治理視角下“課后服務”的提質與升級

安熒昕

摘? ?要：“課后服務”是幫助中小學校解決“三點半難題”、助力學生健康成長的一項重要舉措。在實施過程中，政府應發揮主導作用，明確課后服務的性質定位，建立健全課后服務配套制度，為課后服務政策的實施“保駕護航”;學校要加強自身建設，提高自治能力，為提供高質量的課后服務奠定基礎;社會力量要積極參與，為課后服務提供多樣服務形式與內容;家長要給予理解與支持，充分發揮家委會的作用，助力課后服務的開展。

關鍵詞：課后服務;群體養育;綜合治理;學生成長

“課后三點半服務”起因于中小學生減負政策的實施，最早可追溯至1990年頒布的《學校衛生工作條例》中的第五條：“學校應當合理安排學生的學習時間。學生每日學習時間（包括自習），小學不超過6小時，中學不超過8小時，大學不超過10小時。”各地為響應減負號召，相繼將小學的放學時間提前，于是我國小學生的放學時間普遍為下午三點半。這樣的作息時間安排是充分考慮學生的成長發展規律后做出的，無可厚非。而學生放學時間與家長下班時間不相匹配也是現實情況。這樣的矛盾是社會發展特定階段的產物，且隨著我國家庭結構小型化趨勢的不斷發展，雙職工比例家庭逐漸增加，“三點半難題”不僅是教育領域內的問題，更成為了關乎社會民生的問題。

事實上，學生放學與家長下班時間存在時間差是一個國際問題。相比而言，一些發達國家比我國更早面臨這一問題并形成了一套相對成熟的理念、制度與解決方案。總體而言，在發達國家兒童課后服務問題已步入公共領域，屬于一項社會福利，且各國都將對兒童課后服務的投資作為國家建設戰略的重要組成部分，并為此出臺了相關的法律法規保障體系，如美國的《學齡兒童社區托管法》《不讓一個孩子掉隊》《每個學生成功》等;日本的《兒童福利法》《放學后兒童計劃》《放學后兒童綜合計劃》;法國的《社會行為和家庭法》等。在資金來源渠道與機制方面，部分國家以國家財政撥款為主，如日本、澳大利亞、法國;部分國家由政府、家長、社會機構三方共擔，如美國、英國。在課后服務內容的提供上，各國普遍強調要利用該時間段豐富兒童的課余生活而非將其作為課堂教育的延伸與補充，因此，除必要的學業輔導之外，各國普遍會提供豐富的娛樂、藝術、科技等活動。

綜上，不論是國際社會的經驗還是我國經濟社會快速發展的現實，中小學課后服務都急需從市場運作的私人領域轉為政府、社會組織等多元主體相互合作解決的公共領域。因此，如何建設一個政府、學校、社會、家庭共同構建的“群體養育”格局便成為當務之急，而現代治理理論能為這一問題的解決提供很好的思路。

一、治理視角下“群體養育”格局的構建

早在1995 年，全球治理委員會（Commission on Global Governance）就對治理作了如下解析：“治理是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和，是使相互沖突或不同的利益得以調和，并采取聯合行動的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從正式制度安排和規則，也包括各種人們認同的、符合其利益的非正式的制度安排。”它有四個特征：①治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程;②治理過程的基礎不是控制，而是協調;③治理既涉及公共部門，也包括私營部門;④治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。”這是當前研究采用比較多的一種定義。

從“管理”到“治理”不僅僅是名稱上的變化，更重要的是反映了政府職能以及如何履行政府職能的不同哲學和模式。而伴隨著政府職能轉變的是多元利益群體參與方式與參與程度的變化。治理實質是一種合作管理模式，是為了實現與增進公共利益，政府部門與非政府部門等眾多公共行動主體彼此合作，在相互依存的環境中分享公共權力，共同管理公共事務的過程。對政府部門而言，治理就是從統治到掌舵的變化;對非政府部門而言，治理就是從被動參與到主動參與的變化。由此可見，治理不僅是一個靜態的制度構造，也是一個動態的制度實踐過程;不僅要求各種利益相關者進入決策和執行環節，而且要求他們相互之間充分信任和協作;不僅意味著國家和公民社會關系的重新調整，而且意味著對兩者能力提升和功能調整的新要求。

中小學課后服務是與義務教育階段密切相關的，而又屬于非義務教育范圍的一種教育延伸服務，屬于“準基本公共教育服務”范疇，具有公益性和公共性的本質特征。這種公益性與公共性要體現在中小學課后服務這一“準公共產品”的生產、消費與分配的各個環節中。首先，從生產提供的環節來看，提供主體要體現公共性，即不應由政府單一壟斷生產，而應允許市場、社會組織、公民等有提供能力的主體進入;從消費環節來看，消費對象要體現公共性，即平等對待所有應當接受服務的兒童;從分配環節來看，分配必須體現公共意愿，而不能實行強硬的“一刀切”政策。而要做到以上幾點，關鍵就在于讓更多的主體參與到教育實施的過程中來。

“群體養育”格局的構建，首先要厘清其中的利益關系者，其次要根據每位相關者各自的性質與特點，分析其所能“貢獻”的獨特作用，最后將各相關者納入同一系統中予以考慮并最終形成“群體養育”格局。

第一，從政府層面來講，政府主導課后服務的實施已成為世界各國漸趨一致的理念與做法。在治理體系中，政府承擔“元治理”的角色，在政策制定、財政支持、制度保障方面發揮著不可替代的作用。此外，我國中小學課后服務政策的產生與發展有其特殊的路徑：一是為解決“三點半難題”帶來的監管空檔而進行的明確教育責任邊界的有益嘗試;二是為整頓和規范校外培訓機構而出臺;三是作為推動教育均衡發展的措施而試水。因此，政府主導中小學課后服務政策的實施，也具有回應民生訴求，促進教育保質保量發展的重要意義。

第二，從學校層面來講，學校是辦學主體，是實現教育公共性的直接載體。學校除擁有教育功能外，還有著就餐服務功能、看護功能、救助發展功能，并且在管理、場地、師資、資源等方面有著其他機構難以企及的優勢，同時《關于做好中小學課后服務工作的指導意見》也明確提出中小學校要積極主動作為，充分發揮其在課后服務中的主渠道作用。此外，學校雖然不是課后服務實施的單一主體，但學校在明確教育目標、統一教師認識、設置服務內容、進行課程開發等方面起著主管作用。

第三，從社會層面來講，社會參與是治理的重要特征。社會組織在解決“三點半難題”以及提高課后服務質量方面發揮著獨特的作用。2013年9月國務院辦公廳就曾下發《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，強調社會力量在公共服務領域中的重要性。社會組織不僅是教育服務的重要提供者，而且在實施過程中也常常扮演著“先行者”與“監督者”的角色。社會組織能夠在政府難以作為的地方切實發揮作用，并給整個教育系統注入生機與活力。

第四，從家庭層面來講，就我國課后服務政策的產生和發展邏輯而言，家庭實則既是推動該項政策出臺的一方，也是政策實施受益的一方。而一個政策的良好實施，也離不開廣大公民的認可與支持。這其間一個重要目的就是“建立相互承認的政治，而不是相互對立的政治，從而改善政府與社會的關系，促進政府與社會的良性互動。”但考慮到每個家庭的現實情況不同，每個學生的自身特點也不同，因此課后服務不能搞簡單粗暴的“一刀切”，家庭也要在認真考量之后為學生選擇合適的道路。

綜上，政府、學校、社會、家庭構成了“群體養育”格局中主要的關切群體。各主體雖享有的權力不同，但各自都有存在的合法性以及必要性。其中政府作為擁有政策制定、資源配置權力的權威主體，在整個格局中處于總管全局的位置;學校在師資、場地、管理等方面擁有其他機構無法比擬的優勢，再加上課后服務“準公共產品”的性質，學校理應在其中發揮主導作用;社會不僅擁有豐富的可供利用的教育資源，而且豐富了問題的解決辦法，是整個“群體養育”格局中重要的參與者;家庭提供行動上以及必要的經費支持，少數有能力、有資源的家長還可以發揮其長處直接參與問題解決，推動政策順利開展，保障政策實施效果。

二、課后服務的提質與升級

（一）政府要為課后服務政策的實施“保駕護航”

首先，政府要從理念上明確課后服務的性質，即課后服務屬于一項公共福利，具有公益性和公共性，應納入社會保障系統。其次，政府要健全課后服務配套制度。政府應完善財政補貼制度，探索服務經費分擔機制，并進一步明確收費原則：是否收費？怎樣收費？收費額度怎樣確定？以此來切實保障課后服務的經費來源;完善校外托管機構管理制度。需要注意的是，校外托管機構良莠不齊，不僅存在一定的安全隱患，而且隨著近年來校外托管機構種類的增多，一些機構毫無原則地“販賣教育焦慮”，嚴重破壞了教育生態。因此，政府急需在政策層面對校外托管機構的性質、定位、辦學條件等方面做出規定;完善對學校教育人員的支持系統。學校教育人員雖是課后服務的直接實施主體，但在目前的實施過程中，仍存在很多現實的制約因素。如教師的工作量陡然增加，責任加重，但得到的報酬卻很少。凡此種種必然影響教師課后服務的熱情，影響工作效率，因此政府必須重視對學校教育人員的引導與支持。目前我國尚未建立明確的中小學課后服務質量標準與評價標準體系，這就難以有效地對中小學課后服務質量進行監督與評估，也難以規范學校及校外機構課后服務的開展。因此，隨著課后服務的逐漸普及，質量標準與評級體系亟須建立與完善。

（二）學校要為課后服務質量的提高奠定基礎

學校是開展中小學課后服務的主陣地，是最貼近教師、家長、學生心聲的平臺。首先，為提高課后服務質量，學校需不斷提高自身建設，一方面積極引流外部教育資源，為開展好課后服務提供保障;另一方面要提高內部能力，要制定好課后服務安全管理細則，保證好教師、學生在此期間的人身安全。其次，學校要加強與教師、家長的溝通，提高雙方對課后服務的思想認知。對待教師，要做好工作安排，積極利用職業責任與激勵手段鼓勵教職員工開展好課后服務工作;對待家長，要尊重家長選擇，堅持自愿原則，不搞“一刀切”。最后，在具體的實施過程中，學校要廣泛聽取教師、學生、家長的意見，提供內容多樣的自習、社團、實踐活動等課后服務，不斷提高服務質量;要積極尋求與校外機構的合作，借鑒校外服務的優良經驗，如一些校外托管機構采取的“菜單式”的服務方式等。

（三）社會要為課后服務系統的發展注入生機與活力

社會力量既能夠在教育資源、師資、經費、場地等方面為課后服務提供助力，也能夠在政府難以發揮作用的地方有所作為，同時社會力量的介入會給課后服務的提質升級提供多樣化的解決思路。目前很多省市課后服務的開展都極大地利用了社會力量，如上海世博家園的“快樂三點半”項目即是社區組織開展課后服務的典型代表。社會力量開展服務較為靈活，所受限制相對較少，因此很容易在形式和內容上有所創新，從而給整個體系帶來新的解決邏輯。

（四）家長要為課后服務提供助力

家長要從根本上理解課后服務的性質，給予學校工作更多的支持和配合。家長作為課后服務政策的受益方，也要積極對學校工作進行監督和支持，不能推卸教育責任，將學校的責任無限放大。同時家長也要積極發揮自身的特長，參與到學生的課后服務工作中來。家委會作為家校溝通與合作的橋梁，一方面要促進家校之間的信息共享，互通有無，及時傳達學校指示、反饋家長意見;另一方面也要利用組織所長，為學校課后服務工作的開展提供資源與便利條件，共同推動課后服務工作的開展。

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