公辦高職院校混合制二級學院體制機制建設問題與路徑探索

■ 何林海，劉瀅

(湘潭醫衛職業技術學院，湖南 湘潭 411102)

近年來，國務院、教育部和各省先后出臺《國家職業教育改革實施方案》《職業教育提質培優行動計劃（2020—2023年）》等一系列加快職業教育發展的文件，明確提出鼓勵高職院校開展混合所有制辦學改革。對于公辦高職院校來說，試點建設混合制二級學院不觸動學校的公辦屬性，也不改變公辦院校的法人性質，政策風險相對較小。從社會資本方面考慮，參與混合制二級學院建設投入可控，參與權和話語權更高。通過對各高職院校已經開展的項目調查發現，混合制二級學院有利于混合制改革的推進和試行，是目前開展混合制辦學的主流模式。

從管理學的角度來說，管理體制主要是指雙方或多方如何組織、權力如何分配、構建什么樣的權力架構的問題。機制是指組織結構或工作系統各部分之間相互作用的過程及方式，一般表現為微觀的制度和政策。從混合制二級學院的建設來講，管理體制就是“如何混”的問題，管理機制就是“如何管”的問題。公辦高職院校在現有法律法規和相關政策框架下，如何建立與混合所有制相適應的組織構建和運行機制，才能有利于雙方或多方投資主體合作長期穩定發展，是擺在高校和社會資本面前的一個重要課題。

一、管理體制和運行機制存在的問題

（一）管理體制方面的問題

1.多元治理結構的建設問題。混合制二級學院因涉及到產權主體的多元化和不同資本的交叉投入，必然要求建立與多元化產權相適應的新的治理結構和內部管理運行機制。目前，發展成熟的混合制二級學院一般都建立了董事會或理事會機構。混合制二級學院的董事會、理事會按照什么原則設置，它們與學校黨委之間是什么關系，是公辦高職院校混合制二級學院治理模式建設中普遍要面對的問題。

2.社會資本對資金的管理監督問題。混合制二級學院沒有資格設置獨立賬戶，只能在學校賬戶內進行資金使用，這為社會資本有效把控混合制二級學院的經費開支增加了難度。為提高社會資本參與混合制改革的興趣，同時避免高職院校以自身利益為出發點，對混合制二級學院資金使用把關不嚴的情況，必須給予社會資本更多對資金使用的監督權和管理權。目前，混合所有制高職院校運行機制尚未形成有效監督，可能出現決策權、管理權、監督權同化的情況[1-4]。如何從管理體制上初步建立有效的監管模式，給予社會資本更多話語權，使資金的使用更符合雙方合作初衷，是混合制二級學院建設中要解決的關鍵問題。

3.社會資本有效參與學校管理問題。混合制二級學院的一個重要功能是為社會資本培養符合其需要的技術人才，社會資本也必然要參與學校管理和人才培養的各個環節。但學校的管理和運行有其科學性、規律性和專業性，并不是社會資本熟悉的領域。例如在專業建設、課程設置、師資隊伍建設、教學效果評價、學生管理等方面，社會資本即使全部參與也很難起到主導作用，更多的會是跟隨。如何從體制設計上確定某些關鍵環節由社會資本為主來進行管理，使不同資本的合作實現管理效益的最大化，是混合制二級學院進行體制設計時必須考慮的問題。

（二）運行機制方面的問題

1.投入機制。根據現有法律政策，公辦高職院校的混合制二級學院不能注冊為獨立法人。公辦院校如果以土地、設備、場所進行投入，將可能涉及國有資產評估、保值增值等問題。社會資本投入學校以后不能撤資，辦學結余必須全部用于辦學，社會資本投入也有顧慮。

2.人事管理機制。公辦高職院校具有事業單位法人身份，在混合所有制改革前，公辦高職院校下設的二級學院的正式職工擁有事業編制。改革之后，混合制二級學院的管理人員，公共課、專業課教師身份如何界定，包括對企業委派來校的人員采取什么樣的人事管理制度，也是混合制二級學院運行中必須建立的關鍵制度。

3.產出機制。社會資本把本可以在其他方面獲取利潤的資金、設備投入辦學活動，必然會有一定的投資預期和獲利要求。但是公辦高職院校屬于公益二類非營利性的事業單位，其下屬的二級學院的屬性也必然是非營利性的。非營利性辦學組織不得取得辦學收益。社會資本在辦學過程中可以以何種合作方式獲得哪些方面的收益，是混合制二級院校有效運行要解決的普遍問題。

二、管理體制和運行機制建設路徑

（一）管理體制建設路徑

1.建立基于股權的三級管理體制。現代法人制度的核心要素是法人治理結構，混合制二級學院的建設過程，實際上也是法人治理結構完善的過程。根據現代法人治理中的所有權、決策權、執行權和監督權等權力，既適當分離又相互制衡的原則，混合制二級學院治理結構可以按照三個層級進行設置（見圖1）。第一層級是由社會資本與學校雙方共同組成的董事會，負責重大事務的溝通和決策；第二層級是由雙方人員組成的二級學院理事會，是董事會的常設機構，與董事會存在委托代理關系，代表董事會行使權力；第三層級是以雙方人員共同組建的二級學院管理層，負責混合制二級學院的日常管理工作。同時，在董事會下設立監事會，對董事會負責，對理事會和二級學院的工作進行監督。

圖1 混合制二級學院三級管理體制

第一層級的董事會應按照各方的出資比例協商各方代表人數，同時還應設置若干獨立董事，按照“1人1票”的原則對重大事項進行決策，以防“一股獨大”的情況發生。第二層級的理事會可以按照社會資本出任理事長、校方人員出任副理事長，社會資本人數多于校方人數的原則進行安排，以保證社會資本的話語權和責任擔當。理事會下可設立專業建設委員會、績效考核委員會等專門工作機構。第三層級的二級學院院長人選采取公開招聘的方式，由具有豐富學校管理經驗的人選擔任。二級學院管理層中必須安排1位社會資本人員擔任副院長職務，參與二級學院的各項管理工作。此外，董事會下設的監事會由社會資本人員、學校人員、行業專家、校外教育專家、雙方職工代表組成，實行1人1票制，監事會負責人由社會資本高層管理人員擔任。

2.合理設置董事會（理事會）的權力屬性。如果完全按照股份制的企業運作模式，將董事會作為混合制二級學院最高權力機構，勢必與現有學校管理體制不相融合。從治理角度來看，學校治理可以分為內部治理和外部治理。在引入社會資本之前，公辦院校的辦學主體是政府，學校的內部治理最高決策機構當然是學校黨委。當引入社會資本之后，混合制二級學院的辦學主體不再是單一的政府主辦，混合制二級學院也不再是單純的學校內設二級機構。原來應該屬于學校外部治理元素的社會資本黨委（董事會），成為了學校內部治理的主體之一，而不能再將其放置在參與者的地位。

根據以上分析，雙方共建的董事會（理事會）不應該是決策機構，而是在雙方合作《章程》下運作的執行機構，必須接受學校黨委和社會資本董事會（黨委）的雙重領導（見圖2）。二級學院董事會（理事會）的日常管理都應在雙方簽訂的《章程》和協議框架內運行，遇到不能解決的重大問題，可采取合議決策機制。董事會（理事會）內的社會資本代表和學校代表將問題分別提交學校黨委和社會資本董事會（黨委），采取雙方領導層一事一議或者定期會商的方式解決。這樣的體制架構與現有公辦院校的管理體制才能有效融合，以減少與避免不必要的決策權歸屬的矛盾。

圖2 混合制二級學院內部治理結構

混合制二級學院則由學校黨委委派1名總支書記，分管黨建工作、思想政治工作和學生管理工作，牢牢把控二級學院的辦學方向，以保證學校黨委對辦學方向的把握。

3.“監事會+副院長”結構有效監管經費開支。首先，由社會資本人員、學校人員、行業專家、校外教育專家、雙方職工代表設置監事會，監事會對董事會負責，對理事會和二級學院進行監督。監事會有權監督混合制二級學院的資金使用方向和使用范圍，對二級學院三重一大問題有權參與和提出意見建議。對于有爭議的開支項目，由二級學院提交監事會進行審議。只有社會資本對資金使用擁有一定話語權，才能保證混合制二級學院運行和合作的長期性和穩定性。其次，混合制二級學院必須設置1位社會資本人員擔任副院長職務，參與二級學院的各項管理工作，并對二級學院的開支具有簽字和把關權。

4.社會資本重點把控“入口”“出口”。目前，混合制二級院校的建設目標大都是培養社會資本需要的人才，社會資本可以參與人才培養的“入口”“過程”“出口”等環節。但是，如果對學校管理、專業建設、學生管理工作不太專業，社會資本對于混合制二級學院的管理重點可以放在對專業人才培養的“入口”和“出口”的監督和管理方面。首先，社會資本應對混合制二級學院的生源提出具體要求，并負責對生源情況進行審核，參與學校的單獨招生和高考錄取工作，以保證錄取的學生達到社會資本的用人基本素質需求，把好“入口”關。其次，社會資本要對專業人才的畢業標準提出具體要求，并在合作協議中對專業人才培養的合格率提出最低控制線，把好專業人才的“出口”關。學校可以讓社會資本在人才培養質量和最終結果上享有“評價主體”話語權，嚴格按照畢業標準對人才培養結果進行監督和認定，并由此決定支付校方人力培養成本的數量和比例。這樣既保證了社會資本對混合制二級學院的有效把控，又能保證混合制二級學院的培養效果。

（二）運行機制建設路徑

1.分階段資產投入機制。混合制二級學院的舉辦中，各方會存在相互適應磨合的過程，資產的投入可以根據磨合情況分階段進行。在合作初期，學校以土地、場所、設備等入股，企業以技術、場所、設備等入股。可以依據“誰投資誰所有”的原則，保持設備、場地等有形資產所有權不變，僅以使用權入股，現有股份作為虛擬權益在未來注冊獨立辦學機構時兌現。合作期間如果產生了合作成果，合作成果的所有權按照雙方約定執行[2]。如果雙方合作良好，并有進一步推進混合制改革成果的意愿和可能，則學校以場地、教學設備、教師等入股，社會資本以資金、設備、人員和知識產權等入股，按照獨立法人的架構進行運作，開展獨立核算和自負盈虧。

2.分類人事管理機制。混合制二級學院人員由管理層人員、一般工作人員和教師組成，宜針對不同類型人員采取不同人事管理模式。管理層由理事會推薦，其中的校方人員由學校黨委發文任命，社會資本人員由社會資本黨委（董事會）發文任命。對于混合制二級學院工作人員，總的原則是雙方人員的隸屬關系不變。對于不同類型的教師，實施不同的人事管理制度。一是公共課教師，人事關系由學校管理不在二級學院；二是專業課教師和一般工作人員，由學校招聘，二級學院使用，其人事檔案關系在學校，以保證其身份的合法性和穩定性。以上兩類人員除依法獲得財政支付的工資報酬，二級學院還按高于學校其他二級學院的水平，依據課時量支付課酬費用，這樣可以在一定程度上提高校內教職工參與混合制二級學院教學工作的積極性；三是由社會資本聘用的專業技術人員，采用定期駐校授課，定期回企業工作的管理模式，以保證授課質量的同時保證企業人員的利益。

3.混合型回報機制。混合制辦學的主要功能是培養人才，而不是一味追求盈利和經濟效益，社會資本的主要回報也應該是定制化培養相匹配的技術人才和人力資源。雖然不能為社會資本提供資金和資產產生的利潤收入，以及資金和資產的保值和增值收益，但是可以提供以下收益：技術性收益，包括促進企業技術人員的知識更新和整合，借外界的科研力量開展技術攻關，給企業帶來新的理念和活力，給企業帶來新的技術以及為正式員工提供在職培訓的機會；成本收益，包括滿足季節性和特殊項目的用工需要、降低用工成本。學校也可以通過低于市場價格或無償為社會資本提供土地、場所、設備等，使社會資本獲得部分收益。同時，還可以采用PPP模式由政府、院校與社會資本開展二級學院基礎設施建設，將設計、投資、建造、維修以及實訓基地租用等多種服務打包交由社會資本方，使社會資本獲得合理收益。

三、結語

由于每所學校的具體情況不同，與學校開展混合制二級學院建設的社會資本也千差萬別，試圖找到一種對所有院校都適合的、統一的混合制二級學院運行的體制機制是不現實的。各院校需要在理論和實踐中繼續積極探索基于產權合作的緊密型混合所有制二級學院，用足、用活現有政策，激發行業企業參與職業教育的內生動力。改變現有的普遍采取的松散混合所有制辦學模式，以產權制度改革為突破，以利益共享機制建設為基礎，建設具有實質效果的緊密型混合所有制辦學模式。