我國海洋災害應急管理體系問題及其適應性治理思考

陳瑜 裴兆斌

引言

21 世紀開始，受到全球氣候變化、環境污染和人類開發活動等多重因素的影響，海洋災害已經成為全社會共同關注的問題。海洋災害，一般來說是由于海洋變異而導致對海洋本身或海岸造成的災害。根據“我國近海海洋綜合調查與評價”專項《海洋災害調查技術規程》，海洋災害主要分為海洋環境災害、海洋地質災害和海洋生態災害等類型。其中，海洋環境災害和海洋地質災害多表現為自然環境對于海洋環境的災害影響，其中，海洋環境災害包括風暴潮、海浪和海冰等，海洋地質災害包括海洋地震及次生災害、海岸侵蝕、海水入侵、土壤鹽漬化和海平面變化等現象。而海洋生態災害除了包括赤潮、海浪、海冰等自然因素災害之外，還特別包括由于海域污染、工程失誤、船舶溢油等人為因素造成的海洋生態環境惡化。近年來由于海洋生態災害導致的事件越來越多，從2010年墨西哥灣漏油事故，2010年“7·16”大連輸油管道爆炸事故到2011年渤海蓬萊油田溢油事故，再到2018年福建石獅市有毒赤潮事件，這類災害直接導致局部海域嚴重污染、大批漁民和養殖戶損失慘重，部分海域甚至成為“沒有魚生存的死海”。這些海洋災害的爆發引發了人們對海洋災害應對的思考（圖1—圖3），也帶來了海洋災害管理的現實問題：我們應該如何應對未知的、可能帶來重大風險的海洋災害？

圖1 2019年我國海洋災害直接經濟損失（數據來源：《中國海洋災害公報》）

圖3 2010年7月16日大連輸油管道爆炸事故

為了解決海洋災害管理的現實問題，自2003年“非典”疫情之后，我國政府設立了“一案三制”應急管理體系，也展開了相應的海洋災害應急管理工作。我國政府建成了以政府系統為主導的應急主體體制，開展了災害事前、事中、事后環節相應的應急運行機制，也出臺了10多部海洋災害法律法規。但是從2020年初我國地方政府在新冠肺炎疫情暴發初期的應急處置就可以看出，當重大災害來臨時，能否高效地應對及處理危機，對我們而言仍舊是個巨大的挑戰。因此，在我國海洋災害應急管理過程中，如何構建有效的海洋災害應急管理體系，如何通過整合資源有效提升海洋應急管理能力，減輕突發事件帶來的損失，增強海洋可持續性發展，成為當前我國海洋應急管理乃至海洋治理中亟待解決的一個重要問題。

圖2 風暴潮占海洋災害的比例示意圖（數據來源：《中國海洋災害公報》）

我國海洋災害應急管理體系的現狀與問題

根據王光星等（2010）關于我國應急管理研究的“多中心治理需求觀”視角，我國海洋災害應急管理體系建設主要包括管理主體體系建設、應急管理過程建設、應急管理機制建設三個方面。

（一）應急管理主體力量單一

我國海洋災害應急管理主體力量較為單一。應急管理部成立之后，我國海洋應急管理主體是以政府為主導的部委或部門間協同網絡，應急管理部和國家海洋局具有指揮和管理海洋災害的直接權力和責任，各地各層級相應政府組織協同和配合應急管理部和國家海洋局的工作（圖4）。這是一種復合了科層結構的網絡結構，而非純粹的科層結構或網絡結構，是以單一的政府力量應對未來嚴峻的海洋災害。面對錯綜復雜的未來海洋災害問題，僅包括政府的主體網絡在資源配置、物資儲備與調配等方面還是缺乏很強預見性的系統應對措施，很難滿足災害暴發時的激增性需求。同時，我國海洋災害主體建設對社會主體參與問題探討不足，對于如何借助社會資源或社會資本力量共同防范海洋災害風險的研究不充分，特別是如何將社區主體參與新冠肺炎疫情防控工作的寶貴經驗融入海洋災害應急主體建設之中，是缺乏相關討論的。

圖4 我國海洋災害應急管理中央層級主體脈絡

（二）事前應急管理過程薄弱

我國海洋災害應急管理過程可以分為事前、事中、事后環節，主要包括災害預報、應急預案、領導工作體制、法律制度等幾個部分（圖5），但是事前應急管理過程力量相對薄弱。

圖5 我國海洋災害事前應急管理過程體系

災害預報方面，我國初步形成了由國家海洋局、海洋預報減災司、防災減災中心構成的海洋預報減災工作機構體系，并完善了國家海洋環境預報中心的業務運行機制。例如，遼寧、山東兩省海洋部門在原環保處的基礎上加設預報減災機構。

應急預案方面，我國海洋災害應急管理制定了主要海洋災害的應急預案，包括中央政府和地方政府兩個層面，中央層面如2005年1月國務院頒布和實施的《國家突發公共事件總體應急預案》，國家海洋局頒布和實施的《全國海洋石油勘探開發重大海上溢油應急計劃》、《赤潮災害應急預案》以及《風暴潮、海嘯、海冰災害應急預案》等，地方層面如《遼寧省船舶污染海域應急預案》、《遼寧省突發海洋自然災害應急預案》和作為《遼寧省人民政府突發公共事件總體應急預案》專項預案的《大連市突發海洋自然災害應急預案》等。

領導工作體制方面，我國海洋災害應急預案中詳細地規定了應急管理的領導體制。具體來說國家海洋局設立相關災害類型的應急工作領導小組，由各級政府主管業務的局領導擔任小組的組長和副組長，國家海洋局環保司、辦公室、中國海監總隊、國家海洋環境監測中心、國家海洋環境預報中心等部門的分管領導組成小組成員；同時，國家海洋局領導小組設置了辦公室和應急專家組。

圖6 2011年6月4日，蓬萊19-3油田突發溢油事故

法律制度方面，我國初步設立了海洋災害應急管理的法律制度，包括《海洋環境保護法》《海洋傾廢管理條例》《防止船舶污染海域管理條例》《海洋石油勘探開發環境保護管理條例實施辦法》等十多部法律法規。

從以上我國海洋災害應急管理過程的現狀可以看出，我國海洋災害應急管理過程建設在事前、事中、事后環節部署了工作，但事前應急管理過程相對事中、事后而言非常薄弱，主要原因是由于我國長期以來實行單一災種管理模式。特別是事前應急管理缺乏統一的社會協調指揮體系，例如物資儲備與調配等協調體系，導致災害來臨時應急指揮平臺在黃金救援期難以有效發揮作用。

（三）應急管理機制建設缺乏明確理論指引

我國海洋災害應急管理機制建設存在部門協同的困境，主要原因在于應急機制運行缺乏相應的理論指導。在海洋災害應急預案編制、監測與預警、應急響應等一系列應急活動過程中，基層單位之間更多的是一種較低約束承諾的非正式協作關系，這會導致基層單位之間缺乏有效溝通，相互配合程度較低，存在著推卸承擔責任的風險。同時，在地方政府跨部門之間采取各種協同合作，往往是為應對某一突發事件或某一階段工作，而組建的各種領導小組或行動小組等臨時性機構。臨時小組內部存在著從本部門利益出發的觀念和工作方式，導致各部門合作主動性較低、信息溝通不暢等問題，這些都影響實際合作的效果。出現以上松散協作關系和組織形式的主要原因，是沒有將網絡治理、協同治理或者適應性治理等較為成熟的管理理論和海洋災害應急管理過程緊密結合，而其中適應性治理是較為適用于海洋災害應急管理的理論框架。

（一）適應性治理框架

適應性治理框架（Adaptive Governance）是近些年公共管理領域發展起來的新型治理模式，由迪茨（Dietz T.）、奧斯特羅姆（Ostrom A.）和斯特恩（Stern P.）最早提出。張樂（2021）提煉出其核心思想是以管理制度變遷來應對環境變化產生的復雜性與不確定性。由于應急管理者一般會遵循過去的經驗教訓指導未來的應急管理實踐，但是面臨未知的災害風險，決策充滿不確定性，需要應急管理具備由認知、溝通、協調和控制四項職能組成的適應性過程。

1.認知職能

在危機管理中，認知的定義是“識別社區所面臨的風險程度并根據該信息采取行動的能力”。認知提供了由感知到行動的轉變，它通過對自身風險的感知以及對他人風險的理解，使自身認識到不采取行動可能會對自身和他人造成不可挽回的傷害，這種認知的轉變有利于整個社會的集體行動。例如，新冠肺炎疫情暴發初期，地方政府領導者很難識別疫情影響的深度、規模和致死性。當公共領導者意識到疫情致命性時，它已經在社區悄然傳播。盡管后期應急管理者通過抑制社交互動措施減慢病毒傳播速度，但是也給經濟增長帶來嚴重影響。所以，認知職能就是通過同情心要素創造應急管理者與其他群體的密切聯系，促使應急管理者感知自身和理解他人的風險，分享和帶動有利于整個社會的集體行動。

2.溝通職能

溝通是發送者和接收者之間的消息連接過程。溝通可以在具有不同角色的行為者之間創造共享的意義，它是向全球的合作機構以及不同國家公眾通報潛在風險和基本原理、基于證據的緩解措施以及需要集體響應的必要性方法。一個有效溝通的例子是將肺炎疫情作為一種看不見的、新穎的、致命的威脅向公眾加以解釋，需要強有力的領導，及時且基于證據的信息，以及建立廣泛的公眾共識以支持集體行動。所以，應急管理者可以通過溝通職能使多元社會主體之間實現信息共享，也可以向其他國家和公眾傳遞具有充分證據的潛在風險緩解措施和必要性集體行動方法。

3.協作職能

協作是由組織以相互依賴的參與功能調整資源、任務和時間，實現共同目標的程度。在復雜環境中，協調需要闡明不同參與者之間的共同目標，以應對共同的風險。例如為應對新冠肺炎疫情的風險，每個國家都面臨著如何以減慢或停止病毒傳播的方式調整各自國家應對系統組成部分的決定，這些行動也將有助于實現全球目標。當應急領導者通過及時、知情的溝通與公眾建立信任，公眾能夠接受針對自身和社區提出的行動，并在危機的特殊約束下集體行動。所以，協作職能則是應急管理者運用協作闡明多元社會主體的共同目標，通過及時和知情的信息溝通與多元社會主體建立信任關系，使社會主體在危機約束下能夠接受應急管理采取的集體行動，以應對共同風險。

4.控制職能

控制是對外部威脅做出響應并仍保持社會正常運轉的能力。例如對于新冠肺炎疫情，控制意味著保持減輕感染傳播、建立醫療保健能力和管理經濟社會安全水平三者之間的平衡。特別是對于類似新冠肺炎疫情這種全球性危機，不僅需要在國家內部跨區域進行協調，還需要跨國界進行協調，以使此類危機得到有效控制。所以，控制職能是應急管理者運用管控職能平衡經濟發展和應急管理活動，實現國家內部跨區域協調、甚至進行國家間協作。

（二）適應性治理框架下國外政府應急管理主體網絡化建設

國外政府在適應性治理框架影響下針對海洋災害應急管理開展了相應的工作，值得借鑒。應急管理主體建設方面，普遍倡導多元化、區域化、網絡化的多元社會主體協同治理，具有代表性的是“全國準備”基本戰略應急管理主體體系。“全國準備”應急管理主體體系是應急管理者對于認知、溝通和協作職能的良好運用，該體系不僅包括政府、企業，還特別將社區作為應急管理的重要主體之一。1989年世界衛生組織最早提出社區作為災害預防主體的“安全社區”理念，并通過專門機構推廣該理念。1999 年聯合國在“國際防災戰略”（ISDR）中明確強調“政府的作用”轉變為重視“建設應對災害能力強的社區”。2005年聯合國第二次世界減災大會進一步重申防災社區主體的建設。基于這種“減災社區”和“可持續社區”的理念，美國構建了自上而下完整的社區應急管理體系。除美國之外，其他國家也非常重視社區或公眾在應急管理主體建設中的作用，澳大利亞 EMA 提出了“有準備的社區”理念，德國也強調社會合作的應急管理模式等。

（三）適應性治理框架下國外政府事前應急管理過程防范

國外海洋應急管理過程建設特別強調需要建設海洋災害前期預警體系。前期預警系統是協作和控制職能的運用，美國海洋災害預警管理體系是此方面的表率，不僅包括高效協作的預警體系，還包括預防應急反應指揮中心、信息庫系統等內容。此外，韓國政府也通過設立中央安全管理委員會的會商制度，在突發事件、特別是復合型、跨域型巨災的應急預警、響應與處置中發揮效力。

（四）適應性治理框架下國外政府應急管理協同機制建設

國外海洋災害應急管理協同機制建設突出的表現是具有網絡化的跨部門協同機制。建立網絡化跨部門協同機制是四種職能的綜合運用體現，美國海事機構基于“跨州區域應急管理協作”觀，通過各相關政府部門間簽訂合作協議、建立協同關系，成立了跨部門協同的海洋綜合管理機構——國家海洋委員會，并制訂了《州際應急管理互助協議》。此外，美國將參與應急響應中的聯邦、州和地方各級政府部門、私營部門、非政府組織、社區居民予以整合，建立了縱橫交叉的網絡化協作機制。特別在全社區協同機制中，美國強調了多元主體的協調配合，通過非營利組織、慈善組織參與，社區力量得到進一步強化，社區居民也增強了自身的參與興趣。

基于適應性治理理論框架的不斷發展以及對各國政府實踐經驗的有效借鑒，我國海洋災害的適應性治理可以從治理主體、應急管理過程、應急管理機制三方面加以完善。

（一）治理主體網絡化建設

應急管理者需要認識到應急管理主體體系需要由政府、市場、第三部門構成全社會應急管理網絡，包括掌握電力、電信、石油等關鍵基礎設施的國有和地方企業、志愿者組織、民間組織和公眾等各種力量。社區組織也是海洋應急管理的重要主體之一，政府需要從“劃槳者”轉變為“引航者”，也就是從“控制者”轉變為“協調者”，主動下放權力，加強與社區互動，促進社會自治組織和居民的良性溝通，將社區主體在應對新冠肺炎疫情中發揮積極作用的成功經驗運用于海洋災害應急管理之中。此外，我國社會公眾存在參與海洋災害應急管理的程度不足、參與意識淡薄等問題，其原因在于由政府主導的環保工作模式使得公眾和企業在保護海洋環境的參與意識、社會責任感方面缺失，形成明顯的“依賴政府型”公眾，特別是在處理海洋災害突發事件中，公眾的合作參與更是困難。所以，應急管理者需要由“主導”轉變為“引導”，將海洋行政審批事項減少或下放，加強社會各界的溝通和協調，包括建立志愿者服務參與組織、志愿者服務應急救援隊伍等多種形式。

（二）事前應急管理過程建設

針對我國海洋災害應急管理過程中事前應急管理建設薄弱的問題，結合適應性治理框架，需要建立我國海洋災害應急信息共享網絡。該網絡是在不確定的風險分擔條件下，通過海洋災害研究、知識和協作信息在科學家、學者、公共管理者和公眾之間共享，以及共同探索、確定和防范海洋災害風險的方法；更重要的是通過協作職能利用社會資本和社會資源建立和維護信息基礎架構，以增強應急管理者和多元社會主體的海洋災害認知度，支持應急管理者和多元社會公眾不斷學習和適應動態的海洋災害風險環境，這將是應對未來全球重大社會風險威脅的前提保障。因此，海洋災害應急管理過程建設需要強調海洋災害應急管理事前準備的重要性，并通過跨機構、跨區域系統來保障應急管理事前準備的效力；特別在中國情境下建立事前統一的社會協調指揮體系研究，以及物資儲備和調配協調體系。

（三）應急管理協同機制建設

我國海洋災害應急管理機制建設的特點是跨地區、跨部門之間存在網絡化協作，但是協作關系缺乏有效理論指導和約束，導致跨地區、跨部門網絡化協作效力有限。由于各網絡成員擁有不同目標、利益和資源，同時網絡具有主體跨邊界、相互依賴以及相互依賴關系不確定等特點，導致網絡成員間的關系并不穩定。基于國外海洋災害治理經驗，我國海洋災害應急管理機制建設需要以適應性框架為機制建設的基礎。發揮政府控制、協作和溝通職能，引導企業、學校、社會組織、社區、公民等多元社會主體力量參與海洋災害應急，實現多元社會主體間權力的平衡。特別需要重視地區間跨部門整合、協同與整體運作，從而提升海洋災害應急管理的網絡化協同績效。

綜上，我國海洋災害應急管理體系建設需要關注以上三個方面展開建設和籌備。基于相關領域應急管理體制建設的經驗，以適應性治理理論為指導，建設我國海洋災害多主體參與的應急結構、國家物資儲備保障體系、跨區域物資共享調配機制等相關內容，創新建設我國海洋災害的適應性治理模式，提升我國海洋災害應急管理工作的績效。