從“北溪-2”看歐盟能源政策分化

董一凡

2021年6月1日，用于“北溪-2”項目的管道在德國穆克蘭港被運上船。

7月21日，德國與美國就“北溪-2”天然氣管道項目相關爭端達成協議，德國接受圍繞歐俄能源關系的一系列條件，以此換取美國放棄對“北溪-2”天然氣管道項目運營方及企業負責人實施制裁，這在一定程度上化解了該項目半途而廢的風險。自2015年提出至今，圍繞“北溪-2”的爭議和博弈紛繁不休，這不僅反映了美國、歐洲和俄羅斯三方長期的地緣政治與能源利益爭奪，也映射了歐盟成員國之間能源政策的理念、目標與利益差異。

自《里斯本條約》以來，歐盟制定并塑造共同能源政策的法律依據和目標即已確立，同時歐盟多年來一直通過宏觀能源和氣候政策框架、具體能源行業發展指令、能源市場治理規則等塑造共同能源政策，包括《歐洲綠色協定》、“減碳55” （Fit for 55）政策框架以及歐盟共同關鍵基礎設施聯通計劃等，不斷努力推動歐盟各國在能源政策發展目標和趨勢方面的趨同性，以及各國市場、規則及軟硬件設施方面的融合。然而到目前為止，能源很大程度上仍然是國家層面掌控和主導的政策領域，各國對于掌握能源政策的主權和自主性仍然相當敏感。同時歐盟各國能源結構、經濟社會發展水平、轉型路徑、地緣政治環境與認知、外交偏好等均不盡相同，使得各國在能源政策問題上立場差異明顯。歐盟內部關于“北溪-2”的爭議即是一個典型的案例。

德國基于經濟利益和能源轉型訴求力挺“北溪-2”

作為“北溪-2”管道的最終目的地，德國在歐盟內部持有明顯力挺立場。近年來，歐俄關系因烏克蘭、白俄羅斯、納瓦內利“中毒事件”等問題對立不斷，在冰點上持續徘徊。在此背景下，德國作為歐盟領袖雖不斷提升對俄譴責調門，但始終表示應展開歐俄對話，并呼吁將政治關系與包括“北溪-2”在內的經貿合作進行切割。事實上，經濟利益和能源轉型訴求是德國力挺“北溪-2”的決定性因素。一方面，德國企業深度參與該項目，德國尤尼佩爾能源公司（Uniper）和勘探開采公司（WintershallDea）與法國、荷蘭、奧地利的三家企業共同占有“北溪-2”一半的投資額，勘探開采公司與德國企業PEG Infrastruktur AG等西歐能源公司還和俄羅斯工業股份公司共同組建了“北溪”公司，可以說德國與該項目深度綁定。同時，“北溪-2”建成后，加上2011年建成的“北溪-1”，將使俄德直接輸氣量（1100億立方米）遠超德國從俄羅斯進口天然氣的水平（約620億立方米），不僅使德國節省了天然氣過路成本，壓低能源價格，同時也使德國具備歐洲天然氣轉運樞紐地位，擴大德國能源經濟影響力。另一方面，從能源轉型的角度看，作為歐盟制定和加速“碳中和”進程的最大推動者之一，德國制定了清晰的“棄煤”和“棄核”路線圖，但其能源消費結構和能源體系在轉型過程中，仍需要相對低碳的天然氣作為過渡能源以輔助補充煤電與核電廢棄所留下的需求缺口，特別是今年歐盟因經濟活動回暖導致電力和能源需求顯著反彈，供需缺口增大，加之歐盟碳排放價格不斷飆升，“北溪-2”對德國和歐盟能源價格和供應穩定的意義更大。

中東歐擔心制衡俄羅斯的能力被削弱

而對于波蘭和波羅的海國家而言，“北溪-2”項目對德俄和歐俄能源貿易的鞏固作用將放大這些國家對俄羅斯的警惕與擔憂。由于特殊的歷史關系，以及處在歐洲與俄羅斯地緣對峙的最前沿，中東歐國家長期將俄羅斯視作最大的安全威脅。中東歐國家本來就普遍在電力和天然氣方面對俄羅斯有較大的進口依賴，他們認為“北溪-2”項目的推進意味著歐洲能源安全自主性更趨脆弱，暴露在俄“能源工具”下的風險將陡增。同時，中東歐國家還普遍認為，“北溪-2”落成意味著俄羅斯具備讓大部分對歐天然氣出口繞開烏克蘭的能力，不僅使烏克蘭失去天然氣過境收入，同時還將失去更多制衡俄羅斯的手段，這樣烏克蘭和西方陣營打擊與制衡俄羅斯的能力將被削弱。因此，中東歐國家在“北溪-2”問題上力挺烏克蘭，不僅大力渲染俄羅斯“能源安全威脅”，同時借助引發歐俄關系緊張對立的節點鼓吹廢除“北溪-2”項目，并且利用“反壟斷”“維護歐盟共同能源利益”等歐盟層面的話語爭取支持。

歐盟機構的立場不盡相同

歐洲議會是歐盟在人權、價值觀等議題上最激進的機構，因而在對俄政策上傾向于使用制裁手段，同時中東歐籍議員抱團經常具有驚人的政治號召力，比如歐洲議會曾多次提出叫停或限制“北溪-2”的議案。而以德國基民盟為首的歐洲人民黨團則常常聯合社民黨團與“復興歐洲”黨團等，通過運用歐洲議會議程設置規則等方式，讓這些議案的影響力僅僅停留在輿論層面。此外，歐洲綠黨黨團出于積極的氣候政策理念，從氣候和低碳發展層面批評“北溪-2”等化石能源項目將削弱歐洲擺脫化石能源依賴的努力。

扮演歐盟超國家行政機構和共同政策起草者的歐盟委員會，則從歐盟共同外交政策與延伸歐盟規范的角度來看待“北溪-2”項目，傾向于以“規范性治理”維護歐盟的市場利益和能源安全。歐盟委員會長期以來一直推動歐盟能源行業市場制度化進程，努力提升歐盟能源市場的自由競爭水平，降低俄企對于歐盟國家基礎設施、市場的掌控。因此，歐盟委員會對于“北溪-2”項目和歐俄天然氣貿易采取了諸多市場規劃手段。2015年4月，歐盟委員會啟動對俄氣在中東歐國家“壟斷地位”的調查。2017年7月，歐盟委員會就2009年訂立的《第三個內部能源市場一攬子計劃》提出修正案，加強項目參與方以外的歐盟第三國對項目的監管權力。對于“北溪-2”項目，歐盟委員會能源總司長曾表態稱，歐盟既不支持“北溪-2”項目，也不認為該項目有助于改善歐洲能源供應安全，歐委會只會監管該項目，確保其符合歐盟“天然氣指令”，并且反對第三國為阻撓該項目實施單邊制裁，項目最終決定權取決于德國政府。

事實上，此次德美就“北溪-2”項目達成協議，不僅體現了美國拜登政府對德、俄的某種拉攏和妥協，部分協議條款也映射了歐盟各國和歐盟機構對于能源安全、能源外交以及地緣政治的不同關切。未來，在歐盟整體推進低碳化和自主化的能源氣候政策趨勢下，具體問題上的最終決策結果將普遍反映歐盟各個行為體之間立場平衡與博弈的結果。

（作者為中國現代國際關系研究院歐洲研究所助理研究員）