從“米老鼠”到“耍槍猴”：歐洲議會的演化

胡黌

2021年6月9日，歐盟委員會主席馮德萊恩在法國斯特拉斯堡的歐洲議會發(fā)言。

近來，歐洲議會頻頻在歐盟內(nèi)外事務(wù)中“刷存在感”。5月20日，歐洲議會通過所謂決議“凍結(jié)”了對中歐投資協(xié)定的審批進(jìn)程，其后還在涉疆、涉港問題上作文章。歐洲議會的活動也不僅限于給中歐關(guān)系添堵。6月至7月，歐洲議會先后通過決議，強烈譴責(zé)匈牙利、波蘭等國“破壞民主、法治原則”。為推動歐盟委員會對上述國家采取實際行動，歐洲議會不惜以起訴歐委會作為威脅。

最近幾年，歐洲議會頻頻激進(jìn)用權(quán)，引發(fā)廣泛爭議，被認(rèn)為有操刀傷錦之嫌。《經(jīng)濟學(xué)人》也因此將時下的歐洲議會比作“耍槍猴”。事實上，在設(shè)立之初，歐洲議會僅僅是一個無關(guān)痛癢的咨詢機構(gòu)，被英國前首相撒切爾夫人比作“米老鼠”。然而經(jīng)過40年的發(fā)展，歐洲議會已經(jīng)演化為歐盟決策體系中不可忽視的力量，并逐漸形成了一套激進(jìn)的權(quán)力使用和權(quán)力擴張路徑。

權(quán)力不斷擴展

“米老鼠式機構(gòu)”，是撒切爾夫人給歐洲議會起的外號，以此譏諷當(dāng)時歐洲議會在歐盟（歐共體）體系中“吉祥物”般的存在——形象可愛卻無關(guān)痛癢。當(dāng)時，歐洲議會在歐盟（歐共體）決策中相對邊緣，僅僅是一個咨詢、監(jiān)督機構(gòu)。歐洲議會議員也長期由各成員國議會選派。歐洲議會的“自主意識”相對薄弱。

在1979年歐洲議會議員改為直接選舉產(chǎn)生后，歐洲議會權(quán)力擴張進(jìn)入快車道。在1986年《單一歐洲法令》簽署后的歐盟（歐共體）歷次修約中，歐洲議會參與立法的領(lǐng)域不斷擴展，決策權(quán)不斷增強。在1992年的《馬斯特里赫特條約》與1997年的《阿姆斯特丹條約》生效后，歐盟委員會主席及委員的任命也需要得到歐洲議會的最終批準(zhǔn)。

2009年《里斯本條約》的生效是歐洲議會擴權(quán)的標(biāo)志性事件。該條約除了確認(rèn)歐洲議會在立法、人事等方面權(quán)力外，還規(guī)定歐盟的年度預(yù)算案以及多年度財政框架安排需經(jīng)歐洲議會批準(zhǔn)，歐洲議會的“財權(quán)”得到擴張，成為確保自身監(jiān)督、咨詢權(quán)落地的有力抓手。此外，由于《里斯本條約》對歐盟對外關(guān)系領(lǐng)域進(jìn)行重大改革，歐洲議會的權(quán)力進(jìn)一步延伸至對外關(guān)系領(lǐng)域。譬如，新設(shè)的歐盟外交和安全事務(wù)高級代表需經(jīng)歐洲議會任命并向歐洲議會負(fù)責(zé)。條約第218條則規(guī)定，“國際條約和在普通立法程序下的商業(yè)與合作協(xié)定都需要歐洲議會的同意”，強化了歐洲議會在歐盟貿(mào)易談判中的話語權(quán)。

歐洲議會的不斷擴權(quán)，既是一體化進(jìn)程中彌補“民主赤字”的需要，也是歐洲議會善于爭權(quán)的結(jié)果。一方面，歐洲一體化作為精英主導(dǎo)的政治實驗，制度性賦權(quán)歐洲議會意在提升民眾對于一體化的感知和參與度，提升歐盟合法性。另一方面，在歐盟的現(xiàn)實政治生活中，歐洲議會也嫻熟運用多種策略及手段守衛(wèi)自身利益與訴求，并借勢擴張自身的“人、事、財”權(quán)。

在歐盟日常決策中，歐洲議會通常以建設(shè)性的方式使用其權(quán)力。例如，當(dāng)歐委會就某立法提出動議后，歐洲議會相關(guān)議題的委員會既可以通過正式會議表達(dá)訴求，也可以通過非正式的手段傳遞信息。但在歐洲議會核心訴求未獲滿足、或自覺“不被尊重”時，作為歐盟機構(gòu)中被認(rèn)為較“弱勢”一方，歐洲議會也會采取激進(jìn)手段。例如，綜合利用自身“人、事、財”權(quán)“組合拳”，阻撓、拖延或凍結(jié)人事任命、立法程序、年度預(yù)算等，以起訴至歐洲法院相威脅，甚至表現(xiàn)出“同歸于盡”的姿態(tài)。

阻撓人事任命。2019年，新一屆歐洲議會甫一上任，就給新一屆歐委會來了一個“下馬威”。在新一屆歐委會“組閣”過程中，歐洲理事會未按照“首席候選人”程序，依據(jù)歐洲議會意見推舉新一屆歐委會主席。作為“報復(fù)”，歐洲議會史無前例地接連否決新任歐委會主席馮德萊恩所提名的三位歐盟委員候選人。馮德萊恩本人也僅以九票過半數(shù)的微弱優(yōu)勢獲得歐洲議會任職同意。

威脅否決預(yù)算審批。在去年年底有關(guān)“歐盟多年度財政預(yù)算框架（2021～2027年）”的談判中，歐洲議會堅持要將“法治國家機制”納入財政方案中，將波蘭、匈牙利等國遵守歐盟“民主與法治標(biāo)準(zhǔn)”的實踐與歐盟資金撥付相掛鉤。在波蘭、匈牙利強烈反對該條款的情況下，歐洲議會亦拒絕讓步，預(yù)算框架談判僵持至最后一刻。最終，時任歐盟輪值主席國的德國找到折中方案，才避免了預(yù)算案延期通過的重大打擊。

在上述兩個事例中，前者因為歐洲議會認(rèn)為以法國總統(tǒng)馬克龍為代表的歐洲理事會“不尊重”既有規(guī)程及歐洲議會，后者是因為歐洲議會自視為“民主、人權(quán)、法治”原則的捍衛(wèi)者。

以機構(gòu)利益為重，還是歐盟利益為重？

自《里斯本條約》強化了歐洲議會在歐盟對外關(guān)系領(lǐng)域的權(quán)能以來，歐洲議會積極參與歐盟對外決策。歐洲議會在歐盟諸多涉外事務(wù)中都非常活躍，如有關(guān)《反假冒貿(mào)易協(xié)定》的談判、《歐盟—新加坡自貿(mào)協(xié)定》談判，《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)定》（TTIP）談判等。

在具體實踐中，歐洲議會還試圖超越《里斯本條約》規(guī)定，進(jìn)一步擴張權(quán)限。例如通過要求獲取談判文本、直接與談判方對話等多種方式，更為全面地參與到有關(guān)談判中。在之前英國脫歐的相關(guān)談判中，歐洲議會不僅單方面指定了“首席談判官”，歐洲議會主席塔亞尼還直接與英國前首相特雷莎·梅就“議會談判立場”進(jìn)行討論，使得歐洲議會近乎成為英歐談判的正式參與方。歐洲議會還將其“組合拳”方式復(fù)制到歐盟對外關(guān)系中。除“凍結(jié)”中歐投資協(xié)定之外，2020年10月，歐洲議會還曾表決要求歐委會與南美地區(qū)最大的經(jīng)濟一體化組織南方共同市場（下稱“南共市”）就修改貿(mào)易協(xié)定內(nèi)容重開談判，阻斷了歐盟與“南共市”歷經(jīng)20年談判達(dá)成的貿(mào)易協(xié)定短期內(nèi)獲得批準(zhǔn)的可能性。此外，歐洲議會還嚴(yán)厲批評歐盟“外長”博雷利在訪俄過程中的“軟弱表現(xiàn)”，甚至要求其辭職。

不過，就歐洲議會對歐盟對外決策的干預(yù)是否合理、有效，歐洲議會明顯缺乏審慎的思考。其一，過往涉及歐盟內(nèi)部事務(wù)，歐洲議會激進(jìn)用權(quán)的成功原因在于歐洲理事會愿意妥協(xié)，尤其是德、法等大國愿意適度妥協(xié)或充當(dāng)橋梁彌合各方分歧。但在對外關(guān)系中，這無疑會對理事會及歐委會形成掣肘，削弱其決策效力。其二，許多歐洲議會議員仍然缺乏對當(dāng)今國際格局深刻變遷的基本認(rèn)知，與理事會、歐委會等有較大差距，事實上為理事會、歐委會維護(hù)歐盟的利益制造障礙。其三，歐洲議會還需要思考的是，其在對外關(guān)系中激進(jìn)用權(quán)時，應(yīng)以歐洲議會的機構(gòu)利益為重，還是以歐盟的整體利益為重？

（作者為中國國際問題研究院歐洲研究所助理研究員）