從“米老鼠”到“耍槍猴”：歐洲議會的演化

胡黌

2021年6月9日，歐盟委員會主席馮德萊恩在法國斯特拉斯堡的歐洲議會發言。

近來，歐洲議會頻頻在歐盟內外事務中“刷存在感”。5月20日，歐洲議會通過所謂決議“凍結”了對中歐投資協定的審批進程，其后還在涉疆、涉港問題上作文章。歐洲議會的活動也不僅限于給中歐關系添堵。6月至7月，歐洲議會先后通過決議，強烈譴責匈牙利、波蘭等國“破壞民主、法治原則”。為推動歐盟委員會對上述國家采取實際行動，歐洲議會不惜以起訴歐委會作為威脅。

最近幾年，歐洲議會頻頻激進用權，引發廣泛爭議，被認為有操刀傷錦之嫌。《經濟學人》也因此將時下的歐洲議會比作“耍槍猴”。事實上，在設立之初，歐洲議會僅僅是一個無關痛癢的咨詢機構，被英國前首相撒切爾夫人比作“米老鼠”。然而經過40年的發展，歐洲議會已經演化為歐盟決策體系中不可忽視的力量，并逐漸形成了一套激進的權力使用和權力擴張路徑。

權力不斷擴展

“米老鼠式機構”，是撒切爾夫人給歐洲議會起的外號，以此譏諷當時歐洲議會在歐盟（歐共體）體系中“吉祥物”般的存在——形象可愛卻無關痛癢。當時，歐洲議會在歐盟（歐共體）決策中相對邊緣，僅僅是一個咨詢、監督機構。歐洲議會議員也長期由各成員國議會選派。歐洲議會的“自主意識”相對薄弱。

在1979年歐洲議會議員改為直接選舉產生后，歐洲議會權力擴張進入快車道。在1986年《單一歐洲法令》簽署后的歐盟（歐共體）歷次修約中，歐洲議會參與立法的領域不斷擴展，決策權不斷增強。在1992年的《馬斯特里赫特條約》與1997年的《阿姆斯特丹條約》生效后，歐盟委員會主席及委員的任命也需要得到歐洲議會的最終批準。

2009年《里斯本條約》的生效是歐洲議會擴權的標志性事件。該條約除了確認歐洲議會在立法、人事等方面權力外，還規定歐盟的年度預算案以及多年度財政框架安排需經歐洲議會批準，歐洲議會的“財權”得到擴張，成為確保自身監督、咨詢權落地的有力抓手。此外，由于《里斯本條約》對歐盟對外關系領域進行重大改革，歐洲議會的權力進一步延伸至對外關系領域。譬如，新設的歐盟外交和安全事務高級代表需經歐洲議會任命并向歐洲議會負責。條約第218條則規定，“國際條約和在普通立法程序下的商業與合作協定都需要歐洲議會的同意”，強化了歐洲議會在歐盟貿易談判中的話語權。

歐洲議會的不斷擴權，既是一體化進程中彌補“民主赤字”的需要，也是歐洲議會善于爭權的結果。一方面，歐洲一體化作為精英主導的政治實驗，制度性賦權歐洲議會意在提升民眾對于一體化的感知和參與度，提升歐盟合法性。另一方面，在歐盟的現實政治生活中，歐洲議會也嫻熟運用多種策略及手段守衛自身利益與訴求，并借勢擴張自身的“人、事、財”權。

在歐盟日常決策中，歐洲議會通常以建設性的方式使用其權力。例如，當歐委會就某立法提出動議后，歐洲議會相關議題的委員會既可以通過正式會議表達訴求，也可以通過非正式的手段傳遞信息。但在歐洲議會核心訴求未獲滿足、或自覺“不被尊重”時，作為歐盟機構中被認為較“弱勢”一方，歐洲議會也會采取激進手段。例如，綜合利用自身“人、事、財”權“組合拳”，阻撓、拖延或凍結人事任命、立法程序、年度預算等，以起訴至歐洲法院相威脅，甚至表現出“同歸于盡”的姿態。

阻撓人事任命。2019年，新一屆歐洲議會甫一上任，就給新一屆歐委會來了一個“下馬威”。在新一屆歐委會“組閣”過程中，歐洲理事會未按照“首席候選人”程序，依據歐洲議會意見推舉新一屆歐委會主席。作為“報復”，歐洲議會史無前例地接連否決新任歐委會主席馮德萊恩所提名的三位歐盟委員候選人。馮德萊恩本人也僅以九票過半數的微弱優勢獲得歐洲議會任職同意。

威脅否決預算審批。在去年年底有關“歐盟多年度財政預算框架（2021～2027年）”的談判中，歐洲議會堅持要將“法治國家機制”納入財政方案中，將波蘭、匈牙利等國遵守歐盟“民主與法治標準”的實踐與歐盟資金撥付相掛鉤。在波蘭、匈牙利強烈反對該條款的情況下，歐洲議會亦拒絕讓步，預算框架談判僵持至最后一刻。最終，時任歐盟輪值主席國的德國找到折中方案，才避免了預算案延期通過的重大打擊。

在上述兩個事例中，前者因為歐洲議會認為以法國總統馬克龍為代表的歐洲理事會“不尊重”既有規程及歐洲議會，后者是因為歐洲議會自視為“民主、人權、法治”原則的捍衛者。

以機構利益為重，還是歐盟利益為重？

自《里斯本條約》強化了歐洲議會在歐盟對外關系領域的權能以來，歐洲議會積極參與歐盟對外決策。歐洲議會在歐盟諸多涉外事務中都非常活躍，如有關《反假冒貿易協定》的談判、《歐盟—新加坡自貿協定》談判，《跨大西洋貿易與投資伙伴協定》（TTIP）談判等。

在具體實踐中，歐洲議會還試圖超越《里斯本條約》規定，進一步擴張權限。例如通過要求獲取談判文本、直接與談判方對話等多種方式，更為全面地參與到有關談判中。在之前英國脫歐的相關談判中，歐洲議會不僅單方面指定了“首席談判官”，歐洲議會主席塔亞尼還直接與英國前首相特雷莎·梅就“議會談判立場”進行討論，使得歐洲議會近乎成為英歐談判的正式參與方。歐洲議會還將其“組合拳”方式復制到歐盟對外關系中。除“凍結”中歐投資協定之外，2020年10月，歐洲議會還曾表決要求歐委會與南美地區最大的經濟一體化組織南方共同市場（下稱“南共市”）就修改貿易協定內容重開談判，阻斷了歐盟與“南共市”歷經20年談判達成的貿易協定短期內獲得批準的可能性。此外，歐洲議會還嚴厲批評歐盟“外長”博雷利在訪俄過程中的“軟弱表現”，甚至要求其辭職。

不過，就歐洲議會對歐盟對外決策的干預是否合理、有效，歐洲議會明顯缺乏審慎的思考。其一，過往涉及歐盟內部事務，歐洲議會激進用權的成功原因在于歐洲理事會愿意妥協，尤其是德、法等大國愿意適度妥協或充當橋梁彌合各方分歧。但在對外關系中，這無疑會對理事會及歐委會形成掣肘，削弱其決策效力。其二，許多歐洲議會議員仍然缺乏對當今國際格局深刻變遷的基本認知，與理事會、歐委會等有較大差距，事實上為理事會、歐委會維護歐盟的利益制造障礙。其三，歐洲議會還需要思考的是，其在對外關系中激進用權時，應以歐洲議會的機構利益為重，還是以歐盟的整體利益為重？

（作者為中國國際問題研究院歐洲研究所助理研究員）