美國對華技術出口管制戰(zhàn)略化傾向日漸明顯

黃嘉瑜

美國明確將中國列為“戰(zhàn)略競爭對手”，認為中國是其“首要成脅”，因此，如何贏得與中國的競爭，成為美國的核心議題。在經濟領域，美國除了利用傳統(tǒng)的關稅工具打壓中國外，還加強了對中國的技術出口管制。2021年6月美國參議院通過《2021美國創(chuàng)新與科技法案》，昭示著中美科技競爭日漸激烈，美國對華技術出口管制的戰(zhàn)略化傾向日漸明顯。

出口管制目的在于維護美國霸權

盡管在大國競爭背景下，美國將出口管制作為戰(zhàn)略化經濟策略，以打壓中國技術發(fā)展，但該策略并非為中國量身定做。美國的出口管制政策體系的形成可追溯至第一次世界大戰(zhàn)期間，一個多世紀來不斷變化調整。

美國最早于1917年、第一次世界大戰(zhàn)期間頒布了《敵國貿易法》。它規(guī)定美國總統(tǒng)在國家處于戰(zhàn)爭或其他緊急狀態(tài)期間，有權調整與敵對國家之間的貿易關系。此后該法與其他一些相關法律幾經修改。如今，只要美國總統(tǒng)認為符合美國的國家利益，就有權宣布對其他國家實行《敵國貿易法》。美國財政部可根據(jù)該法律，制定《外國資產管理條例》，凍結相關國家資產并禁止金融交易。1949年底，美國杜魯門政府聯(lián)合了英、法等國秘密成立了“巴黎統(tǒng)籌委員會”（簡稱“巴統(tǒng)”），其目的之一是限制社會主義國家進口先進的軍事技術設備和原材料。1979年，美國出臺了《1979年出口管理法》（Export Administration Act of 1979，EAA），該法案提出將對造成潛在軍事威脅的出口行為進行管制。《1979年出口管理法》中第744部分即為大眾所熟知的實體清單（Entity List），該清單由美國商務部工業(yè)與安全局（Bureau of Industry and Security，BIS）發(fā)布，清單中羅列的人士、企業(yè)需要獲得美國安全局頒布的許可執(zhí)照，才能夠向其出口及轉讓一些特殊物品。1996年，《瓦森納協(xié)議》應運而生。該協(xié)議的主要目標之一在于補充和增強現(xiàn)有的武器和軍民兩用品控制制度。《1979年出口管理法》（EAA）奠定了美國商務部工業(yè)與安全局管理美國的軍民兩用商品以及軟件和技術的出口、再出口的權力，該條例于2001年失效。之后，美國商務部工業(yè)與安全局制定《出口管制條例》（Export Administrations Regulations， EAR），管控軍民兩用物項和敏感度低的軍用物項的出口和再出口。2018年7月，在對EAR進行更新的基礎上，第115屆國會通過《出口管制改革法案》（Export Control Reform Act， ECRA）。作為國防權力法的一部分，該法案將出口多邊管制和軍民兩用物品管制相互合并，進一步對軍民兩用新興和基礎技術的出口進行限制，并為美國商務部工業(yè)與安全局提供了永久性法定授權。2021年7月9日，美國商務部對EAR再次修改，修改后的出口管理法以“人權”等為理由，將22個中國大陸實體和1名中國大陸個人列入“實體清單”，并于2021年7月12日生效。

2020年9月17日，第23屆中國北京國際科技產業(yè)博覽會開幕。圖為博覽會上展出的六維輪式月球車模型。

從1917年到現(xiàn)在，美國出口管制政策體系不斷演變，從《敵國貿易法》到“巴統(tǒng)”、《瓦森納協(xié)議》，再到《1979年出口管理法》（EAA）、《出口管制條例》（EAR），政策不斷修訂，技術出口管制的針對對象與涉及范圍不斷調整變化。雖然美國出口管制的政策體系不斷調整，但是服務于美國國家戰(zhàn)略、防止先進技術擴散、防止其他國家的武器技術進步的初衷沒有改變。

對華出口管制：針對“中國制造2025”和“軍民融合”戰(zhàn)略

在涉華出口管制上，不論是2018年出臺的《出口管制改革法案》，還是白宮后續(xù)相繼發(fā)布的行政令，美方措辭都直言不諱地指向“中國制造2025”和中國“軍民融合”戰(zhàn)略（Military- Civil Fusion， MCF）。

一方面，美國商務部工業(yè)與安全局緊隨《出口管制改革法案》，羅列一系列技術限制清單。2020年12月，美中經濟與安全審查委員會（US-China Economic and Security Review Commission，USCC）發(fā)布報告，稱這些技術清單和“中國制造2025”中提及的優(yōu)先發(fā)展領域幾乎重合。這些技術清單包括：生物制藥和高科技醫(yī)療器械、新一代IT集成電路、太空與航空、海事設備和高科技船舶、高端計算機、先進鐵路運輸裝備、先進監(jiān)控技術、新能源及節(jié)能汽車能源設備等。不難窺見，出口管制將作為美國應對中國高科技發(fā)展的重要武器，朝著戰(zhàn)略化方向發(fā)展。

另一方面，具有“軍民融合”性質的中方實體成為美國出口管制的對象。2015年中國政府將“軍民融合”上升為“國家戰(zhàn)略”，強調“科技興軍”，這一舉措引發(fā)美方強烈反應。美國前副助理國務卿克里斯托弗·福特稱中國“軍民融合”戰(zhàn)略是美國乃至全世界“最重要的安全隱患之一”。2018年8月1日被列入美國“實體清單”中的44個中方實體中，有29個參與我國“軍民融合”戰(zhàn)略。上述實體，除科研院校和國有企業(yè)，大部分都是具有軍品認證資格的民營企業(yè)，它們所從事的領域包括航空航天、光纖技術、集成電路、精密儀器、核技術、高新材料等，這些領域也都涉及軍民兩用科技。如，受到制裁的中興通訊、福建晉華都屬于“中國制造2025”重點企業(yè)，其中福建晉華更是我“十三五”集成電路重大產能布局規(guī)劃中的企業(yè)。

對華出口管制范圍擴大化、措施多元化

據(jù)統(tǒng)計，1999～2017年，列入“實體清單”的中國機構數(shù)目增長緩慢，而2018～2020年，分別就有44家、62家和37家中國主體被納入“實體清單”，美國對華出口管制呈現(xiàn)出范圍擴大化、措施金融化的特點。在2019年被納入“實體清單”的62家實體中，分別有68家和46家華為及華為關聯(lián)公司機構主體被納入，但在2019年被納入“實體清單”的主體統(tǒng)計中，上述華為及華為關聯(lián)公司機構主體均記為華為一家。

美國對華出口管制范圍擴大化。一方面，美國調整并擴大對華技術出口管制的技術領域。2018年前，美國對華科技遏制的主戰(zhàn)場集中在航空航天領域。從2018年起，“實體清單”中添加了大量的電子通訊、信息安全、互聯(lián)網等具備廣泛產業(yè)化應用前景的高技術機構。2018年8月，美國政府簽署《出口管制改革法案》，增列了14種不屬于《1950年國防產品法》的新興和基礎技術，涵蓋人工智能、量子信息等。另一方面，美國深化技術出口管制方式，實現(xiàn)對關鍵技術的閉環(huán)保護。一是限制第三方對華再出口;二是嚴控外方投資，禁止中方通過收購或投資美國公司來獲得美方的領先技術及知識產權;三是提高中國進口商品關稅，降低中方國際貿易收入和外匯儲備，進而打擊中方對外收購和投資實力。

美國對華出口管制措施多元化。為了應對中國“軍民融合”戰(zhàn)略，美國除了對軍民兩用核心技術的出口加以管制以外，美國總統(tǒng)還通過簽署行政令的方式直接在投資上加以限制，管制措施愈發(fā)多元化。2020年11月，特朗普簽署行政令，禁止美國投資者向美國政府認定的31家“中共軍工企業(yè)”購買證券;2021年初，特朗普在離任之際簽署行政令，將原有行政令中的31家中國涉軍企業(yè)擴至44家，并要求美國投資者在相關公司被美國政府認定為中國涉軍企業(yè)后的365天內拋售所有已購證券;2021年6月3日，拜登以“應對中國軍工企業(yè)威脅”為由，簽署了名為“應對為中華人民共和國某些公司提供資金支持的證券投資所產生的威脅”的行政令，將包括華為公司、中國航天科技集團有限公司等59家中企列入投資“黑名單”，禁止美國人與名單所列公司進行投資交易。上述對華措施加強了對中國涉軍以及監(jiān)控技術企業(yè)的進一步打壓。

出口管制對中美雙方既是機遇，又是挑戰(zhàn)

美國對華政策的戰(zhàn)略化趨勢在特朗普政府時期就已經顯現(xiàn)，拜登上臺后在此基礎上不斷加以強化，先后出臺了多項涉華法案與相關報告。2021年3月，拜登簽署發(fā)布《重塑美國優(yōu)勢——國家安全戰(zhàn)略臨時指南》，明確指出中國是美國當前面對的有能力利用經濟、外交、軍事和技術手段“長期挑戰(zhàn)”現(xiàn)有國際秩序的唯一競爭對手;4月13日，美國國家情報總監(jiān)埃夫麗爾·D·海恩斯和中情局局長威廉·J·伯恩斯向華盛頓共同提交了《2021年度美國威脅評估報告》，對2021年美國面臨的主要威脅進行了列舉和分析，將中國放在首位;4月21日，美國參議院外交關系委員會通過《2021年戰(zhàn)略競爭法案》，要求美國政府采取與中國進行全面“戰(zhàn)略競爭”政策，建議動員美國所有戰(zhàn)略、經濟和外交手段來制定“印太”戰(zhàn)略，使華盛頓能夠真正面對“中國對美國國家和經濟安全構成的挑戰(zhàn)”。在這一趨勢指志下，拜登上臺以后，中國成為出口重點管制的對象。2021年4月30日，美國貿易代表辦公室發(fā)布2021年特別301報告，中國仍在其“重點觀察名單”之中。

然而，對于中美雙方而言，出口技術管制既是挑戰(zhàn)，也是機遇。對華出口管制對于美國來說，負面作用很大。由于出口管制模糊了其國內利益和對外政策的邊界，將更多利益相關者牽扯其中，因此在國內爭議較大。有美方人士指出，出口管制影響了美國自身的市場份額、在全球供應鏈的地位以及新核心技術的合作研發(fā)，認為出口管制更像是短暫的戰(zhàn)術打擊，而非長期的宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃，對美國國內創(chuàng)新和長期發(fā)展不利。而對中國而言，雖然美國對中國實行出口管制對中國制造造成了一定程度的打擊，但從長期看，美國的出口管制可能會加速中國技術的本土化，加強中國的科技自主性。

（作者為軍事科學院戰(zhàn)略評估咨詢中心助理研究員）