從功利主義視角看我國傳統政績觀的合理性與缺陷

摘要：政績觀是當代政治建設的重要一環，以傳統政績觀的經驗反哺當代政績觀建設有其必要性。傳統政績觀以利益引導官員積極創造符合考績標準的政績，與功利主義避苦求樂的假設一致。但是，傳統政績觀為皇權等特權階層服務、誘發官員投機行為、將個體與整體混淆，同功利主義的主張相悖。參照功利主義指導當代政績觀建設，應堅持以下三點：（一）以人民為主體;（二）考核設計全面、規范;（三）以整體和聯系的方法建設政績觀。

關鍵詞：傳統政績觀;功利主義;考績標準;傳統官僚制度

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2021）18-0024-04

政績是領導干部在任期內履行相關職務所取得的工作成績和貢獻的總體表現。中國共產黨第十八次代表大會以來對政績觀建設的強調掀起了近年來政績觀研究的熱潮。

現有的研究基本集中在新時代以來政績觀的建設上，關于我國傳統政績觀的研究還存在許多不足之處，主要包括以下幾點：第一，缺乏專門的、系統的、有針對性的傳統政績觀的研究;第二，相關文章主要為歷史研究，作為對中國古代官僚體制研究的一部分，缺乏運用政治學方法進行的相關研究;第三，對傳統政績觀的關注較少，對政績觀的研究重點集中在21世紀以后?；诖耍捎谜螌W的觀點進行考察，以英國19世紀功利主義創始人邊沁的功利主義視角對我國傳統政績觀加以研究，有其重要的理論價值。

采用功利主義的觀點看待我國傳統政績觀有其獨特的理論意義。封建君主通過設立政績考核標準，激發官員趨利避害本能，鼓勵最大多數人通過對政績的追求實現國家的善治，進而實現對社會的有效統治。這種以皇權為委托人，以承認官僚趨利避害、避苦求樂的行為模式為前提，通過對官員的懲罰與褒獎的管理方式達到官僚體系的合理運作和高效社會控制的目的，與邊沁的功利主義思想存在共通之處。

綜上，本文從功利主義角度審視我國傳統政績觀，需要解決的主要問題有如下幾點：第一，厘清傳統政績觀的主要內容。本文擬根據對各朝代官員考績標準的研究，歸納并把握傳統政績觀的主要內容。第二，根據邊沁功利主義的主要思想觀點對傳統政績觀進行分析，以期證明其內容中的正當性與所存在的缺陷。第三， 以史為鑒， 探討功利主義觀點對當代社會政績觀建設所能作出的貢獻。

一、傳統政績觀主要內容

以往對官僚制度與考績制度的大多數研究，如王衡所說，基本“集中在斷代研究，缺乏突破王朝體系的研究體例”[1]。本文希望歸納整體性的傳統政績觀，以揭示封建君主官僚體系的共同價值取向。

首先需要解決的問題是，什么是政績觀？通俗來說，政績觀是“對政績總的認識和看法，包括對什么是政績、為誰創造政績、如何創造政績以及怎樣衡量政績等問題”[2]。政績觀是官僚干部行事、施政的指導思想。有什么樣的政績觀，就會有什么樣的政治行為。確定傳統政績觀的主要內容，主要就從定義中的四個方面入手，逐一進行解答。

（一）什么是政績

政績在我國不算一個新興的概念。早在堯舜時期，就已經有對官員進行政績考核的案例了，史料記載當時存在所謂“三年一考”[3]的說法，即每三年對官員進行一次考核，根據多次考核的結果決定官員的升降安排。

封建社會對政績的考察主要分為兩個方面：一是官員的品行和道德，在以儒家思想為主流的時代，“以德治國”的施政理念要求官員個人的品行必須符合儒家傳統倫理道德。二是官員能力的考察，也是政績的重要一環，主要包括兩個方面：一是經濟發展的情況，包括多層次的考核標準，如賦稅的增加以及戶口數量的提升等;二是轄區內部的長治久安，政治清明與穩定。

（二）為誰創造政績

封建專制制度下最終的委托人和授權人都要追溯到皇權中去。然而，封建專制背景下的政績觀實際上是雜糅了兩套政治話語的混合產物，它既包括皇權政治，也包含了官僚政治。

皇權政治對官僚的要求是為宗法制家天下背景下的皇族服務，官員缺乏對平民、對政治的下沉考量，整體呈現出“功績取向”“效率至上”“非人格化”等特征[4]，是人治隨意性的體現。另外，官僚政治則意味著對專業化和效率的追求，即為個人追求和百姓創造政績，更強調官員作為獨立個體所能夠產生的能動作用。

（三）如何創造、怎樣衡量政績

我國古代雖然建立了較為完善的中央垂直管理地方的組織形式，但是由于地方遠離中央、交通與通信不便，考績標準的設置成為非常重要的一環。同時，考績標準改動的僵化也決定了大部分官員以考績內容為導向的執政方式。政績觀的組成要素中的“如何創造政績”和“怎樣衡量政績”，兩者存在相通之處，功利主義導向的官員會傾向于根據衡量政績的標準來選擇創造政績的方式和手段。

1.考績標準全面，但不同時期各有側重

歷史上對官員考績標準的全面性主要體現在同時對道德和功績的強調，同時，官員的資歷也會成為考績的參考因素之一。

西周時期對官員考察的主要內容，根據《孟子》記載，“入其疆，土地辟，田野治，尊老尊賢，俊杰在位，則有慶，慶以地。入其疆，土地荒蕪，遺老失賢，掊克在位，則有攘”①。到秦漢時期，官僚體系正式形成，對官員的考核手段也有所革新。德行方面，秦對大小官吏提出了“五善”“五失”的整體要求，在功績上則根據所考察的對象有所區別，如針對武官考察武藝，針對農村基層官員考察當地的墾荒與種植情況。

官員資歷在某種程度上也成為不必明言但是往往納入考察范圍的標準之一。漢代就有王“以郡縣吏，積功，稍遷為被陽令”和趙禹“以刀筆吏，積勞，遷為御史”的情況[5]。

整體上，官員政績全方位的考核標準是對社會治理的利好信息，但是一個人的道德品行無法在長期得到偽裝，按照某些學者的看法，道德標準存在含糊、籠統等問題[1]，且容易掩飾。魏晉南北朝時存在官員之間“官罔高卑，人無貴賤，皆飾詞假說，用相褒舉……求者不能量其多少，與者不復核其是非”[6]的現象。功績方面，考績標準的僵化與范圍上的限制與官員實際工作的變動性以及豐富性存在非常嚴重的內在矛盾?？伎儤藴孰y以覆蓋官員職權的全部范圍。不同地區的治理情況也大相徑庭。統一標準的缺乏也為考績的主觀性和難以比較性埋下了伏筆。以唐朝為例，官員考績的共同標準是四善，“德義有聞、情慎明著、公平可稱、恪勤匪懈”，而針對不同職責的官員，則有“二十七最”作為不同部門和工作的最高標準?？伎冞^程中，根據獲得“最”和“善”的數量來作為考績結果的依據③。在這一評價體系下，大部分官員都能獲得“中上”以上的評價，沒有區分度。

2.考核程序向皇權傾斜，誘發官員投機行為

考核程序向皇權傾斜，主要是因為皇權作為封建傳統官僚體系的總委托人和合法性來源，能夠在官僚制度的專業性之上施加人治的隨意性。比如，在考核周期上，除了規定好的定期考績，皇帝可以隨時開設“特課”，直接控制和干預官僚系統的考核。西周時期專門設立的“巡狩”制度，就是為了滿足皇權隨時考核官員的需求。這一特色所能帶來的結果很大程度上取決于君主本身的政治素養。但是皇權的隨意性總會導致這樣一種傾向：官員減少對實績的重視，而更加關注皇帝個人的喜好，通過創造迎合君主喜好的政績來謀求更快的提升。

3.考績呈現結果導向，但缺乏更精確的設計

大部分時候，上級對下級進行考察的主要依據就是官員定期遞交的述職報告，以及從側面獲取的官員政績工作的成果。考績的結果是對官員進行任免、獎懲、升遷的重要依據。從這一角度來說，政績呈現的結果就是考績的最終憑證，而官員行為的動機、過程相對來說顯得沒那么重要。

傳統政績觀存在的另一個問題是缺乏更為精細的設計。首先，鮮有采用整體的方法對一個政府或者一個部門進行考評，結果是官員之間各自為政。其次，結果導向的考核在標準制定時基本都以籠統宏觀的語言描述。比如，漢代“考績黜陟，計事除廢，有功者賞，有罪者罰”，宋代“參考治行，分定上、中、下等”[7]。這往往導致官員對更微觀的結果缺乏更精確的識別與鑒定策略。

二、功利主義與傳統政績觀的合理性

（一）邊沁的功利主義苦樂觀

邊沁在《道德與立法原理導論》一開頭就強調了苦樂對人的價值與影響，“自然把人類置于兩位主公——快樂和痛苦——的主宰之下。”[8]在邊沁看來，人在任何時候都存在趨利避害、避苦求樂的行為本性。

傳統政績觀的邏輯也契合功利主義的苦樂原理。通過官員在考績過程中得到的恐懼、不安或幸福，引導官員盡可能以考績標準為參照努力工作，創造更多政績以追求快樂。邊沁認為，理性的行為是受到理性的法律的控制的，因此法律（制度）對必然得到增加或者減少的利益相關者的快樂的傾向加以促進或妨礙，對于功利主義的目標而言是合理且必要的。在傳統政績觀中，制度站在官員和皇權的幸福的角度考慮，設計出一套能夠促進兩者快樂增加的制度，通過官員的本性推動制度發揮良好的效果，是完全合理的。

（二）從個體到整體：社會控制的建立與最大幸福的實現

當功利主義的苦樂觀在每個理性的個體之中發揮作用時，整個社會也就實現了“最大多數人的最大幸福”，這就是邊沁所說的“依靠理性和法律之手建造福樂大廈的基礎”。

傳統官僚在參與政治期間，受到傳統政績觀的引導，其行為有意識地以合乎功利主義原理的模式進行，當所有官僚的個別行為集合起來形成集體性的官僚行為，理論上全部社會關系就能夠按照君主創設官僚制度時所設想的理想情況得到維持和有效運轉。雖然功利主義學家們反對先驗的規則預設，而推崇經驗主義的行為方式，這種“人們所渴望的正常的市民社會狀態以及安全與社會服力背后”，是存在某種先驗性的，而且這種強制性能夠得到功利主義從總體幸福角度展開的合理性論證[9]。功利主義在傳統政績觀應用于社會控制的邏輯在于，君主通過制定評估官員具體行為結果的計算方式，觀察具體的環境并計算結果，給予引導，最終實現對社會的嚴密控制[10]。

（三）功利主義的后果論

就考核的實際情況來看，由于道德標準務虛;而資歷的因素往往較為隱晦;功績成為最明確、最容易被把握的標準。古代政府重視依據結果進行獎懲，這不僅是政治偏好的問題，也與技術上無法實現更為精細的考察與管理有關聯。

功利主義重視依據結果進行價值判斷。這種理論主張遭到很多人的批評，包括其忽視行為本身道德價值的質疑。

從傳統政績觀的考績過程來看，對功績的強調在很大程度上符合功利主義對結果的主張，而這種契合在封建社會有其獨特的意義。首先，對道德價值的忽視這一批評在傳統社會無法立住腳，因為它本身就是因為無法細化對道德的考核而做出的妥協。其次，較為明確的標準引導官員對政績建設的具體方向有更清晰地把握。歷史上看，凡是獎懲升遷機制與考績結果嚴格掛鉤的時代，往往政治清明、經濟發展穩定、社會運行良好。

三、功利主義對傳統政績觀的批評

（一）特定階層的最大幸福

在邊沁的時代，英國檢察總長亞歷山大·韋德伯恩曾經指責邊沁的功利原理給了立法者或統治者利用權力謀取私利的可能性，這是危險的。對此，邊沁以略帶嘲諷的口吻回應，韋德伯恩時的英國政府極端自利，他們傾向于將少數統治者和貴族階層的最大幸福作為追求的唯一目的，在這一基礎上建立起來的政府“誠然是危險的”。

傳統政績觀所反映的階級性更加明顯。宏觀上來看，君主作為最大幸福的唯一受益者，通過制定官僚制度引導官員產生政績。如果考績標準的導向能夠同時惠及民生，那么他們或許能夠得到幸福;但是如果君主昏庸、官員自私，那么群眾很可能成為官員和君主幸福的犧牲品。韋德伯恩所指出的功利主義的危險就在于此：“對于將某一人的最大幸福，取決于他的喜樂或籠絡考慮，當作自己的實際目的或目標的政府，這個原理毫無疑問是危險的。”[8]對此，邊沁指出，功利主義雖然注重個體幸福的滿足，但是其存在至少兩個前提，一是個人不能在追求幸福的同時損害其他人或共同體的利益;二是政府不應當追求自己的私利。

本質上，邊沁的功利主義是無法同中國封建社會的土壤相適應的。傳統政績觀鮮明地指出君主與皇權是最終的受益者，人治的隨意性也導致百姓能否獲得最大幸福完全取決于君主的意志與行為。

官僚受到功利主義思想影響趨利避害，創造符合考績標準的政績的邏輯思路也存在矛盾。它所蘊含的前提假設是個體同他人之間沒有分野，行為所帶來的影響局限在個體層面。但是傳統官僚體系下，官僚對功利的追求、對百姓帶來的潛在影響不是在平等的語境下實現的，官員追求政績的行為往往給百姓帶來巨大的影響。對于那些為了創造政績而放棄民生建設的官員，他們的行為結果無法為百姓帶來最大幸福，從結果上來看是不功利的。

傳統社會的時代背景不符合功利主義的前提假設，但是官僚的行為模式仍然可以用其分析，并比較得出所存在的不足。

（二）考績標準的虛化、弱化

傳統政績觀中對于考績標準的設置，往往存在虛化、弱化的特點。虛化是指一些標準的考核方式過于模糊、難以上手，結果是為官員拉幫結派、黨同伐異提供了路徑。弱化則是在不同君主當政的時期，由于君主喜好的不同，考績標準會以非口頭的形式向君主的偏好轉移。這種行為很可能是短視的，長期來看，它所創造的幸福未必都是正向的。

（三）從個體幸福到整體幸福的傳輸路徑質疑

傳統政績觀的一個缺點在于，它缺乏對從政府整體績效進行考察的必要性認識。邊沁功利主義的主張是，當每個個體的幸福組成社會整體的幸福。他將社會還原成由所有個體的集合，認為只要每一個社會成員能夠實現自己的最大幸福，那么社會成員的共同體自然也能實現利益的最大化。

從個人幸福直接推導到整體幸福的邏輯為邊沁帶來了很多批評。筆者對這一觀點也不太贊同，對此略作評判。首先，個人利益和整體利益之間沒有必然的一致性。個人幸福與社會幸福之間如要保持一致，至少需要一個前提，即社會制度公平公正，能夠在保證每個人幸福的基礎上不侵犯其他人的幸福。其次，社會幸福與個人幸福的標準并不完全統一。個人幸福的滿足只需要個人利益的最大化，但是社會的幸福還需要考慮道德、公正、平等等無法用簡單的利益加以概括的因素。這些變量被邊沁簡單地一同放到“幸?！钡母拍钪腥ィ欠窈侠砣杂写倘?。

這一質疑在傳統政績觀的背景下也適用。當所有官員都為了迎合標準而片面追求政績，國家發展的全面性無法得到保障，不僅百姓會因此承擔后果，君主和國家也會意識到發展的偏差而被迫調整政績考核的側重。一開始即采用整體和聯系的方法設計考績標準或許是更優的解。

四、對當代政績觀發展的啟示

黨的十八大以來，習近平總書記多次在講話中強調政績觀建設的重要性。當代政績觀的功利主義色彩已經有所弱化，強調領導干部奉獻與務實的精神建設。但是從長遠來看，功利主義強調的對官員的激勵仍然有效。根據前文對傳統政績觀的分析，為當代政績觀的發展提供一些建議。

（一）避免特權階層壟斷幸福

邊沁的功利主義堅決反對將政府和政績考核作為少數特權階層謀利的工具，這種情況在當代就是滋生腐敗的溫床。

在我國，人民是當家作主的根本力量，也是國家“最大多數人”的具體指代。因此，官員在創造政績時，應當是在為全體人民創造政績。最大多數人的最大幸福如何在政績觀的層面上得到實現？我國的當代政績觀已經提出“為人民謀幸福”的思想，可以在具體實現路徑上作出進步。邊沁的觀點是，當普遍的個人利益和合理的特殊利益得以實現，功利主義的邏輯能夠帶來最大多數人的最大幸福。這要求當代政績觀既要抓住個人私利的共性，也要對特殊性有所認識，在個人利益與集體利益相沖突時，應當以集體利益為核心，對個人利益加以合理關切。

（二）考核標準全面，考績程序規范

傳統政績觀考核標準的虛化、弱化引導官員片面追求得到重視的政績，這種行為無疑是短視的。但是在功利主義的邏輯下該被批評的不是受到結果導向驅使的官員，而是制定一系列制度的君主或者利益相關者。當代政績觀應當對中國的實際情況有充分的了解，在此基礎上制定統一可行、便于操作的考績制度。

歷史上考績程序的不規范也導向官員的投機行為，不規范的考績程序主要是由人治的隨意性導致的。在當代中國，人仍然是治理的主體，在具體施政過程中存在很大的能動性。要避免官員的投機行為，一方面需要規范、透明化考績的程序并嚴格執行;另一方面可以建立相應的監察機構來監督考績過程的實施。

（三）以整體和聯系的方法建設政績觀

用整體和聯系的方法建設當代政績觀，主要是對傳統政績觀中割裂對待官員之間關系的回應。當官員僅僅作為個體被納入功利主義運行的框架之中，考績無法從整體的政府層面提升績效，也容易導致官員為了自保和晉升，拉幫結派、經營關系網，形成官僚集團，削弱官僚機構原本的作用。

作為對其的回應，當代政績觀的建設在關注官員個體之余，應當建立起針對政府整體或者各個部門的具體的考核標準，使官員和政府的利益緊密聯系在一起，以這樣的方式將其納入功利主義的運行邏輯，那么官員除了考慮到自己的仕途，還會更積極地投身于政府政績的建設之中。

注釋：

①引自《孟子·告子下》。

②引自《睡虎地秦墓竹簡·為吏之道》，文物出版社1978年版。轉引自孔令紀等：《中國歷代官制》，齊魯書社1993年版，第82頁。

③根據所獲得的數量給予考第，分別為上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下。

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作者簡介：陳宇洋（2000—），男，漢族，浙江臺州人，單位為浙江大學，研究方向為中國政治以及移民問題。

（責任編輯：御夫）