實需要。美歐關系在特朗普時期全面降至冰點，不僅經濟上因鋼鋁關稅、飛機補貼等多重問題發生沖突，政治信任也陷入危機，關系亟待改善。歐洲對拜登當選后美歐經貿關系調整有比較清醒的認識，不奢望解決長期結構性問題，但務實尋求解決既有貿易沖突，并在技術等新興領域展開合作，發揮共同優勢應對與中國的競爭。

總體上，歐盟非常重視TTC，將其置于跨大西洋貿易議程的首要地位，其政策目標包括中國，但不僅僅是中國。

TTC合作難以一帆風順

TTC雖然被寄予厚望，但從建立一開始就面臨一系列挑戰。

首先，宣言文本不僅未給雙方設定綁定義務，反而以增加自由裁量的方式削弱了其有效性。文本中強調 “TTC的合作與交流將不損害美國和歐盟的監督自主權，并將尊重兩個司法管轄區的不同法律制度”，此舉等于給雙方合作“解綁”，大大降低了機制的效力和可信度。

其次，雙方的合作心態也有比較大的差異。如前所述，與美國急于聯合歐盟在技術上進一步孤立中國的想法不同，歐盟不贊成將針對中國作為該機制的主要目的，而僅僅希望TTC成為雙方關系的“減震器”，幫助彌合雙方其他領域的矛盾。因此，與美國高度政治化的構想不同，歐洲的合作心態也相對務實，雙方在政策優先層面的分歧是客觀存在的。

此外，雙方在技術領域的合作也面臨一些結構性矛盾的制約。一是，在數字發展模式上，歐盟的監管導向和美國的市場導向就有很大的不同。二是，對技術價值觀的理解也有差異，這最明顯地表現在對待個人隱私問題上。由于歐盟對個人隱私保護的高要求，跨大西洋數據傳輸的隱私盾（Privacy Shield）協議目前處于失效狀態，估計新協議還需數年才能達成，雙方數據傳輸目前處于尷尬的無保護狀態。三是，在競爭政策領域，歐盟提倡的對大型科技企業的監管以及征收數字稅方案等都不符合美國利益。

2021年6月15日，歐盟委員會主席馮德萊恩（左）、歐盟理事會主席查爾斯·米歇爾（右）與美國總統拜登在布魯塞爾參加美歐峰會。

而從既往的合作史來看，TTC的前景也并不樂觀。此前美歐有過類似的嘗試。小布什政府時期，美歐建立了跨大西洋經濟委員會（TEC），其中技術議程是重要組成部分，雙方也有意合作強化監管，制定并推廣信息通信技術貿易規則，并將其納入與其他國家的貿易協定中。但這一嘗試最終失敗了。美歐如何從失敗的教訓中總結經驗以促進當前合作，仍然是一個懸而未決的問題。

（作者為中國國際問題研究院歐洲研究所助理研究員）