公共政策評估審計基本理論初探

鄭小榮 陳偉華

【摘 要】 公共政策評估審計是由審計機關對公共政策評估進行的再評價。公共政策評估審計的直接動因是政策評估中存在行為偏差，間接動因則是造成這種行為偏差的各種主客觀因素。公共政策評估審計的可行性源自政府審計權威性和獨立性。公共政策評估審計的具體內容包括評估內容的恰當性、評估信息的充分性和真實性、評估標準的合理性、評估方法的科學性。公共政策評估審計的對象是官方的政策評估機構。開展公共政策評估審計可以提高公共政策評估結論的可靠性。文章提出了公共政策評估審計的概念，并從公共政策評估存在的問題和原因出發，分析了開展公共政策評估審計的必要性，同時對公共政策評估審計的內容進行了前瞻性的設想，為政府審計服務于國家治理和權力監督開辟了新的路徑。

【關鍵詞】 政府審計; 政策評估; 政策評估審計; 審計動因; 審計內容

【中圖分類號】 F239.4? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2021）19-0123-06

一、引言

公共政策是國家治理的基本工具，其在分配社會資源、規范社會行為和推動社會發展等方面發揮著重要的作用。政策評估（本文中政策評估和公共政策評估同等意義）是政策過程的重要環節，通過政策評估可以使決策團隊獲得關于政策執行的正向或者負向反饋，通過反饋可以對政策制定環節進行修改和調整。根據定量或者定性的方法對公共政策進行評估可以獲得對公共政策執行后的反饋。政策評估審計是一種政府治理主體為預防在公共政策評估過程中的機會主義傾向而形成的經濟問責機制，我國審計署和各地審計機關還沒有開展政策評估審計。政策評估審計不同于政策審計評估。后者是審計機關開展的公共政策評估，目前主要包括重大政策跟蹤審計和公共政策效果審計。公共政策審計評估的本質是公共政策評估，是一種對政策的評估和直接監督，而政策評估審計是對公共政策評估的再評估。對公共政策評估審計進行理論研究可以完善公共政策審計研究，為審計機關適時開展公共政策評估審計提供理論參考。

二、文獻綜述

關于公共政策評估審計的研究，國內外一直缺乏專門的文獻。筆者以公共政策評估審計為關鍵詞在Elsevier Science Direct、EBSCO ASU+BSU、Emerald等外文數據庫中進行檢索，都沒有檢索到專門的文獻，只有政策審計相關的外文文獻研究。國內文獻中以公共政策評估審計為關鍵詞在中國知網、萬方等數據庫中進行檢索，也沒有檢索到專門的文獻研究，但國內文獻中有關于政策評估和政策跟蹤審計的相關研究。盡管缺乏對公共政策評估審計研究的直接文獻，但與之相關的研究卻日漸豐富，研究內容逐漸深入，概括起來主要體現在公共政策評估、公共政策效果審計和公共政策跟蹤審計等方面。

（一）公共政策評估

公共政策評估是對公共政策效果、效能以及價值所進行的檢測、評價和判斷，公共政策評估的主體往往是由特定主體開展的。公共政策評估分為內部評估和外部評估，內部評估和外部評估的評估主體不同，公共政策的評估主體逐漸多元化。國內有較多文獻研究公共政策評估，主要從公共政策評估的內涵、基本原則、評估標準、評估方法等方面進行，而厘清公共政策評估研究的脈絡是研究公共政策評估審計的基礎。

關于公共政策評估的內涵和意義，李帆等[ 1 ]認為公共政策評估是國家治理現代化的重要組成部分，其核心功能是識別某項政策因果效應。除了從公共政策評估的功能來定義公共政策的內涵外，周澤將和陳駿[ 2 ]從公共政策評估關注的內容入手，認為公共政策評估發展的初期，主要側重公共政策的效率，隨著公共政策評估研究的深入，多元化價值觀逐漸被引入公共政策評估。

公共政策評估的基本問題是價值問題。關于公共政策評估的基本原則，李琪等[ 3 ]認為不同的公共政策在評估框架、標準與手段問題上存在差異，但公共政策評估的基本原則包括公平與效率、事實與價值、超前與適用等維度，這也是目前學界公認的公共政策評估的基本原則。趙書松等[ 4 ]認為公共政策的評估價值取向經過三個階段的變化，新時期我國公共政策的評估標準應該具有均衡性價值取向，符合我國五大發展理念中的均衡價值。

關于公共政策的評估標準，李琪等[ 3 ]將公共政策分為宏觀政策、產業政策、微觀政策、改革政策和社會政策，根據公共政策的分類，提出政策的評估標準應該是多元化的，宏觀政策的評估標準是穩定性、戰略性、權威性，產業政策的評估標準是精準性、功能性和前瞻性，社會政策的評估標準是普惠性、漸進性、敏感性等，為不同的公共政策評估提供了具體的評估標準。

關于公共政策的評估方法，胡詠梅和唐一鵬[ 5 ]認為公共政策評估中可以用到工具變量法、倍差法、匹配法、斷點回歸設計等計量方法模型，且在政策評估方法的革命中，因果推斷模型的應用范圍越來越廣。劉瑋辰等[ 6 ]提出公共政策評估方法的反事實框架，精確定義了公共政策因果效應，這有利于有效選擇和運用因果推斷方法開展政策評估。公共政策的評估有理性主義和構建主義兩種主要思想，理性主義認為政策評估是對既定目標實現程度的測量，構建主義則認為評估最主要的任務不是關注目標實現程度，而是識別協調利益相關者的利益訴求和政策主張。鄞益奮[ 7 ]認為公共政策評估需要綜合運用理性主義和構建主義。除了關注評估模型，還有不少學者關注評估指標體系的構建。應曉妮等[ 8 ]提出了公共政策評估的評估方法選擇和指標體系，構建了逐級等權法和主客觀賦權法等指標權重的確定方法，明確提出評估指標的選擇要做到客觀與主觀相結合、定性指標和定量指標相結合、共性指標與個性指標相結合、當期指標與未來指標相結合。溫美榮[ 9 ]認為政府部門政策評估實踐需求模式包括政策體系、政策措施、政策產出、政策問題和政策建議五個方面，結合具體政策評估實踐可以進一步探索由梳理政策體系、總結政策措施、測量政策產出、判定政策問題和提出政策建議環節構成的5P模式的具體流程。溫美榮和馬若熙[ 10 ]認為企業績效管理中關鍵績效指標體系（KPI）同樣能夠應用到公共政策評估中。