社會治理創(chuàng)新背景下農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務體系建設(shè)的實踐探索與反思*——基于一個關(guān)愛服務項目的實施分析

福建工程學院管理學院 孫鵬飛，唐靜，潘松，李本鶴，王偉

一、問題的提出

兒童是一個國家的未來和民族的希望。隨著工業(yè)化和城市化的進程，我國大量人口從農(nóng)村遷移到城市，出現(xiàn)農(nóng)民工群體，也產(chǎn)生了大量“留守”農(nóng)村的兒童。留守兒童已成為我國經(jīng)濟發(fā)展的“孤兒”，他們的生存與發(fā)展困境牽動著黨和政府及社會各界的心。國家在近年相繼出臺了有關(guān)加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護的政策意見，提出建立完善農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務體系，形成全社會關(guān)愛農(nóng)村留守兒童的良好氛圍。如何做好農(nóng)村留守兒童的關(guān)愛服務成為基層社會治理創(chuàng)新的重要課題。

教育扶貧關(guān)愛服務是農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務的重要內(nèi)容與方式。在教育扶貧與農(nóng)村留守兒童關(guān)愛體系建設(shè)中，均存在政府、市場與社會三方面的力量，同時我國在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中，形成了政府主導、社會多元力量協(xié)同治理的格局。本文以一個為農(nóng)村留守兒童提供教育扶貧關(guān)愛服務的公益項目為例，基于該項目在F省M縣實施情況的觀察視角，對該縣農(nóng)村留守關(guān)愛服務體系建設(shè)的實踐探索進行總結(jié)與反思，探尋社會治理創(chuàng)新背景下農(nóng)村留守兒童教育扶貧關(guān)愛服務體系建設(shè)的可行路徑與機制。

二、社會治理創(chuàng)新背景下的農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務體系

2016年底，民政部、教育部、公安部等多部門公布了對農(nóng)村留守兒童模底排查后的統(tǒng)計數(shù)字，將父母雙方均不在身邊的兒童定義為“留守兒童”，統(tǒng)計出我國共有902萬名留守兒童[1]。

為了進一步加強農(nóng)村留守兒童的關(guān)愛保護工作，國務院辦公廳于2016 年出臺了《國務院關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的意見》（國發(fā)〔2016）13號，以下簡稱《意見》），強調(diào)“農(nóng)村留守兒童問題是我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的階段性問題，是我國城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、公共服務不均等、社會保障不完善等問題的深刻反映”，要堅持“家庭盡責、政府主導、全民關(guān)愛、標本兼治”的原則，形成“全社會關(guān)愛農(nóng)村留守兒童的良好氛圍”。

在推動社會力量積極參與方面，《意見》強調(diào)指出，“要加快孵化培育社會工作專業(yè)服務機構(gòu)、公益慈善類社會組織、志愿服務組織，民政等部門要通過政府購買服務等方式支持其深入城鄉(xiāng)社區(qū)、學校和家庭，開展農(nóng)村留守兒童監(jiān)護指導、心理疏導、行為矯治、社會融入和家庭關(guān)系調(diào)適等專業(yè)服務”。

由此可見，在當前社會治理創(chuàng)新背景下，對農(nóng)村留守兒童的關(guān)愛保護，應當構(gòu)建起“家庭盡責、政府主導、社會力量參與”的關(guān)愛服務體系，其中社會力量主要包括村（居）民委員會、群團組織、社會組織、專業(yè)社會工作者、志愿者等。

需要特別指出的是，在推進我國國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的進程中，社會組織具有提供公共服務、化解社會矛盾、保障社會穩(wěn)定、擴大社會參與、提高社會主義民主政治等作用，有利于彌補國家政權(quán)組織治理資源不足的情況，迅速、靈活回應社會問題，實現(xiàn)社會治理理性與專業(yè)化，促進社會源頭治理。因此，充分發(fā)揮社會組織的協(xié)同治理作用，是推動現(xiàn)階段我國創(chuàng)新社會治理的必然要求，也是強化和完善社會治理格局的正確選擇[2]。

長期以來，針對農(nóng)村留守兒童的關(guān)愛服務領(lǐng)域是社會組織參與的重點。社會組織以其專業(yè)化、精準化、個體化和多樣化的服務與靈活的方式[3]，成為關(guān)愛行動中不可忽視的力量，協(xié)助政府或教育行政部門開展教育扶貧與關(guān)愛救助工作，起到“拾遺補缺”的作用。

三、農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務體系建設(shè)的實踐探索：以一個繪本閱讀公益服務項目在F省M縣的實施為例

（一）F省M縣農(nóng)村留守兒童總體現(xiàn)狀

M縣地處F省中部，全縣總?cè)丝?2萬,其中不滿16周歲農(nóng)村戶籍未成年人約9萬，農(nóng)村留守兒童3316人（含已登記事實無人撫養(yǎng)兒童190人），表1顯示了M縣留守兒童相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計分布情況。其中，從性別來看，男童占53.7%，女童占46.3%，男女性別比為1.16:1；從家庭留守情況來看，單親留守兒童占65.8%，雙親留守兒童占34.2%；從健康情況來看，排查的留守兒童中95.4%的兒童身體健康，2.9%的兒童殘疾，1.7%的兒童患病，還有極少數(shù)既殘疾又患病，比例低于0.7%；從在讀情況來看，未入園兒童占12.1%，幼兒園在讀兒童占34.2%，小學在讀兒童占53.7%（見表1）。

表1 M縣留守兒童統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析表

課題組在M縣也進一步重點調(diào)研了該縣目前已設(shè)立留守兒童關(guān)愛家園示范點的D鎮(zhèn)。該鎮(zhèn)是M縣中部的小鄉(xiāng)鎮(zhèn)，下轄21個行政村和4個社區(qū)，總?cè)丝诩s3.5萬。表2顯示了目前D鎮(zhèn)留守兒童家庭監(jiān)管的情況，大部分農(nóng)村留守兒童家庭照管屬于隔代監(jiān)護，由祖父母或外祖父母監(jiān)護占絕大部分，其中還存在一小部分留守兒童由單親監(jiān)護或是親戚、鄰居、老師代為監(jiān)護。一些年齡較小的兒童從出生下來父母就外出務工，這些兒童與外出務工的父母聯(lián)系較少，其社會交往大多局限于鄰居兒童和校內(nèi)師生。正是在這種畸形的家庭監(jiān)護環(huán)境下，農(nóng)村留守兒童普遍存在嚴重的心理問題，很多農(nóng)村留守兒童渴望交往卻又孤僻，害怕與他人溝通，一方面是缺乏打開心扉溝通的人，另一方面是家庭、學校的心理健康教育匱乏。由此可見，農(nóng)村留守兒童的交往需求與受教育需求極大，需要政府和社會力量的共同介入（見表2）。

表2 D鎮(zhèn)某小學留守兒童家庭外出務工情況

（二）F省M縣留守兒童關(guān)愛服務體系建設(shè)的實踐探索：基于一個繪本閱讀公益服務項目實施過程的觀察視角

F省近年來積極響應黨中央對新時代少年兒童事業(yè)發(fā)展作出的重大部署，在全省開展農(nóng)村留守兒童家園關(guān)愛保護示范點創(chuàng)建活動，旨在完善農(nóng)村留守兒童福利保障和關(guān)愛服務體系，提升關(guān)愛服務能力水平。M縣政府依據(jù)國家總方針，從上到下積極發(fā)揮自身優(yōu)勢，建立縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）三級工作網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，以縣婦聯(lián)和民政局福利科為牽頭部門，有效地掌握全縣留守兒童的信息和進行上下級溝通。M縣也在D鎮(zhèn)率先建立了留守兒童關(guān)愛家園示范點，通過政府購買、招標引進等方式，依托社會組織開展心理輔導、學業(yè)幫扶、生活救濟等關(guān)愛服務項目。本文所研究的繪本閱讀公益服務項目便是其中之一。該縣計劃每年增加1至2個留守兒童關(guān)愛家園示范點。

1.項目簡介

“小眼睛大世界——農(nóng)村留守兒童繪本閱讀公益服務”項目（以下簡稱繪本公益閱讀項目）是F省首家以繪本教育為核心服務的民辦非企業(yè)單位——小眼睛助學服務中心（以下簡稱中心）發(fā)起的公益項目，旨在為2至10歲農(nóng)村留守兒童提供以繪本教育為載體的教育扶貧關(guān)愛服務。項目以滿足留守兒童的閱讀與精神關(guān)愛需求為出發(fā)點，通過開展富有特色的陪伴式繪本閱讀服務，將專業(yè)服務嵌入地方政府的社會服務體系，助力農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務體系的建設(shè)。

項目依托繪本閱讀推廣人的培育和農(nóng)村閱讀服務點的建設(shè)，聯(lián)動基層政府、企業(yè)、社會組織與鄉(xiāng)村學校的公益跨界聯(lián)盟合作模式，快速在F省各地推廣實施。

作為M縣留守兒童關(guān)愛服務體系建設(shè)實踐探索中的一個重要項目，得到了政府的支持及社會群眾的認可和積極參與。本研究試圖通過該項目在M縣落地實施情況的觀察視角，呈現(xiàn)M縣農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務體系建設(shè)的實踐探索過程。

2.項目實施的基礎(chǔ)：鄉(xiāng)村兒童繪本閱讀關(guān)愛服務需求分析

項目團隊前期運用訪談、參與式觀察、問卷調(diào)查等方式，圍繞當?shù)亓羰貎和募彝ズ蜕鐣P(guān)系、教育需求（特別是閱讀資源、閱讀能力與興趣）等方面展開調(diào)查，形成對當?shù)亓羰貎和逃P(guān)愛服務需求的評估分析：

在家庭教育方面，當?shù)亓羰貎和蠖喽际亲娓改刚疹?，隔代教育造成了家庭教育缺失，孩子志向模糊，缺乏學習動力，不懂得自我管理，也缺少正確的價值觀引導，在性格方面也普遍內(nèi)向、靦腆、害羞。

在閱讀教育方面，通過走訪鄉(xiāng)村學校，發(fā)現(xiàn)供兒童閱讀的書本較殘舊，副本量大，適合兒童閱讀的繪本不多，更少有精美繪本，圖書館環(huán)境對兒童不太友好，不利于兒童閱讀，鄉(xiāng)村教師也普遍缺閱讀引導的方法；通過走訪部分兒童家庭發(fā)現(xiàn)，兒童在家中的讀物更少，也缺乏父母的陪伴閱讀，缺乏培養(yǎng)閱讀興趣和習慣的意識。

3.項目實施的內(nèi)容：繪本閱讀公益產(chǎn)品與服務

通過對當?shù)亓羰貎和拈喿x關(guān)愛需求調(diào)查與分析，項目團隊決定依托中心多年來在繪本教育課程設(shè)計與公益服務運作推廣等方面形成的核心能力，提出陪伴式繪本閱讀關(guān)愛服務的公益項目構(gòu)想，設(shè)計相應的公益產(chǎn)品與服務內(nèi)容。

在公益產(chǎn)品設(shè)計方面，研發(fā)繪本教育課程產(chǎn)品。通過甄選世界優(yōu)秀繪本，搭配多樣化課程教具，打造分級分類課程包產(chǎn)品，并采用先進的繪本“4D”立體教學法，通過“聽、講、演、繪”故事等方式，充分刺激兒童的視、聽、嗅、味、觸、前庭、本體等覺類,引導兒童多感官投入，豐富兒童大腦神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，促進兒童多元智能發(fā)展。

在公益服務設(shè)計方面，通過實施繪本閱讀推廣人進階培育計劃，積極培育大學生繪本志愿者和鄉(xiāng)村繪本教師兩類繪本閱讀推廣人，在服務質(zhì)量與服務規(guī)模方面保證項目實施的可持續(xù)。

4.項目實施的運作模式：多元力量參與的繪本閱讀關(guān)愛服務體系建設(shè)

項目實施運作依托鄉(xiāng)村兒童繪本閱讀服務點建設(shè)，針對不同距離、不同需求鄉(xiāng)村服務群體，設(shè)計出班級繪本角、校級繪本閱讀服務中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)繪本閱讀服務示范基地，形成三階服務點建設(shè)模式。

項目實施過程中，中心積極發(fā)揮社會組織的資源整合優(yōu)勢，聯(lián)動政府、企業(yè)、高校與鄉(xiāng)村學校，形成跨界聯(lián)盟合作模式，助力“家庭盡責、政府主導、社會力量參與”的農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務體系的形成。在聯(lián)動政府方面，項目主動圍繞當?shù)卣P(guān)愛兒童工作重點，將項目落地在該縣D鎮(zhèn)的首個留守兒童關(guān)愛家園示范點，為當?shù)亓羰貎和峁├L本閱讀服務為載體的關(guān)愛行動，將自己的專業(yè)服務嵌入地方政府的社會服務體系，打造具有特色的農(nóng)村留守兒童家園關(guān)愛服務品牌，契合當?shù)亓羰貎和P(guān)愛家園示范工作的要求，獲得當?shù)卣J可。在聯(lián)動家庭、城鄉(xiāng)社區(qū)、學校方面，項目通過社區(qū)營造的方式，借助社區(qū)、當?shù)厣绻?、社會組織的力量，由社區(qū)（鄉(xiāng)村學校）提供場所，與當?shù)厍嗌倌晟绻C構(gòu)合作，培育當?shù)乩L本閱讀志愿者的力量，共同致力于陪伴式繪本閱讀服務，營造環(huán)境友好型兒童社區(qū)建設(shè)[4]。在聯(lián)動其他社會力量方面，該中心由F省某高校畢業(yè)生創(chuàng)立，依托所在高校的大學生志愿者資源，成立繪本閱讀推廣青年志愿服務中心，實現(xiàn)志愿者人員可持續(xù)；撬動所在高校各地校友會分會力量，聯(lián)動愛心校友企業(yè)家、基金會等以公益捐贈、黨建、團建活動等多種形式共同致力于繪本閱讀關(guān)愛服務。

5.項目實施成效

項目在M縣實施2年期間，建立了6個農(nóng)村繪本閱讀服務點、1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級繪本閱讀推廣示范基地，捐贈1000多冊繪本，培育鄉(xiāng)村繪本教師89名，開展繪本閱讀體驗活動25場，服務兒童2143人次?；顒由钍芊諏ο蟮南矏叟c認可，家長、老師反饋繪本閱讀對兒童成長助益效果好，合作單位、繪本業(yè)內(nèi)專家及基層政府也給予高度認可。D鎮(zhèn)政府還積極向其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)推介了該項目。該項目也獲得F省主流媒體的報道，取得了良好的社會效益。

（三）案例總結(jié)

繪本公益閱讀項目在M縣實施過程與成效，充分展示了當?shù)剞r(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務體系建設(shè)中社會治理創(chuàng)新的過程。項目運營主體——小眼睛助學服務中心積極發(fā)揮社會組織的聯(lián)動作用，運用福利評估、社區(qū)營造等社會工作方法，將專業(yè)服務嵌入地方政府社會服務體系，獲得當?shù)卣恼J可與推介，并通過跨界聯(lián)盟合作模式，動員政府、志愿者、高校、基金會、企業(yè)、媒體等力量深度參與，促成了農(nóng)村留守兒童服務供給的多元治理格局。

四、政策建議與后續(xù)思考:社會治理創(chuàng)新背景下農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務體系建設(shè)的路徑與機制

通過F省M縣一個繪本閱讀關(guān)愛服務項目實施的觀察視角，本研究從政府與社會組織兩個方面探尋社會治理創(chuàng)新背景下農(nóng)村留守兒童關(guān)愛體系建設(shè)的路徑和機制。

（一）地方政府方面

首先，充分利用專業(yè)社會服務機構(gòu)，為本地區(qū)留守兒童提供優(yōu)質(zhì)社會服務。一方面，建立重點社會服務領(lǐng)域優(yōu)秀專業(yè)社會服務名錄或資源地圖。另一方面，著力于本土社會服務機構(gòu)的孵化和能力建設(shè)，尤其充分利用優(yōu)秀組織的“傳幫帶”作用，逐步建立本土的社會服務組織體系。按照“政府扶持、社會參與、專業(yè)運行、項目合作”的模式搭建社會組織服務平臺體系，既為社會組織提供資源，又促進社會組織的自身發(fā)展和作用發(fā)揮。稅收方面按照相關(guān)法律進行稅務減免；職能方面將原本政府包攬的社會組織的職能轉(zhuǎn)移給社會組織[5]。政府提供政策以及資源支持并對社會組織進行指導，社會組織合理利用資源并提供專業(yè)化服務。在此過程中，社會組織接受政府的指導但擁有決策權(quán)，具有獨立性。政府、社會組織、社會構(gòu)建起多方協(xié)作的農(nóng)村留守兒童關(guān)愛機制，為地區(qū)內(nèi)留守兒童提高優(yōu)質(zhì)社會服務。

其次，通過社區(qū)營造關(guān)愛機制，增強社會保障功能及家庭的社會責任意識。社區(qū)在兒童的發(fā)展中起很大一部分作用。通過社區(qū)這個平臺來整合政府、市場、社會、社區(qū)力量，喚醒社會的留守兒童關(guān)愛意識，營造留守兒童關(guān)愛的氛圍。通過社會上的社會組織以及社區(qū)內(nèi)居民成立的社會組織，對留守兒童進行多方面的關(guān)愛?！坝子兴?、弱有所扶”，致力于留守兒童從“自救——自助”到“增能——發(fā)展”的轉(zhuǎn)型，致力于留守兒童的發(fā)展，從根本上改變困境。

最后，建立和完善留守兒童的預防體系和問題觸發(fā)機制，及時發(fā)現(xiàn)、追蹤留守兒童的現(xiàn)狀和需要。以社會組織為平臺，搭建多元參與的合作機制。建立留守兒童信息平臺，上連政府相關(guān)部門，下接社區(qū)、家庭和群眾，形成上下聯(lián)動、協(xié)同配合的全方位的留守兒童問題觸發(fā)工作體系。一方面，以社區(qū)為單位及時摸底，為留守兒童制定科學的救助政策和統(tǒng)一救助標準提供制度依據(jù)；另一方面，通過上下聯(lián)動的信息網(wǎng)絡(luò)將留守兒童的狀況傳遞給公眾，使各界人士了解留守兒童救助的供需內(nèi)容、供需規(guī)模，號召更多愛心人士參與到留守兒童的救助活動中。通過實現(xiàn)救助的供需平衡來保證留守兒童救助常態(tài)化、可持續(xù)化[6]。

（二）社會組織方面

首先，明確自身在社會治理中的角色與定位。在現(xiàn)代化社會治理體系下，社會組織應該承擔更多的社會責任，在政府失靈和市場失靈的情況下，一是要當好社會民生需求的收集者，通過行動洞察民情，如觀察、走訪、慰問和調(diào)查等方法掌握社會信息，了解民生需求。二是要當好專業(yè)化公共服務的提供者，通過提供高質(zhì)量、多樣化、個性化的公共服務有效回應社會需求。

其次，走專業(yè)化道路，配合政府工作重點，將專業(yè)服務嵌入地方政府社會服務體系。社會組織通過自身組織能力，打造促進留守兒童發(fā)展的“專業(yè)服務產(chǎn)品”，在此基礎(chǔ)上不僅要將“專業(yè)產(chǎn)品”嵌入到基層社會服務體系中，還需要動員政府、志愿者、高校、基金會、媒體等力量深入?yún)⑴c其中，并且以提供某項社會服務為依托，提供一套構(gòu)建基層社會多元治理格局模式做法，例如案例中的社會組織通過深入調(diào)查進行需求分析，形成了專業(yè)化的兒童繪本閱讀服務，在此基礎(chǔ)上動員多元主體，已形成兩套推廣模式，從而更好地鑲嵌地方社會服務體系。

最后，增強與多元主體的跨界聯(lián)合，增強與高校之間的合作互動。高校掌握著豐富的知識資源和技術(shù)資源，在政府和社會中具備一定的知識權(quán)威，適合擔當多元主體間跨界合作的倡導者和引導者，同時高校中的在校大學生具備志愿者所需的基本能力與要求。社會組織要極大地利用這些優(yōu)勢，使其成為組織發(fā)展的重要部分；增強與媒體之間的合作互動。媒體作為人們獲取信息或傳遞信息的渠道，不論是傳統(tǒng)媒體還是新媒體，都承擔著“上情下達”和“下情上達”的社會責任，發(fā)揮著重要的傳播作用。在當今這個新媒體發(fā)達的社會，要調(diào)整傳統(tǒng)的社會組織和媒體雙向需求的關(guān)系，并充分意識到利用新聞媒體的傳播對組織的提升作用。