重返伊朗核協議談判難在哪兒？

牛新春

伊核協議（正式名稱為“聯合全面行動計劃”）是2015年7月14日伊朗與中國、法國、俄羅斯、英國、美國、德國共同簽署的國際協議。根據協議，伊朗承諾限制其核計劃，國際社會解除對伊制裁。2018年5月8日，時任美國總統特朗普宣布美國單方面退出伊核協議，實施“極限施壓”政策，全面制裁伊朗。拜登政府上臺后，于2021年4月6日在維也納啟動重返伊核協議的談判，通過歐盟作為中間人，迄今同伊朗已進行過六輪間接談判。談判氣氛一度相當樂觀，伊方代表數次表示成功“指日可待”。然而，6月20日第六輪談判結束以來，談判似乎陷入僵局，目前尚看不到恢復談判的跡象。

美國不可能全部解除2018年以來新增加的制裁，這讓伊朗重返伊核協議的積極性大打折扣。

理論上，重返伊核協議非常簡單，美國解除2018年以來新增加的所有制裁，伊朗逆轉2018年以來突破核協議的所有核能力。然而現實中，問題非常復雜，這兩點都做不到。美國2018年以來新增加對伊制裁1500余項，理由包括侵犯人權、支持恐怖主義、違反核協議等，現在美國只同意取消同核活動相關的制裁。美方認為這是美國政策的一條紅線，取消全部制裁對拜登而言無異于政治自殺。但對伊朗而言，其訴求是解除全部制裁，其談判立場、積極性完全取決于解除制裁問題。但美國的各項制裁措施之間盤根錯節，只要還保留一部分制裁，取消制裁的效果就會大打折扣。2015年伊核協議達成后，雖然美國取消了對伊朗的絕大部分制裁措施，但是國際資金依然不敢進入伊朗，伊朗實際上只獲得重新出口石油的好處，并沒有吸引到國際投資。

伊朗已經摸索出規避美國制裁的一套辦法，重返伊核協議的緊迫性不再那么強。

毫無疑問，伊朗經濟因制裁而受到沉重打擊，但是并沒有崩潰，未來一段時期仍能撐下去。制裁前后的主要差別是石油出口，經過兩年的實踐，伊朗已經建立了規避制裁的運輸、交易和結算體系。根據國際能源署的數據，2021年3月伊朗石油產量回升到每天230萬桶，出口約在每天70萬～100萬桶之間，達到2019年5月美國制裁以來的最大量。如果這種狀況能持續下去，伊朗參加談判的壓力就不大。

伊朗明確表示，導彈問題、地區政策不可談判，這是伊朗的紅線，這也讓美國重返伊核協議的積極性不高。

2015年伊核協議之所以能達成，就是奧巴馬政府同意核問題與導彈問題、地區政策脫鉤。2018年特朗普退出伊核協議，主要原因也是該協議未解決伊朗的導彈問題和地區政策。目前，拜登雖然沒有明確把伊核協議與導彈問題、地區政策掛鉤，但是要求伊朗承諾達成協議之后立即啟動導彈問題談判，實質上還是要掛鉤。伊朗新總統萊西已經明確表態，導彈問題、地區政策不能碰。伊朗最高精神領袖哈梅內伊說，美國要求伊朗在導彈問題、地區政策上做出承諾，這是談判停滯的根本原因。

此外，美國和伊朗均面臨不小的國內政治障礙，讓雙方都不能大膽讓步。

伊朗方面，革命衛隊同外交部在核問題上一直有分歧，外長扎里夫離任前在議會公開說，如果沒有國內強硬派的破壞，伊核協議早就達成了。美國方面，重返伊核協議的國內政治支持度并不高。美國國內反對重返伊核協議的人不少，其中不乏重量級民主黨議員，如參院外交關系委員會主席、眾院外交事務委員會主席、眾院民主黨黨團主席等。今年3月1日，170名兩黨眾議員寫信，反對美國重返伊核協議，要求重新談判該協議條款;3月25日，43名兩黨參議員寫信，提出同樣要求。目前兩黨在參眾兩院的政治斗爭異常激烈，民主黨在參院只有一席優勢，在眾院也只有六席優勢，是1930年以來最弱的多數黨，在這種背景下拜登不敢對任何一票等閑視之。

短期看，在談判問題上伊朗不急美國急，談判停滯期間伊朗可以放手發展核能力，還能繼續出口石油;長期看，伊朗最終不敢造出核武器，而且只要美國下了決心，仍然可以收緊對伊朗的制裁，因此伊朗的優勢具有明顯的局限性。