學校安全立法中的基本問題分析

王俊偉

摘? ?要：學校內部安全與外部安全都屬于學校安全的范疇，應納入到學校安全治理的范圍。厘清學校安全立法中的基本問題，需從營造人全面發展的學校安全環境的邏輯起點出發，把學校安全納入到社會公共安全體系內考量，并借鑒國內外有關學校安全立法的理論研究成果及實踐經驗，構建學校安全問題預防與處理機制，制定綜合性的《學校安全法》是治理學校安全問題頂層設計的最好方式。

關鍵詞：學校安全立法;邏輯起點;效力層級;綜合治理

學校是開展教育活動的場所，是發展教育事業的載體，是最陽光最安全的圣地。然而，學校安全事故與暴力事件頻發，導致師生人身傷亡與財產損失，既打破了學校的安全氛圍，又擾亂了學校的教學秩序。究其原因是因為學校安全立法不完善所致。現行學校安全立法呈分散式且效力層級偏低，甚至以“運動式”的形式開展學校安全的檢查與監督，往往效果甚微;視角多聚焦在學校安全管理活動中的微觀方面，未將學校安全置于社會安全中進行宏觀考量;未構建各責任主體明晰的權責界限，責任主體嚴重缺位與錯位。因此，通過對學校安全立法基本問題的分析，應完善學校安全立法，將學校安全問題的預防和解決納入法制化軌道。

一、形勢分析：亟需完善學校安全立法

（一）社會發展的客觀規律

馬克思說：“立法者不是在創造法律，而只是在表述法律。”這句名言反映了“法”具有物質制約性，即“法”的內容受社會存在這個因素的制約。法是由一定的物質生活條件決定的，是社會發展到一定階段的產物，最終以規范秩序、保障自由與實現正義為目的。十九大提出進一步推進全面依法治國，優先發展教育事業，辦好人民滿意的教育，推進教育公平，培養德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人。基于此，學校安全立法也隨即進入深化與發展階段。

（二）學校安全的治理需求

學校是學生學習和教書育人的主要場所，學校的安全關系到千萬名學生的健康和千萬個家庭的幸福，關系到學校正常的教學秩序和社會的穩定。校園安全事故具有多元化、復雜化、涉及面廣和后續影響大等特征。歸納起來有因學生之間行為引發的事故、體育教學及競技性活動引發的事故、學校場地及設施引發的事故、因學生自身原因引發的事故及校外第三人導致的事故等類型。引發學校安全事故的深層次原因是教育行政部門監管失位、學校安全管理舉措不力、學校安全立法不健全與法制教育滯后等。目前，校園暴力與校園安全事故已成為威脅學校安全的兩大因素，因此，加強學校立法，構建統一的學校安全管理機制，通過依法治校與依法治教，可有效預防并妥善處理學校的安全問題。

（三）化解糾紛的迫切需要

現行學校安全立法數量較多，雖然有《校車安全管理條例》的單行立法和《中小學幼兒園安全管理辦法》的綜合立法，但過于分散且效力較低。與此同時，地方立法多是對中央立法的實施性規定，重復多、創新少，且仍存在教育管理職責的邊界及教育管理職責判斷標準規定不明確、責任認定與責任分擔機制不健全、權利救濟機制不完善等問題，至今尚未出臺一部針對學校安全的綜合性立法。因此，在法律制度和實踐層面并沒有從根本上改變學校安全問題所面臨的嚴峻局面，學校仍面臨沉重的壓力。

二、邏輯起點：營造人全面發展的安全環境

邏輯起點是對研究對象最為直接、簡單和抽象的回答，其內涵貫穿于理論發展的全過程。學校安全立法以營造人全面發展的安全環境為邏輯起點，主要表現在：一是對如何解決學校安全問題作出了最直接的回答;二是對保護師生權益、維護教學秩序、構建安全校園，促進學生德智體美勞全面發展作出了最為直接的本質反映;三是該邏輯起點貫穿于學校安全立法的全過程，對立法內容進行衡量。

三、層級選擇：法律形式的綜合性立法

立法模式是一個國家創制法律的慣用套路、基本體制和運作程序等要素所構成的統一整體，它是一個歷史的范疇，但該模式對整個立法活動具有現實的約束作用，是一個國家在一定歷史時期內具有相對穩定性的創制法律的慣常風格，這種慣常風格是時間的產物，來自于歷史的積累和智慧。因此，立法模式在不同國家與不同時期，因立法主體、立法程序、立法功能與目標的不同，而呈現出不同的類型。

學校安全立法應以學校安全治理為核心，以有效預防和處理學校安全事故、保護師生合法權益及維護學校教育管理秩序為目的，而制定的效力層級較高的綜合性《學校安全法》的統一規范。主要理由：一是我國學校安全立法經歷了無法可依的空白期、政策調控的萌芽期、多維立法的成長期及不斷完善的深化期。目前針對校車、宿舍、食堂、體育活動等都有專門的單行立法，立法數量雖多，但質量不高，且呈分散狀態，規范內容也只是該管理活動中的特定行為，并不涉及其他學校安全管理活動，覆蓋率不足;二是高位階的學校安全立法缺失，低位階的立法在法律適用上只能作為參考依據，而不能直接作為法律依據，加上地方性法規的地域適用性限制，可操作性的規定因效力層級偏低而無法普遍適用;三是綜合立法模式是立法的趨勢，有利于將有關學校安全內容加以集中規定，避免分散，便于執法，可以解決我國現有學校安全立法不集中的問題;四是學校安全立法的內容是綜合性的，包含履行行政管理職責的行政法律關系、因安全事故引發的民事法律關系和刑事法律關系，都是為最終促進學校安全管理與安全事故的有效預防。因此，制定效力層級較高的統一《學校安全法》時機已成熟，需從頂層上規范家庭、學校和社會各主體之間的關系，厘清職責權限，統一責任認定標準，明晰安全問題處理路徑，以有效治理學校安全問題。

四、方向定位：納入社會公共安全體系范疇內考量

黨的十九大報告把堅持總體國家安全觀明確為新時代堅持和發展中國特色社會主義的14個基本方略之一。總體國家安全觀是統領，針對的是社會全方位的統籌發展和安全，要求增強憂患意識，做到居安思危;公共安全是國家安全的重要有機組成部分，與其密切相關又相互作用。學校安全是社會公共安全中的一個方面，不是一個封閉的系統，與社會其他領域的安全密切相連且相互影響。然而，現行學校安全立法針對學校安全問題的預防和處理，都是把學校安全問題僅僅看作是教育領域的事，并未把學校安全置于社會公共安全體系中進行考量。

學校安全的預防需要政府、家庭、學校等各類主體共同的參與，應將學校安全作為社會公共安全的重要內容。學校安全立法應立足于有效預防和處理學校安全風險，需充分合理利用社會各種資源，協同各類相關主體共同參與治理構建立法體系。首先，厘清學校安全與社會安全的關系，學校安全既是社會安全的重要組成部分，也是社會安全的重要體現，學校發生不安全事件會對社會安全造成威脅;社會安全是學校安全的基礎和保障，社會不安全事件會影響學校安全;學校安全是全社會的事，應在社會安全中去衡量學校安全立法。其次，明確學校安全的相關責任主體及職責范圍，確定政府、家庭、學校及社會中與學校安全相關的責任主體，厘清各自的職責范圍、行動權限銜接機制、責任承擔及追究機制，使各主體協同治理學校安全。最后，程序與實體并重，構建安全事故責任認定機制。

五、條件保障：借鑒國內外積累的成果

（一）借鑒國外學校安全立法的成熟經驗

美國非常重視學校安全立法，在1990年，制定了《提防犯罪意識和校園安全法案》;在1994年，又通過了《目標兩千年：美國教育法案》。同時，國會批準了《學校安全法案》，專門為實現這項目標撥專款用于地方學校改善安全環境，并制定《校園安全法》和編制《校園安全手冊》;加強警民合作和社區合作，持續開展安全應急演練和安全常識培訓。可以看出，美國雖然為普通法系國家，多以判例為主，但在學校安全管理上卻制定了一系列相互配套的法律對校園安全問題進行預防和處理，并引入校園警察與社區管理制度，引入第三方權威機構進行學校安全評估，同時及時進行整改完善，將安全法治理念融入到師生日常的教育中，形成事前預防、事中控制和事后救濟的強大學校安全網絡。

《日本國憲法》規定了國民平等接受適齡教育的權利;《學校教育法》《學校教育法施行令》《學校教育法施行規則》規定了學校安全教育與安全管理的要求;對幼兒園、高級中學、大學、研究生院、短期大學、專修學校等都出臺了《設置基準》，提出設置的學校要有安全的環境;針對體育、保健、飲食供給等事項制定了專門的法律，來保障學校的安全管理。可以看出，日本作為大陸法系國家，多以成文法為主。就學校安全立法而言，以《學校教育法》作為學校安全管理的統一立法，并針對學校從設立到管理涉及的事項進行配套立法，形成法律、法律施行令、法律施行規則等由原則到具體的立法，并將學校安全教育納入到國民教育體系中，從根源上開展學校安全教育。

（二）吸收國內學校安全立法的研究成果

早在1999年的全國人大會議上，便有代表聯名提案呼吁制定《校園安全法》，至今已20年之久，但《校園安全法》仍處于提案階段。隨著校園安全事故與校園暴力的頻發，廣大學者普遍認為，制定一部統一的《校園安全法》是有效預防和解決學校安全問題的路徑。

國內關于學校安全立法有豐碩的研究成果，當前關于學校安全問題的研究主要圍繞現行校園安全立法的主要問題和立法建議，校園安全立法的內容、現實意義與制度框架，學校安全與學生傷害事故構成分析以及分類，學校安全問題的責任性質與歸責原則，學校安全問題的處理與賠償、救濟，學校安全問題的原因分析，學校安全防范機制的構建等主題展開。較具代表性的觀點有：從社會發展規律、立法空白與司法實踐需要分析學校安全立法的必要性;從安全第一、結合實際、科學性、可操作性與綜合治理分析學校安全立法的原則;從學校體育、學校衛生、學校環境建設等方面分析學校安全立法的內容;從增強青少年體質、厘清安全事故責任等分析制定學校安全立法的現實意義等。總體而言，國內就學校安全立法的研究成果分析了學校安全立法的現狀、立法的必要性與可行性及立法應關注的基本問題和重要法律問題，并描繪出了學校安全立法的基本模式和制度框架。

（三）總結地方學校安全立法的實踐做法

面對成因錯綜復雜的學校安全問題，為有效預防和處理學校安全事故，保護師生合法權益，維護正常教學與教育管理秩序，地方學校安全立法蓬勃發展，上海、山東、江蘇、黑龍江、昆明、重慶等地相繼出臺了學校安全管理的地方性法規，這在一定程度上促進了學校的安全管理和學校安全事故的預防與處理。

地方學校安全立法雖有法律效力層級低、重實體輕程序、偏行政管理、各主體責任認定規則不明確等局限性，但仍具有如下幾方面的優勢。一是明確了與學校安全相關的教育行政部門、公安部門、建設部門、衛生與食品藥品行政部門、質量技術監督部門、地震部門及市容環境部門等各社會主體的職責范圍，明確了各主體的職責權限和關系;二是明確學校與學生之間的法律關系為教育、管理、保護的關系，并非監護或委托監護關系，明確劃定雙方之間的責任邊界;三是列舉了學校承擔責任和免責的具體情形，基本涵蓋了實際教育管理中常見的安全事故類型;四是建立由校長負責、有家長委員會代表參加的校內安全工作領導機構，并設立保衛機構，配備專職安全保衛人員的學校安全保衛組織機制;五是強調學生安全教育與事故傷害預防的重要性，并設置一定的安全管理機制，對安全事故從事后處理為主轉向事前預防;六是明確學生傷害事故的賠償范圍，將解決受傷害學生及其親屬的戶口遷移、房屋調配、工作調動等與學生傷害事故無關的事宜排除在賠償范圍之外，并設立學生傷害事故校方責任保險強制制度，且政府承擔保費，轉移學生傷害事故責任分擔。

六、目標價值：機制創新

（一）治理機制綜合化

學校安全不僅僅局限于校園內部安全，還包括學校組織的校外活動中的安全、校園周邊的安全領域，都屬于公共安全體系的一部分，應納入公共安全管理，并與公共安全的管理同部署、同實施、同監管。這就需要政府、學校、家庭、社會等多類型主體共同參與學校安全的治理，即學校安全立法應立足于綜合治理的定位，明確各參與主體在學校安全治理中的法律地位、職責范圍、權利邊界，應建立政府各行政部門與學校各安全管理活動之間的銜接機制，形成各參與主體相互配合、相互協調、相互監督的綜合治理體系。

（二）擔責機制社會化

日本針對學校安全事故處理有完善的責任分擔機制，除通過專門的學校安全立法明確責任的認定標準和歸責原則外，1977 年日本還通過了以無過失責任法理為主旨的《學校事故損害賠償法》和以國家為賠償主體、以國費為主要賠償金的《學校災害補償法》。前者規定了學校舉辦者的無過錯責任歸責原則，只要在學校內發生安全事故，除不可抗力和意外事件外，學校舉辦者就要承擔責任;后者是從保障學生的受教育權和對受傷害學生實施救濟的角度給予的補償，以此來彌補學生因此遭受的傷害。此種多元化的學校安全事故責任分擔機制，從根本意義上來講，有利于學校安全事故的預防和處理，這對我國校園安全立法中責任分擔制度的構建具有重要借鑒意義。

學校安全立法在加強安全事故預防和管理的基礎上，還應加強安全事故處理。現行學校安全事故立法重實體輕程序，重安全事故管理輕安全事故處理。因此，應構建事故責任認定后的賠償責任保障機制，確保受傷害學生應得的賠償得以實現，消除安全事故造成的影響。同時，因安全事故誘因的多樣性，學校資金的有限性，致害人經濟能力的不確定性，意外或不可抗力情形下賠償主體的缺失等，僅依靠學校、致害人的力量很難負擔起安全事故的賠償，這就需要將學校安全事故責任的分擔社會化，將校方責任險強制化，保險費納入政府財政預算;把學生意外傷害險普及化，逐漸使學生人身意外傷害保險全覆蓋;探索設立學生傷害事故社會救助基金，通過財政撥款、社會籌集、救助基金孳息和投資營運收入、救助基金管理機構來給予經濟困難的受害學生一定的經濟補償，使其得到及時救治。

（三）糾紛解決機制多元化

學校安全問題引發的爭議呈上升趨勢，因受司法途徑解決爭議的效率、成本及公信力的影響，學生及家長往往會傾向選擇私力救濟，而不相信公力救濟，通常采取拉條幅、沖擊學校、靜坐、上訪，甚至毆打教師等極端方式，意圖獲得自認為應得的所有賠償。發生學校安全事故而不選擇公力救濟，究其深層次原因是學校安全立法的不足使各救濟方式之間銜接不順暢，公力救濟方式的效率與公信力嚴重不足所導致。

無救濟即無權利，應暢通權利多元救濟路徑。一是在學校安全立法中厘清訴訟與非訴訟救濟方式之間的銜接，明確訴訟與非訴訟救濟方式的適用范圍、條件、流程及過渡銜接方式，使爭議救濟機制從“分散性”向“統一性”轉變;二是建立校內糾紛處置機制，廣泛吸收社會力量參與校內糾紛解決，以調替訟，有效化解糾紛;三是建立中立的教育糾紛第三方調解組織，設立教育糾紛綜合調處中心、訴前糾紛人民調解委員會、教育糾紛專門調解委員會、教育糾紛風險評估中心以及社會組織成立的教育糾紛化解中心等，從而最大程度地動員和調動各方面力量參與矛盾糾紛化解，提高第三方調解組織的社會公信力，降低成本。

（四）監管機制全面化

學校安全立法應構建事前、事中和事后的全面監管機制。一是加強安全教育，將學校安全教育納入到依法治教的規劃和日常教學的計劃中，并將其作為考核學校安全管理履職的重要內容;二是設置專門的學校安全監管機構實施監管，教育行政部門與學校都應設置專門的監管機構，校內與校外相結合，監管學校安全工作開展情況、安全事故處理情況、權利救濟保障情況;三是加強執法監管，對各相關主體在學校安全綜合治理中不依法履職、怠于履職的行為，由教育行政部門采取強制措施予以監管;四是借助第三方專業機構進行監管，基于學校安全管理活動，將宿舍安全、食品安全、供水供電安全、校園安全風險防范等事項委托給專業的第三方機構進行監管。

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