論責令限期拆除違建宅基地的主體

蘇州大學 劉婕

一、引言

農村的違建問題作為一種社會治理問題，屢見不鮮。當前在我國農村，拆除違建宅基地的問題成為基層土地治理中的一個敏感問題，對這一問題的解決應當秉持依法嚴肅處理的態度。但是在理論界就“責令限期拆除”該行為本身的定性存在著諸多爭議學說，有關行政機關在責令限期拆除違建宅基地的職責劃分以及法律適用的問題上更是存在著模糊治理的現象。所以筆者希望通過本文對上述爭議問題的闡釋，最終探索出可以妥善解決上述問題的可行方案。

二、責令限期拆除的定性分析

筆者認為，要想分析責令限期拆除的職責主體的歸屬，其前提是要將該行為的性質進行清晰界定，否則不但會影響責令主體，還會影響之后的執行拆除主體，筆者在對比研究學界的行政強制說、行政命令說和行政處罰說學說的基礎上，更加贊成行政處罰說的定性。行政處罰說主要源于《行政處罰法》第九條規定了法律、行政法規規定可以設定其他種類的行政處罰，以及《土地管理法》第八十三條的規定，該條文中表示建設單位或者個人對責令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以主張訴訟救濟，即將責令限期拆除明確設定為一種行政處罰。雖然學界余凌云、徐肖東等學者對將責令限期拆除行為作行政處罰這一定性處理持反對態度，以及學者魏莉華對于《土地管理法》第七十七條中“責令限期改正”進行釋義，即因為“責令”是常用的表示命令的用語，責令行為也就被認為是典型的行政命令行為。但是學者宋亭和劉凱主張責令限期拆除行為應就其適用領域進行區別定性，筆者亦贊成這一觀點，即“《行政處罰法》規定法律可以設定各種行政處罰，《土地管理法》可以將責令限期拆除設定為行政處罰，但應限于部門法律體系中適用”。筆者通過中國裁判文書網，以“行政案件”“責令限期拆除”“宅基地”為關鍵詞，并限定年份為2020-2021年，對相關的案件進行檢索，隨機抽取了其中的50個案件作為樣本，不乏有案件雙方當事人之間對于責令限期拆除的定性存在爭議，且通過對案件的分析得出以下數據（見表1），數據表明，在司法裁判中，多數法院亦是將責令限期拆除宅基地行為定性為行政處罰行為。

表1 司法實踐中的定性情況

三、責令限期拆除的履職主體劃分現狀

（一）法律理論層面

1.自然資源部門

根據《土地管理法》第七十七條，由自然資源部門責令限期拆除的適用前提即“擅自將農用地改為建設用地”的情形進行分析，有如下兩種情形：其一是擅自將農用地改為住宅用地；其二是擅自將農用地改為其他類型的建設用地；而針對上述的情形違反的主體又分為了城市居民和農村村民，對于后者來說，實際上就是“農民擅自將農用地改為住宅用地”的情形。

2.農業農村部門

根據《土地管理法》第七十八條，具體規定了由農業農村部門負責的3種違建宅基地情形，即“非法占用農用地建住宅；非法占用建設用地建住宅；非法占用未利用地建住宅”。

3.鄉鎮人民政府

《城鄉規劃法》第六十五條中針對“責令限期拆除”的職能主體是鄉鎮人民政府，該條文可適用的范圍是針對“鄉、村莊規劃區內”的違建設施，其中包括了農村違建宅基地。

4.縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門

《城鄉規劃法》第六十四條中針對的是未依法取得規劃許可證或者未依照許可規定所建設違規設施，其職責主體是縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門。

筆者認為，就農民違建宅基地的問題來說，在《土地管理法》中第七十七條與第七十八條的規定所表述的自然資源部門與農業農村部門的職責確實有所重合（見圖1所示），在執法實踐中面對拆除農民宅基地這一高度敏感且艱巨的任務，職能部門之間常常相互推諉。筆者認為，依據對制定法的體系性理解，該法律的制定主旨是想要將針對“農民違建住宅”問題的解決職權劃分給農業農村部門，否則《土地管理法》第七十七條將會架空第七十八條存在的意義。《城鄉規劃法》第六十四條與第六十五條兩個條文之間是一般條款與特殊條款的關系，在法律適用時應當遵循特別條文優先于一般條文的原則，且其區分的標準是以是否在鄉村規劃區內。

圖1 《土地管理法》第七十七條與第七十八條對“責令限期拆除”的規定情形

（二）司法實踐層面

根據筆者對案例的統計研究，七成左右的司法判決是依據《城鄉規劃法》進行判決，而約15%的案件是依據《土地管理法》的相關條款進行裁判。

綜上，筆者認為，在法律規定層面，《城鄉規劃法》第六十四條、第六十五條與《土地管理法》中第七十七條、第七十八條的規范均存在交叉重合問題。在司法判例中就農村違建宅基地的處理問題而言，相關裁判中上述條款均被作為過法律依據，但是這些依據之下其規定的職責主體有所不同，如若不明確界定將會導致案件的當事人在司法救濟階段在行政機關實施行政行為主體資格有無的問題上產生爭議。在司法實踐中，行政機關多數會選擇依據《城鄉規劃法》的原因一方面應當是有行政效率考慮因素在內，依據該法責令限期拆除的主體與執行強拆的主體均為鄉鎮人民政府，但是如若依據《土地管理法》的規定，其職能主體是縣級以上土地行政主管部門即自然資源部門或是農業農村部門，另外執行強拆主體更是要申請法院予以執行，這一程序將會大大降低行政機關的行政效率；另一方面，從法院的視角下看相關的司法判例，法院在對典型案件“陳某某訴洋浦經濟開發區管理委員會”一案的評價中提供了一種區分法律適用和劃定職責主體的方法，即以‘鄉、村莊規劃區內’為分界，區內的違建由鄉、鎮人民政府作為職責主體，而區外則適用《土地管理法》的規定，由縣級以上人民政府自然資源部門與農業農村部門履行責令拆除的職責。筆者認為，上述觀點并未將兩部法律的適用范圍作明確劃分，因為原本的“鄉、村莊規劃區內外”是區分《城鄉規劃法》第六十四條與第六十五條的標準，而《土地管理法》中“非法占用土地建住宅”的現象既有可能在規劃區內亦有可能在規劃區外，所以上述觀點仍有待探討。

四、責令限期拆除違建宅基地的主體探索

綜上分析，我國當前在法律條文的規定上存在職責界定不清的問題以及在司法實踐中存在著法律適用亂象的局面，但是在新修訂的《行政處罰法》的背景之下探索合適的責令限期拆除的履職主體，即將責令限期拆除的權限授權于鄉鎮人民政府予以實施的話一定程度上是可以緩解上述問題。

（一）新《行政處罰法》中第二十四條關于行政處罰權的下放

在新出臺的《行政處罰法》中的第二十四條中明確規定了原來僅僅能由縣級以上政府行使的處罰權可以下放至鄉鎮人民政府、街道辦事處，但是需要由省級政府根據當地實際情況對有“基層管理迫切需要”的事項進行認定并取得相關授權。對此，學者曹海晶、吳漢東指出了“該款規定試圖為賦予鄉鎮（街道）行政處罰權改革提供完整和明確的法律依據”。并且就在土地管理事項上由鄉鎮執法的可行性而言，在有關報道中也提到了與此有關的行政執法實踐，如廣東省不僅將《土地管理法》第七十七條規定的自然資源主管部門限期拆除違建的行為定性為行政處罰，還將該職權的行使下沉至由鄉鎮人民政府（街道辦事處）行使。

（二）對鄉鎮人民政府就土地治理違建問題中承接行政處罰權的積極意義

1.有效解決了部門之間的職權交叉打架的問題

鄉鎮政府在基層治理實踐中面臨著伴隨城市化發展和《土地管理法》變革等帶來的諸多治理任務，其中土地違建問題便是其中之一，但是卻深受“看得見的管不著，管得著的看不見”的困擾，只因沒有相應的行政處罰權限。而且當前《土地管理法》中的第七十七條和第七十八條中針對“責令限期拆除違建宅基地”的職責界定確實存在著交叉劃分的問題，政府職能部門即自然資源部門與農業農村部門之間對此相互推諉，均不想承擔“拆除農民違建宅基地”這塊“燙手山芋”。新《行政處罰法》中的第二十四條明確了行政處罰權在鄉鎮基層政府的下放，分別對應的考慮三個條件“基層管理事項”“縣級人民政府部門”“迫切需要”，如果縣級以上自然資源部門與農業農村部門在責令限期拆除農村違建宅基地的這一基層管理事項上有迫切處理的需要，是可以就此進行上報至上級政府，由省、自治區、直轄市根據當地實際情況決定是否準許由鄉鎮人民政府來行使申請下放的職權，可以有效地緩解兩個職能部門之間的職責沖突。

2.實現了各部法律之間的融貫

筆者認為，依據《土地管理法》中第83條的規定，“責令限期拆除”這一行政行為的定性應當是行政處罰，在《土地管理法》第七十七條與第七十八條中規定的該行為的職能部門是自然資源部門與農業農村部門，在《城鄉規劃法》中又賦予了鄉鎮政府相應的權限，依據舊《行政處罰法》便會涉及到鄉鎮政府是否享有處罰權的問題，但是修正的《行政處罰法》既為《城鄉規劃法》中鄉鎮人民政府的處罰權限提供了合法依據，也為部門間的職能交叉問題提供了可解決的途徑，一定程度上實現了在“責令限期拆除”該行為的行為主體在法律規定上的融貫，但是在執行拆除的這一強制執行事項上對于執行主體考慮仍需進一步探討。

3.有利于充分貫徹宅基地管理機制

針對治理農村違建過程中責令限期拆除行為存在損害農民合法權益的問題，筆者認為，行政處罰權限下放至鄉鎮一級對有效治理農村違法建筑具有積極的意義，因為鄉鎮政府對基層的宅基地管理情況和農村違建現狀的了解程度要比縣級以上政府要高，且鄉鎮政府本就承擔著有關宅基地的一線管理工作，獲取相關的動態信息時也會更加地及時快捷。在戴某、蔡某訴如東縣栟茶鎮政府不履行法定職責一案中，法院指出該案的典型意義在于鄉鎮政府對鄉、村莊規劃區內違法建設行為負有查處的法定職責。對此，筆者認為新《行政處罰法》中的權力下沉一改之前的委托，而成為真正的基層執法主體，有利于進一步形成以基層為中心的宅基地管理機制。

五、結語

筆者通過本篇文章意在交代當前在農村違建宅基地問題的處理過程中面臨著職責主體不清的理論和法律適用問題，且這種爭議不僅存在于法律條文理解的本身，還會影響到行政機關在依法行政時職責的履行以及法院在司法裁判時法律依據的援引。在新《行政處罰法》明確將處罰權限下放至鄉鎮后，這一舉措將解決對于農村社會穩定和農民利益密切相關的敏感問題的職權授予鄉鎮政府，在一定程度上可以緩解原在行政部門之間的職權界定不清的問題，以及實現了《城鄉規劃法》與《土地管理法》中相關法條的融貫，后續對于本文未涉及的執行拆除的職責主體的認定還需進一步探討。