以色列“重返”非盟背后的爭議與博弈

段九州

2021年7月22日，以色列外交部宣布，以色列作為觀察員國加入非洲聯盟。

7月22日，以色列外交部宣布，以色列作為觀察員國加入了非洲聯盟，這將有助于以色列和非盟國家在抗擊新冠疫情和打擊恐怖主義方面進行更好的合作。雖然以色列已與包括部分阿拉伯國家在內的非洲國家實現了關系正常化，但其取得非盟內部身份仍遭到諸多地區國家的質疑。以色列曾在非盟前身非洲統一組織中擁有觀察員國身份，但當該組織在2002年解散并由非盟取代之后，以色列失去了這一身份，隨后其為恢復這一身份進行的多次嘗試也遭到挫敗。那么，時隔近20年后，以色列為何得以重返非盟？非盟內部對于以色列身份存在何種博弈？

以在非實現外交突破的美國因素

非洲在以色列的整體外交中屬于“邊緣戰略”的一環，即為了規避阿拉伯鄰國的敵對行為，在更外圍的周邊地區發展關系。在經歷了第四次中東戰爭導致的斷交潮后，以色列于20世紀80年代和90年代重建了與大多數非洲國家的外交關系。以非關系的恢復與巴以和平進程高度相關，1993年巴以簽署《奧斯陸協議》，促使非洲國家緩和了對以關系，但21世紀爆發的第二次巴勒斯坦大起義又再次弱化了雙邊關系。目前，40個撒哈拉以南非洲國家與以色列有外交關系，其中13個國家在特拉維夫設有使館。傳統上與以色列較為友好的非洲國家包括埃塞俄比亞、厄立特里亞、喀麥隆、加納、科特迪瓦、烏干達和盧旺達，它們被以色列視為需要鞏固的非洲伙伴;而薩赫勒地區和中非國家則被以色列視為目前可以拓展關系的國家。截至2016年，以色列政府的對非外交都止于相互承認，并未實現實質性的突破。以色列外交部國際開發合作署曾在20世紀60年代派遣2500名技術援助人員前往非洲，另有近9000名非洲人在以色列接受農業技術培訓，這一合作在第四次中東戰爭后陷入低潮。以色列也曾試圖成為非洲地區銀行的董事會成員，但是非洲發展銀行一直拒絕以色列加入，這事實上限制了以色列在非洲大陸的援助活動。

事實上，最近幾年以色列在非洲取得的外交突破背后都有美國的因素，尤其是特朗普政府的助力。特朗普在2016年當選美國總統后，以色列和非洲國家的關系出現重大轉折。以色列時任總理內塔尼亞胡在2016年底穿梭訪問了盧旺達、埃塞俄比亞、肯尼亞和烏干達，成為幾十年來首位訪問非洲大陸的以色列總理。他在2017年參加了肯尼亞總統肯雅塔的就職典禮，以及在2020年2月再次訪問烏干達，并會見烏干達總統穆塞維尼和其他東非國家領導人。美國與非洲國家關系的改善和升級，附帶的前提條件是這些非洲國家對以色列采取某種積極的外交行為。蘇丹和摩洛哥在2020年實現了與以色列的外交關系正常化。2020年10月，美國、蘇丹、以色列發表聯合聲明，三國領導人同意蘇丹與以色列實現關系正常化。同一天，特朗普決定將蘇丹從美方“支持恐怖主義國家”名單中移除。同年12月，美國政府宣布，摩洛哥與以色列已同意建立全面外交關系。與此同時，美國宣布承認摩洛哥對西撒哈拉地區的主權。乍得也是在特朗普任期內與以色列關系快速升溫的非洲國家之一，雙方在2019年恢復了中斷46年的外交關系。內塔尼亞胡于當年訪問乍得，并向乍得提供武器技術和情報支持以對抗武裝叛亂，乍得方面也希望借助以色列拉近與美國的關系。

以色列觀察員國身份的爭議

8月3日，阿爾及利亞、埃及、利比亞、突尼斯、毛里塔尼亞、科摩羅和吉布提七個非洲阿拉伯國家對非盟接納以色列為觀察員國提出了反對意見，認為這是“非盟委員會主席在程序和政治上的不可接受的違規行為”，違反了“給予非洲聯盟觀察員國地位和認證制度的標準”。而非洲聯盟的其他阿拉伯成員國摩洛哥、蘇丹和索馬里則保持沉默。南非譴責了非盟委員會，并宣稱這一決定是不公平和不合理的。目前阿爾及利亞開始動員非盟內部國家呼吁非盟委員會撤回決定，可能加入該倡議的非洲國家包括南非、突尼斯、塞內加爾、坦桑尼亞、尼日利亞、津巴布韋、納米比亞、博茨瓦納、馬里和塞舌爾等。

在此之前，以色列加入非盟的請求曾于2013年、2015年和2016年被三次拒絕。南非強調非盟一貫支持巴勒斯坦人民爭取獨立建國，并呼吁以色列“遵守國際法規定的義務，同時明確表示：“除了過去拒絕以色列以觀察員國身份加入非盟的政治考慮之外，還有以色列的行為已經與《非洲聯盟憲章》的價值觀發生了沖突。”以色列以觀察員國身份加入非盟在程序上也被視為具有爭議：2月6日至7日舉行的非洲聯盟第34屆首腦會議上并沒有討論以色列以觀察員國身份加入非盟的要求，因此這被很多非洲國家認為是非盟委員會主席單方面的行為。在當前制度下，非盟委員會的確有權接受國家或者政治實體的觀察員國身份申請，但非盟執行理事會同樣有權最終駁回申請。由于具有爭議性，以色列的觀察員國身份將在下一屆非盟執行理事會上被重點討論。

以色列加入非盟的長遠影響

以色列外長拉皮德形容非盟委員會的決定“對于加強以色列對外關系非常重要”。首先，此舉將使以色列與非洲國家的關系更加實質化。盡管以色列在12個非洲國家派駐大使，但其機構在當地的活動仍然非常有限。非盟觀察員國的資格為以和非洲國家及其附屬機構打交道提供了便利，有助于以合法地進入非洲框架內的地區組織和機構。其次，此舉將有助于以色列在國際舞臺上對抗巴勒斯坦運動。通過加入非盟，以色列可以改善其在非洲的形象，從而減少后者對巴勒斯坦事業的同情。再次，以色列在非洲影響力的擴大，將成為其與世界大國博弈的籌碼。考慮到非洲大陸在各種國際組織中的投票權重，以色列未來可以從中受益，尤其是在安理會、國際原子能機構和聯合國教科文組織等國際組織中對涉以問題的投票。

此外，以加入非洲聯盟所反映出的最重要的權力格局變化就是阿拉伯國家在非洲影響力的下降。在20世紀反殖民主義的民族解放運動中，非洲是阿拉伯事業最堅定的支持力量之一，這是建立在對巴勒斯坦問題的共同立場上，而阿拉伯國家本身紛紛與以色列建交的行為令阿拉伯國家在非盟內部抵制以的呼吁失去了原有的動員能力。自從20世紀阿以沖突以來，以色列就產生過拉攏尼羅河上游的非洲國家來遏制埃及的戰略，當前以加入非盟必將進一步削弱埃及在包括地區安全等問題上的主動性。當非洲國家未來再次出現與阿拉伯國家的分歧時，非洲國家甚至可能打“以色列牌”加之制衡。

（作者為清華大學國際與地區研究院助理研究員）