國際合作應(yīng)對新冠肺炎疫情的困境及其經(jīng)濟政治邏輯

[摘 要]新冠肺炎疫情全球大流行構(gòu)成人類社會自西班牙大流感之后最大的公共衛(wèi)生危機，拖累全球經(jīng)濟出現(xiàn)大蕭條以來最為嚴重的萎縮。面對這一重大危機，國際社會啟動現(xiàn)行國際治理體系中的災(zāi)難應(yīng)對機制，展開了多方面合作，以對抗疫情，穩(wěn)定經(jīng)濟。然而國際社會合作中多方面困境導(dǎo)致合作效果不佳。發(fā)展中國家和發(fā)達國家相對經(jīng)濟實力變化以及發(fā)達國家自身經(jīng)濟發(fā)展困境引起發(fā)達國家和發(fā)展中國家關(guān)系競爭甚至對抗化調(diào)整，抗疫與穩(wěn)定經(jīng)濟之間的矛盾、美國推卸抗疫不力責(zé)任等是造成這一集體非理性局面的經(jīng)濟政治因素。破局則需各國尤其是大國擱置內(nèi)部矛盾，充分考慮經(jīng)濟全球化背景下世界緊密聯(lián)系相互影響的實際，充分協(xié)商和切實推進抗擊疫情和恢復(fù)經(jīng)濟方面的務(wù)實合作。

[關(guān)鍵詞]新冠肺炎疫情 經(jīng)濟沖擊 國際合作困境

[作者簡介]李雙雙，中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院助理研究員，經(jīng)濟學(xué)博士（北京 100006）

[中圖分類號]D51[文獻標識碼]A [文章編號]1000-3541（2021）06-0063-09

新冠肺炎疫情全球大流行構(gòu)成人類社會自西班牙大流感之后百余年來最大的公共衛(wèi)生危機，疫情對世界經(jīng)濟沖擊程度已然超過2008年金融危機，造成大蕭條以來最嚴重的經(jīng)濟萎縮。面對這一人類社會百余年來未有的雙重大危機，政府間機構(gòu)啟動現(xiàn)行國際治理機制中的災(zāi)難應(yīng)對機制，展開了多方面合作，以對抗疫情，穩(wěn)定經(jīng)濟。然而國際社會合作中多方面困境導(dǎo)致合作效果不佳。發(fā)展中國家和發(fā)達國家相對經(jīng)濟實力變化以及發(fā)達國家自身經(jīng)濟發(fā)展困境，引起發(fā)達國家和發(fā)展中國家關(guān)系競爭甚至對抗化調(diào)整，抗疫與穩(wěn)定經(jīng)濟之間的矛盾、美國推卸抗疫不力責(zé)任是造成這一集體非理性局面的經(jīng)濟政治因素。破局則需各國尤其是大國擱置內(nèi)部矛盾，充分考慮經(jīng)濟全球化現(xiàn)實背景下世界緊密聯(lián)系、相互影響的客觀實際，充分協(xié)商并切實推進抗擊疫情和恢復(fù)經(jīng)濟方面的務(wù)實合作。

一、國際合作應(yīng)對新冠肺炎傳播與穩(wěn)定經(jīng)濟的多重機制

面對新冠肺炎肆虐與經(jīng)濟嚴重衰退疊加的人類社會百余年來未有的雙重大危機，各國基于人類社會共渡難關(guān)的共存理念，借助現(xiàn)行國際治理體系中的災(zāi)難應(yīng)對機制，為對抗疫情和穩(wěn)定經(jīng)濟展開了多方面合作。在新冠疫情全球大流行之前，國際合作主要是各國民間或政府間機構(gòu)基于有難相幫的樸實理念對中國提供抗疫物資方面的支援。中國亦投桃報李，對出現(xiàn)疫情的國家積極提供援助。新冠疫情開始全球范圍流行并首先從金融市場表現(xiàn)出對國際經(jīng)濟金融體系的沖擊后，政府成為國際合作主要力量，全球和區(qū)域?qū)用鎽?yīng)對機制紛紛啟動，發(fā)達國家和發(fā)展中國家同時選擇各自抱團互助，并且在抗擊疫情的同時，穩(wěn)定經(jīng)濟成為更為重要的國際合作方式。

（一）G20成為引領(lǐng)全球?qū)用婧献鞯闹袌粤α亢椭匾脚_

作為涵蓋全球最具影響的20個經(jīng)濟體的國際合作機制，G20曾在2008年金融危機中力挽狂瀾，對協(xié)調(diào)各成員攜手迅速走出危機發(fā)揮了不可替代的作用。在急需國際合作共同應(yīng)對新冠疫情之際，G20再次彰顯其應(yīng)對全球性危機的特殊重要性，在全球多領(lǐng)域合作中發(fā)揮重要的引領(lǐng)作用。面對新冠疫情始料未及的暴發(fā)，G20迅速對2020年工作重點做出調(diào)整，在保留原有議題2020年G20峰會輪值主席國沙特原定財經(jīng)領(lǐng)域主題為“促進所有人的獲得機會”（Enhance Access to Opportunities for All），旨在通過促進青年、婦女就業(yè)，以及中小企業(yè)發(fā)展來促進機會平等，屬于一項中長期結(jié)構(gòu)性改革議題。討論工作同時，將關(guān)注重點轉(zhuǎn)向合作抗疫和穩(wěn)定經(jīng)濟，在財政、金融、貿(mào)易、旅游、就業(yè)、農(nóng)業(yè)等方面協(xié)調(diào)行動，推進全球?qū)用婧献鳌?/p>

早在2020年2月下旬G20召開2020年度首次央行行長和財政部長會議之時，部長們即表示將對新冠疫情風(fēng)險進行監(jiān)測，并準備隨時采取行動應(yīng)對風(fēng)險[1]。3月下旬G20緊急召開的領(lǐng)導(dǎo)人特別峰會，成為推進G20全面合作應(yīng)對疫情經(jīng)濟沖擊的重要轉(zhuǎn)折。領(lǐng)導(dǎo)人承諾“將向全球經(jīng)濟注入5萬億美元，以抵御大流行的社會、經(jīng)濟和金融影響”，“實現(xiàn)自由、公平、非歧視、透明、可預(yù)測和穩(wěn)定的貿(mào)易和投資環(huán)境，保持市場開放”，并要求行長和財長盡快制定共同行動計劃[2]。此后，G20各部長級別會議全面展開，特別是央行行長和財政部長會議緊鑼密鼓，加快落實G20領(lǐng)導(dǎo)人峰會精神。3月底至5月中旬，G20貿(mào)易和投資部長、農(nóng)業(yè)部長、勞動和就業(yè)部長、旅游部長紛紛召開會議，布置聯(lián)合抗疫工作。4月和7月中旬，G20央行行長和財長先后兩次召開會議，前者核準了《G20行動計劃》，通過了G20“暫緩最貧困國家債務(wù)償付倡議”會議要求世界銀行等多邊開發(fā)銀行向其發(fā)展中成員提供緊急融資支持，總金額達2000億美元，要求IMF準備好動員其1萬億美元的貸款能力，并進一步動員資源，包括研究設(shè)立新的融資支持工具等，為發(fā)展中成員提供更多資金支持和服務(wù)。;后者則就行動計劃和緩債倡議實施進展進行了說明并安排了下一步推進工作。

（二）區(qū)域合作成為國際合作應(yīng)對新冠疫情和經(jīng)濟衰退的重要形式

新冠肺炎的區(qū)域傳播加快的流行病學(xué)特征，以及經(jīng)濟區(qū)域化崛起的國際經(jīng)濟格局特征，決定了區(qū)域合作需要在合作抗疫和穩(wěn)定經(jīng)濟中發(fā)揮重要作用。為推進聯(lián)合應(yīng)對疫情，東亞峰會、東盟與中日韓（10+3）、亞太經(jīng)合組織（APEC）等區(qū)域合作機制先后被啟用。東亞峰會分別于2020年2月和4月召開兩次大使級會議，呼吁成員國加強公共衛(wèi)生合作，提升地區(qū)協(xié)同應(yīng)對疫情的能力，同時保障貿(mào)易和供應(yīng)鏈暢通，共同促進地區(qū)經(jīng)濟復(fù)蘇。東盟與中日韓（10+3）則分別在2020年4月和6月召開抗擊新冠肺炎疫情領(lǐng)導(dǎo)人特別會議、經(jīng)貿(mào)部長特別會議，其中4月會議表示10+3國家將共同防控疫情，應(yīng)對其對經(jīng)濟社會的負面影響;6月會議指出，10+3將通過解決貿(mào)易壁壘、促進貿(mào)易投資、拓展合作領(lǐng)域等方式加強經(jīng)貿(mào)合作，共同努力恢復(fù)區(qū)域經(jīng)濟增長。APEC則分別在2020年5月和7月兩次召開貿(mào)易部長會議，發(fā)布三份聯(lián)合應(yīng)對新冠肺炎疫情聲明，呼吁APEC各方緊密協(xié)作，以盡早戰(zhàn)勝疫情，推動亞太經(jīng)濟盡快復(fù)蘇。此外，中國還與蒙古國、巴基斯坦等鄰國建立應(yīng)對新冠疫情聯(lián)防聯(lián)控合作機制，致力于穩(wěn)步恢復(fù)雙邊人員往來與經(jīng)貿(mào)合作，以及重要合作項目復(fù)工復(fù)產(chǎn)。

（三）G7成為發(fā)達國家更為倚重的合作平臺

在走出2008年金融危機后，發(fā)達國家對G20的依賴性減弱，重新回到主要利用G7協(xié)調(diào)財經(jīng)問題與政策的軌道。在本次應(yīng)對新冠疫情危機中，G7成員雖然同時參與G20層面合作，但是其內(nèi)部成員之間更為頻繁的會議溝通、更加具體和密集的經(jīng)濟紓困政策協(xié)調(diào)，均體現(xiàn)了發(fā)達國家更為倚重G7這一合作機制應(yīng)對危機的后金融危機時代特征。2020年3月3日，G7召開央行行長和財政部長電話會議并發(fā)表聯(lián)合聲明，表示要利用一切適當?shù)恼吖ぞ撸瑢崿F(xiàn)強勁、可持續(xù)增長，防范經(jīng)濟下行風(fēng)險。當月16日，G7召開領(lǐng)導(dǎo)人視頻會議并發(fā)表聯(lián)合聲明，表示將動用包括貨幣和財政政策在內(nèi)的所有政策工具采取針對性行動，并特別要求央行行長和財政部長就穩(wěn)定和促進經(jīng)濟增長措施的制定和落實進行協(xié)調(diào)[3]。當月24日，G7再次召開央行行長和財長視頻會議，進一步布置衛(wèi)生、經(jīng)濟和金融方面應(yīng)對新冠疫情的合作措施[4]。同年5月28日，G7召開科技部長視頻會議并發(fā)表聲明，表示要加強利用科技共同應(yīng)對COVID-19并加強知識產(chǎn)權(quán)保護方面的合作[5]。9月，G7財政部長發(fā)表聯(lián)合聲明，呼吁G20和國際組織繼續(xù)在緩債倡議（Debt Service Suspension Initiative， DSSI）方面做出更多努力[6]。2021年2月19日，G7再次召開領(lǐng)導(dǎo)人視頻會議并發(fā)表聯(lián)合聲明，表示將與世界衛(wèi)生組織合作，支持其發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用;將加快全球疫苗開發(fā)和部署;將與業(yè)界合作，提高疫苗生產(chǎn)能力;將改善新變種測序方面信息的共享[7]。

（四）發(fā)展中國家報團取暖，展開多方面互助合作

鑒于在衛(wèi)生醫(yī)療水平和建立經(jīng)濟緩沖能力方面與發(fā)達國家存在客觀差距，且應(yīng)對國際社會封鎖人流、物流渠道負面影響能力相對較弱，發(fā)展中國家聯(lián)合呼吁國際社會特別是發(fā)達國家采取有效措施，以減少對發(fā)展中國家的負面影響。在發(fā)達國家更多轉(zhuǎn)向自顧的背景下，發(fā)展中國家選擇展開互助式自救。2020年4月初77國集團與中國發(fā)表聯(lián)合聲明，“呼吁國際社會采取緊急和有效措施，以消除對發(fā)展中國家的單方面強制性經(jīng)濟措施”[8]。然而發(fā)達國家4月以來延長關(guān)閉邊境時限并扣押他國抗疫物資的行為，讓發(fā)展中國家難以繼續(xù)寄希望于發(fā)達國家，互助抗疫成為其更為可靠的選擇。2020年6月17日中非領(lǐng)導(dǎo)人召開團結(jié)抗疫特別峰會，中方承諾在疫苗供應(yīng)、緩債、遠程醫(yī)療等方面對非洲提供支持[9]。翌日，中國組織舉行“加強‘一帶一路國際合作、攜手抗擊新冠肺炎疫情”視頻會議，與會的25個國家代表達成共識，認為應(yīng)進一步樹立命運共同體意識，攜手共渡難關(guān)。各方同意加強公共衛(wèi)生合作，推進互聯(lián)互通，維護全球產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定[10]。2020年7月23日中國同拉美和加勒比國家外交部長舉行應(yīng)對新冠肺炎疫情特別外長視頻會議，以加強抗疫合作，攜手應(yīng)對疫情挑戰(zhàn)[11]。

（五）國際組織在全球合作抗疫中積極貢獻力量

國際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行積極與各國合作，通過提供快速融資貸款，優(yōu)先為衛(wèi)生系統(tǒng)最為薄弱的貧困國家提供經(jīng)濟援助，并向其提供應(yīng)對疫情和經(jīng)濟沖擊方面的政策建議和技術(shù)援助。世界衛(wèi)生組織除及時公布疫情進展信息、對全球抗疫進行指導(dǎo)和援助外，還積極同聯(lián)合國聯(lián)合流行病防范創(chuàng)新聯(lián)盟和全球疫苗免疫聯(lián)盟合作，推進疫苗研發(fā)和供應(yīng)工作。聯(lián)合國則先后在2020年4月和7月通過三項決議，號召實施統(tǒng)一行動，以更有效地抗擊疫情，應(yīng)對疫情對經(jīng)濟社會的不利影響。

二、國際合作應(yīng)對新冠肺炎疫情存在的困境

為應(yīng)對新冠疫情，各國民間組織、政府、國際組織先后采取行動，展開多層面、多領(lǐng)域合作，體現(xiàn)了團結(jié)協(xié)作、有難相幫的人類社會普世價值觀念，發(fā)揮了當今國際治理體系危機應(yīng)對機制功能。然而，2020年一季度以來全球持續(xù)增加的確診人數(shù)和不斷萎縮的經(jīng)濟，并非全然是新冠疫情超越了人類應(yīng)對能力而導(dǎo)致的政策無力，同時也是國際社會看似建立了全方位合作抗疫和穩(wěn)定經(jīng)濟體系的局面、實則存在多方面合作困境導(dǎo)致抗疫不力的結(jié)果。

（一）務(wù)實性聯(lián)合行動不足

雖然全球范圍展開合作已經(jīng)一年有余，但是務(wù)實性聯(lián)合行動卻顯不足。其一，不少合作局限于倡議和號召，而實際行動不多。東亞峰會、APEC峰會皆局限于呼吁成員采取聯(lián)合行動的層面，77國集團行動則完全屬于倡議性質(zhì)，聯(lián)合國通過的決議也僅屬于對成員國發(fā)出的倡議，既缺少具體行動指導(dǎo)，也缺乏實際約束力。其二，聯(lián)合聲明中的諸多行動計劃只是各國單獨行動的匯總，實質(zhì)上并不構(gòu)成聯(lián)合行動。G20領(lǐng)導(dǎo)人峰會承諾的向全球經(jīng)濟注入5萬億美元，更多是各成員已經(jīng)或擬實施的本國經(jīng)濟刺激計劃的加總，G7所謂的財政和貨幣政策協(xié)調(diào)也只是各成員心照不宣地同步采取了擴張性財政和量化寬松政策，并未見實質(zhì)性共同行動方案。此外，雖然在G20層面形成了共同行動計劃，但是與2008年共同應(yīng)對金融危機的合作力度和深度不可同日而語。為應(yīng)對2008年金融危機，G20在10個月時間內(nèi)密集召開3次領(lǐng)導(dǎo)人峰會，不僅迅速推出大規(guī)模全球復(fù)蘇和經(jīng)濟增長刺激計劃，還推出了國際金融體系改革方案，成功地幫助全球經(jīng)濟在2009年二季度即實現(xiàn)反彈，并顯著提升了全球金融體系的韌性。然而，此次G20制定的共同行動計劃，除了緩債計劃和將流行病納入G20風(fēng)險監(jiān)測工作等有限的措施屬于新的務(wù)實行動之外，其他行動不外乎歡迎或鼓勵國際組織行動、歸納成員已有行動、重申原有行動、共享信息四個方面，顯示出在務(wù)實推進共同應(yīng)對新冠疫情和彌補現(xiàn)行國際治理體系缺陷方面，合作力度和深度明顯不足。

（二）大國雙邊合作流于口頭承諾形式且出現(xiàn)邊合作邊對抗的局面

在眾多國家對早期疫情形勢相對嚴峻的中國和意大利等國積極提供防疫物資援助之時，作為世界上最大的發(fā)達國家，美國卻只開出了金額矚目的空頭支票，造成大國之間信任進一步赤字。美國時任國務(wù)卿蓬佩奧在2020年2月初的一份聲明中表示，美國政府“準備好投入最多達1億美元的現(xiàn)有資金”“協(xié)助中國和其它受影響的國家以及世界衛(wèi)生組織遏制和抗擊新型冠狀病毒”。然而該承諾始終未能兌現(xiàn)。此外，美國政府于2020年3月底承諾將向歐洲國家捐贈大量醫(yī)療物資，并向意大利承諾提供價值1億美元的醫(yī)療援助，用于抗擊新冠肺炎疫情。然而意大利僅收到來自美國的價值30多萬美元的醫(yī)療物資。

G20和G7層面的合作行動反映出大國認識到國際合作應(yīng)對疫情的重要性，然而在合作過程中某些大國卻陷入保守主義和自顧傾向，導(dǎo)致國際合作呈現(xiàn)出邊合作邊對抗的復(fù)雜局面。首先，國家集團之間陷入合作分歧。G20雖然發(fā)表聯(lián)合聲明，承諾維持貿(mào)易暢通，尊重世貿(mào)規(guī)則，保持市場開放，然而某些大國卻做出限制他國防疫物資過境、干擾正常貿(mào)易的行為，特別是由于美國堅持阻礙WTO上訴法官任命、反對臨時爭端解決措施的強硬立場，導(dǎo)致WTO爭端解決功能難以正常發(fā)揮。在G7內(nèi)部，美國也與其他盟國出現(xiàn)分歧，導(dǎo)致第二次G7視頻會議未達成任何協(xié)議。其次，大國雙邊關(guān)系陷入緊張，對抗性增強，對國際合作造成障礙。疫情時期，美國繼續(xù)推進和中國脫鉤，印度也跟進，不但激化中印邊境沖突，還在經(jīng)濟上限制中國企業(yè)在印度正常經(jīng)營，造成雙邊關(guān)系緊張，合作難以推進。美加之間在加拿大對美出口鋁產(chǎn)品問題上再起爭端，最終演變成互相加征關(guān)稅的關(guān)稅戰(zhàn)。此外，美國繼續(xù)將關(guān)稅大棒揮向歐盟，計劃向價值31億美元的歐洲奢侈品和汽車等產(chǎn)品征收關(guān)稅。

（三）世界衛(wèi)生組織在抗疫關(guān)鍵時期遭遇大國斷供和“退群”威脅以及改革分歧

世界衛(wèi)生組織無疑是應(yīng)對新冠疫情所需的最為重要的國際組織。新冠疫情暴發(fā)以來，世界衛(wèi)生組織在應(yīng)對疫情方面發(fā)揮了極為重要的作用，并且被發(fā)展中國家特別是最不發(fā)達國家所依賴。然而美國卻在抗疫過程中對世界衛(wèi)生組織多有指責(zé)，威脅斷絕對其資金支持，并最終決定退出該組織。特朗普2020年4月中旬宣布暫停向世界衛(wèi)生組織繳納會費，并要求對該組織在疫情中的行為問責(zé)。2020年5月底，特朗普以世界衛(wèi)生組織“拒絕執(zhí)行美方所要求的改革”等理由宣布終止與世界衛(wèi)生組織的關(guān)系，并將向該組織繳納的會費調(diào)配至別處。7月6日，美國政府正式通知聯(lián)合國，決定退出世界衛(wèi)生組織。此外，美國以不想和世界衛(wèi)生組織合作為由拒絕加入已有170多個國家加入的旨在共同推進新冠疫苗研發(fā)和實現(xiàn)疫苗公共產(chǎn)品化的“新冠肺炎疫苗實施計劃”（COVID-19 Vaccine Global Access Facility ，簡稱COVAX）。雖然G7在2020年4月提出要對世界衛(wèi)生組織進行改革，然而美國在7月宣布退出世界衛(wèi)生組織后依然希望主導(dǎo)世界衛(wèi)生組織改革。對此，德國和法國表示不滿，并于8月初宣布退出世界衛(wèi)生組織改革談判。有參與談判的歐洲高級官員表示，“沒有人希望從一個剛退出世界衛(wèi)生組織的國家那里獲得‘改革大綱。”世界衛(wèi)生組織改革因G7內(nèi)部分歧而前景不明。

三、國際合作陷入困境的經(jīng)濟政治邏輯

不同于應(yīng)對2008年全球金融危機時國際社會團結(jié)一致共渡難關(guān)，并形成G20領(lǐng)導(dǎo)人峰會這一新的合作機制，帶領(lǐng)全球經(jīng)濟迅速走出危機的局面，當前面對新冠疫情，國際合作陷入多方面困境。這一前后對比顯著且令人沮喪的形勢變化，是發(fā)展中國家和發(fā)達國家相對經(jīng)濟實力變化引起雙方關(guān)系趨于緊張、發(fā)達國家自身經(jīng)濟發(fā)展困境引起其走向貿(mào)易保護主義，發(fā)達國家和發(fā)展中國家關(guān)系競爭甚至對抗化調(diào)整，國際合作秩序失序的結(jié)果，是百年未有之大變局中國際變局的投影，也是抗疫與穩(wěn)定經(jīng)濟方面存在特殊矛盾的反應(yīng)，并受美國需要推卸抗疫不力責(zé)任等特定因素影響。

（一）發(fā)展中國家和發(fā)達國家相對經(jīng)濟實力變化引起雙方關(guān)系趨于緊張

面對2008年全球金融危機，占全球GDP超80%的20個主要發(fā)達和發(fā)展中經(jīng)濟體曾經(jīng)前所未有地團結(jié)在一起，采取了廣泛務(wù)實的合作，并建立起G20領(lǐng)導(dǎo)人峰會這一新的合作機制。G20在隨后應(yīng)對歐債危機方面亦發(fā)揮了重要作用。然而金融危機之后，主要發(fā)展中國家和發(fā)達國家之間關(guān)系趨向緊張，逐漸走向?qū)α⑴c沖突。發(fā)展中國家和發(fā)達國家經(jīng)濟發(fā)展水平相對差距縮小，特別是中國經(jīng)濟超預(yù)期追趕，引起發(fā)達國家焦慮和不滿，美國對華經(jīng)貿(mào)政策向競爭性主導(dǎo)方向調(diào)整，G7成員開始轉(zhuǎn)向更加重視內(nèi)部合作，G20的地位、作用在后危機時代逐漸式微。與此同時，發(fā)達國家向逆全球化方向調(diào)整，為解決其結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題鼓勵制造業(yè)回國，收縮全球價值鏈，導(dǎo)致發(fā)展中國家依靠承接發(fā)達國家轉(zhuǎn)移出來的制造業(yè)、生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)參與全球價值鏈分工的發(fā)展模式遭遇沖擊，發(fā)展空間受到擠壓，引起發(fā)展中國家不滿。在2008年金融危機時代建立起來的以G20為主導(dǎo)，發(fā)達國家積極推進，發(fā)展中國家廣泛參與的全球務(wù)實合作局面一去不返。

（二）發(fā)達國家自身經(jīng)濟發(fā)展困境導(dǎo)致其走向貿(mào)易保護主義

后金融危機時代，發(fā)達國家有效需求和投資回報率持續(xù)下降，經(jīng)濟進入深度調(diào)整期，原先發(fā)達國家提供消費市場、新興經(jīng)濟體提供勞動力、能源資源型國家提供原材料的國際生產(chǎn)大循環(huán)被動搖。加上疫情的沖擊，歐美一些發(fā)達國家延續(xù)經(jīng)濟增長乏力、政治分化加劇、社會矛盾加深的頹勢，整體經(jīng)濟實力和主導(dǎo)全球經(jīng)濟治理的能力相對減弱。主要發(fā)達國家保護主義、自顧傾向進一步抬頭，再工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)回流本土的呼聲進一步上升。通過單邊和聯(lián)合行動，加強貿(mào)易保護主義行動正成為主要發(fā)達國家的對外經(jīng)貿(mào)關(guān)系方針，表現(xiàn)為在加強對外資審查的同時，加速收縮全球價值鏈，重新調(diào)整產(chǎn)業(yè)鏈，鼓勵制造業(yè)回國，試圖通過對外強硬、本國優(yōu)先的對外經(jīng)貿(mào)政策解決國內(nèi)的結(jié)構(gòu)性問題。

（三）疫情控制與穩(wěn)定經(jīng)濟之間存在矛盾

由于各國政府均需在疫情控制與穩(wěn)定經(jīng)濟之間進行權(quán)衡，在不同階段，決策者側(cè)重點選擇的不同對國際合作造成了阻礙。疫情控制要求臨時加強邊境控制和國際人員流動限制，對合作抗疫造成阻礙。與此同時，穩(wěn)定經(jīng)濟則需要各國盡量避免對國際貿(mào)易和投資設(shè)置障礙。這對矛盾導(dǎo)致各國在參與國際合作中存在著艱難的權(quán)衡和不盡相同的立場。此外，從新冠肺炎的流行病曲線看，各國疫情所處階段并非完全相同，對管控的需求有所差別，加之經(jīng)濟韌性和政策空間差異，決定了各國在國際合作上的需求不盡相同。上述矛盾和差異疊加，造成國際政策協(xié)調(diào)困難，共同行動交集有限，最終呈現(xiàn)出難以達成國際合作共識、實質(zhì)聯(lián)合行動不足的不利局面。

（四）大國不愿作為，小國難有作為

大國關(guān)系在多極化進程中分歧和對立逐漸加劇，推進國際合作誠意不足，導(dǎo)致國際務(wù)實合作秩序重建面臨困難。G7內(nèi)部雖依然維持盟友關(guān)系，但是，自特朗普執(zhí)政以來分歧不斷擴大，導(dǎo)致合作屢屢受挫;中美關(guān)系則因雙方經(jīng)濟利益矛盾和國際政治沖突加大而對抗性上升，正進入“體系性對抗”狀態(tài);美俄關(guān)系自烏克蘭危機和敘利亞沖突后摩擦不斷，逐漸走向僵化和對抗狀態(tài)。小國在應(yīng)對新冠疫情和建立經(jīng)濟緩沖上存在資源和能力方面約束。特別是在全球化背景下，小國被裹挾進退，難以憑自身力量應(yīng)對外部沖擊，因此需要依靠大國幫助自己擺脫危機。正如智豬博弈中，選擇等待大豬去踩踏板而自己搭便車是小豬的占優(yōu)策略。在國際危機應(yīng)對中，等待大國行動是小國的占優(yōu)選擇。而面對應(yīng)對新冠疫情這種小國甚至無力踩踏板的特殊局面，鼓動大國行動，是小國的唯一選擇。正因如此，在面對新冠危機時，韓國、西班牙等G20中相對小國和觀察員國積極向美國提議在G20層面展開抗疫合作，作為輪值主席國的沙特也及時做出工作重點調(diào)整。然而，不同于應(yīng)對2008年金融危機時期，由法國、澳大利亞、歐盟等G20中相對大國成員提議，美國主動聯(lián)合中國主持大局推進國際合作的局面，當下大國合作誠意不足，互信缺失，小國夾在大國之間難以占位和協(xié)調(diào)，合作效果遠不及當年。

（五）美國為政治選票和抗疫不力尋找借口

特朗普上臺后系統(tǒng)調(diào)整美國對外政策，以服務(wù)其“美國優(yōu)先”的戰(zhàn)略目標，不但通過加征關(guān)稅、技術(shù)脫鉤等方式造成中美關(guān)系緊張，而且通過對其盟友發(fā)動關(guān)稅戰(zhàn)、退出多個國際組織等方式，破壞其盟友內(nèi)部乃至全球合作。2020年是美國的大選之年，特朗普有意謀求連任。鑒于疫情之前經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的成績，特朗普以為連任選舉具有較大勝算。然而新冠肺炎疫情突然暴發(fā)，美國因延誤疫情控制最佳時機導(dǎo)致疫情迅速蔓延，最終成為全球確診病例最多的國家。疫情肆虐之下，美國經(jīng)濟嚴重下行，與此同時，國內(nèi)種族矛盾激化，黑人反歧視運動爆發(fā)。疫情應(yīng)對不力對其連任造成較大負面影響，為確保連任勝選，特朗普急需推卸抗疫不力的責(zé)任。特朗普政府選擇的推卸責(zé)任對象是世界衛(wèi)生組織和中國。特朗普以世界衛(wèi)生組織未及時分享疫情情報和提供防疫政策建議、未及時宣布新冠肺炎為“全球大流行”為由，宣布斷絕美國政府對世界衛(wèi)生組織的資金支持，拒絕參加世界衛(wèi)生組織主導(dǎo)的“新冠肺炎疫苗實施計劃”（COVAX），并最終宣布退出世界衛(wèi)生組織。此外，特朗普政府將疫情源頭和疫情蔓延的主要責(zé)任推給中國。拜登雖然在上任首日就簽署行政令宣布美國要重返世界衛(wèi)生組織，并表示會補交拖欠的2億美元會費，但是卻要求按照美國標準行事。此外，拜登政府繼續(xù)秉承特朗普政府的對華態(tài)度，否定世界衛(wèi)生組織對武漢進行的新冠肺炎病毒溯源報告，并表示要來華進行獨立調(diào)查，引發(fā)世界衛(wèi)生組織專家組和中方強烈不滿。

四、應(yīng)對新冠肺炎疫情危機的國際合作策略

全球化帶來發(fā)展中國家和發(fā)達國家相對差距的縮小派生出發(fā)達國家的發(fā)展焦慮，逆全球化、保守主義在發(fā)達國家醞釀發(fā)酵，國際關(guān)系中的對抗性增強，合作性降低。面對新冠病毒對人類的侵襲，發(fā)達國家依靠封鎖邊界、爭搶抗疫物資暫時獲得了抗疫先機。然而，今天的世界是各國共同組成的命運共同體，全球化依然是主流趨勢，只有全球疫情都得到有效控制，發(fā)達國家才有可能最終保全自己。構(gòu)建人類命運共同體，關(guān)鍵在行動[12]541。面對疫情可能多次卷土重來的重大風(fēng)險，各國擱置矛盾，切實采取行動，攜手合作抗擊共同的敵人，才是唯一正確的選擇和出路。

（一）合作推進全球疫苗有效分配

疫苗廣泛接種對疫情控制和經(jīng)濟恢復(fù)至關(guān)重要，但是目前疫苗的全球分配處于極不均衡的狀態(tài)。發(fā)達國家訂購了超過其需求的疫苗數(shù)量，而發(fā)展中國家特別是最不發(fā)達國家能分到的疫苗遠達不到能夠獲得群體免疫的程度。由于疫情的全球流行病特征，各國需要共同努力，確保所有人都能平等地獲得疫苗，才能保證自身安全。應(yīng)世界衛(wèi)生組織方面請求，中方已經(jīng)決定向 COVAX提供1000萬劑疫苗，主要用于發(fā)展中國家緊急需要。和特朗普政府拒絕參加COVAX的消極態(tài)度形成對比，拜登政府已經(jīng)決定向該計劃提供40億美元資金支持，對引領(lǐng)全球抗疫表現(xiàn)出積極態(tài)度。除了提供資金支持，在全球疫苗生產(chǎn)存在產(chǎn)能限制的情況下，還需要發(fā)達國家放棄狹隘的民族主義，將超過需求的疫苗分配給疫苗不足的發(fā)展中國家。

（二）加強宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)，做好后疫情時代經(jīng)濟恢復(fù)方面合作

疫情暴發(fā)之前，全球貿(mào)易保護主義已經(jīng)拖累全球貿(mào)易增速下行，全球產(chǎn)業(yè)鏈遭到破壞，生產(chǎn)力遭遇損失，導(dǎo)致全球經(jīng)濟增速持續(xù)下行。美國著名經(jīng)濟學(xué)家、前財政部長薩默斯提示全球經(jīng)濟存在陷入長期停滯風(fēng)險[13]。新冠疫情無疑加劇了這種不利情形。為了盡快恢復(fù)經(jīng)濟，除了采取統(tǒng)一協(xié)調(diào)行動推動疫苗在全球范圍普及應(yīng)用之外，還有必要進行多方面的經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)。一是要根據(jù)新冠肺炎疫情發(fā)展情況、經(jīng)濟變化情況、國家具體情況，對財政政策定期進行審查和調(diào)整，避免陷入財政懸崖。一旦疫情風(fēng)險降低，財政支持政策應(yīng)從緊急救濟轉(zhuǎn)向促進經(jīng)濟可持續(xù)的復(fù)蘇;二是當戰(zhàn)勝新冠肺炎后，應(yīng)該更多地關(guān)注財政支持政策的質(zhì)量而非數(shù)量，并繼續(xù)分享這方面的最佳實踐;三是注意通過國際協(xié)調(diào)將政策的任何外溢效應(yīng)降到最低限度;四是堅持反對貿(mào)易保護主義，捍衛(wèi)基于規(guī)則的多邊體系，繼續(xù)保持開放合作。

（三）推進G20緩債協(xié)議落實，幫助最不發(fā)達國家走出困境

在2008年金融危機之后全球進入低利率時代，借貸成本的降低導(dǎo)致全球債務(wù)高企，被世界銀行稱為“第四次全球債務(wù)浪潮”。為應(yīng)對新冠肺炎危機，各國開啟大規(guī)模經(jīng)濟刺激政策，進一步推高了債務(wù)水平，特別是發(fā)展中國家在當前實際利率很低的情況下大肆借債。全球債務(wù)水平不斷上升有可能加劇金融脆弱性，發(fā)展中國家可能重新面臨債務(wù)危機。全球需要加強宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)，避免重新暴發(fā)債務(wù)危機。G20成員要繼續(xù)推進緩債協(xié)議的執(zhí)行，構(gòu)建疫情沖擊下的政策緩沖，幫助債務(wù)負擔(dān)較大的最不發(fā)達國家走出困境。在緩債計劃中，建議對不同債務(wù)負擔(dān)的國家、行業(yè)和項目進行分類處理，并充分參考各國在國際債務(wù)處理方面的最佳實踐，以保證在幫助債務(wù)國走出困境的同時，注重債權(quán)人權(quán)益的維護，以提高債權(quán)人參與緩債計劃的積極性。

（四）協(xié)調(diào)探索退出宏觀經(jīng)濟刺激政策路徑

雖然在現(xiàn)階段完全退出大規(guī)模刺激計劃還為時過早，但推遲啟動財政和貨幣政策正常化對許多發(fā)展中國家來講十分危險。發(fā)達國家尤其是美國的經(jīng)濟政策、央行注入的大量流動性，以及給予家庭的史無前例的財政支持，可能導(dǎo)致新興金融市場資本流動的波動性和泡沫風(fēng)險急劇增加。發(fā)達國家的貨幣條件發(fā)生變化后，具有巨大債務(wù)負擔(dān)的發(fā)展中國家將會面臨壓力甚至是歷史上的危機時刻。因此，各國應(yīng)協(xié)調(diào)合作，探索中長期更可行的退出政策，給市場主體適應(yīng)政策轉(zhuǎn)變留下充足的緩沖空間，特別是發(fā)達國家要避免政策突然轉(zhuǎn)向，對全球經(jīng)濟造成劇烈負面沖擊。

（五）對全球醫(yī)療衛(wèi)生體系進行改革

在應(yīng)對埃博拉病毒時期，世界衛(wèi)生組織已經(jīng)暴露出存在應(yīng)急能力不足、工作效率低下、資金不足、公平性欠缺等問題，并致力于改革。但是6年后的新冠疫情應(yīng)對情況說明，世界衛(wèi)生組織改革成效并不明顯，上述問題仍未得到有效解決。特別是資金不足問題，在本次新冠疫情中表現(xiàn)得更為明顯。面對世界衛(wèi)生組織缺陷，務(wù)實推進改革才能提高其應(yīng)對國際公共衛(wèi)生危機的能力。當前G7推動的世界衛(wèi)生組織改革工作由于其內(nèi)部分歧而遭遇擱淺。G7難以代表廣泛的發(fā)展中國家，為解決世界衛(wèi)生組織的公平性問題，世界衛(wèi)生組織改革急需包括發(fā)展中國家在內(nèi)的更廣泛成員的參與和推動。

[參 考 文 獻]

[1]G20 Finance Ministers& Central Bank Governors Meeting. Communique？ G20[R/OL]. 22-23 February 2020， https：//g20.org/en/g20/Pages/documents.aspx.

[2] Extraordinary G20 Leaders' Summit. Statement on COVID-19[R/OL]. 26 March， 2020，http：//www.g20.utoronto.ca/2020/2020-g20-statement-0326.html.

[3] G7. G7 Leaders Statement[R/OL]. 16 March， 2020， https：//china.usembassy-china.org.cn/g7-leaders-statement/.

[4] G7. Statement of G7 Finance Ministers and Central Bank Governors[R/OL]. 24 March， 2020，http：//www.g7.utoronto.ca/finance/200324-statement.html.

[5] G7. G7 Science and Technology Ministers' Declaration on COVID-19[R/OL]. 28 May， 2020， http：//www.g7.utoronto.ca/science/2020-declaration.html.

[6] G7 Finance Ministers' Statement on the Debt Service Suspension Initiative and Debt Relief for Vulnerable Countries，September 25， 2020，http：//www.g7.utoronto.ca/finance/200925-dssi.html

[7] Joint Statement of G7 Leaders，Virtual meeting hosted by the UK， February 19， 2021，http：//www.g7.utoronto.ca/summit/2021cornwall/210219-leaders.html

[8] G77. Statement by the group of 77 and China on the covid-19 pandemic[R/OL]. 3 April 2020， http：//www.g77.org/statement/getstatement.php？id=200403.

[9]中國外交部.中非團結(jié)抗疫特別峰會聯(lián)合聲明[R/OL].（2020-06-17）. https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/qtzt/kjgzbdfyyq_699171/t1789566.shtml

[10]中國外交部.王毅談“一帶一路”國際合作高級別視頻會議達成的六點共識[R/OL].（2020-06-19）.https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/qtzt/kjgzbdfyyq_699171/t1790068.shtml

[11]中國外交部.中拉應(yīng)對新冠肺炎疫情特別外長視頻會議聯(lián)合聲明[R/OL].（2020-07-23）.https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/qtzt/kjgzbdfyyq_699171/t1800073.shtml.

[12]習(xí)近平.習(xí)近平談治國理政：第2卷[M].北京：外文出版社，2017.

[13] Lawrence H. Summers，Secular Stagnation and Monetary Policy，F(xiàn)ederal Reserve Bank of St. Louis Review， Second Quarter 2016， 98（2）， pp. 93-110.

[責(zé)任編輯 劉世強]