城市低保失業人員就業促進政策：特點、問題及優化

羅微 劉寧

[摘 ? ?要] 城市低保失業人員就業政策的主要特點是低保失業人員屬于優先扶持和重點援助的就業困難群體，低保失業人員就業促進幫扶主體趨于多元化，分類幫扶成為低保失業人員就業促進的新趨勢，就業促進政策更加注重對低保對象的就業激勵。當前城市低保失業人員就業促進政策存在一些問題，主要表現為就業促進的政策體系尚不健全，專門面向低保失業人員的就業促進政策匱乏，部分面向低保失業人員的就業促進政策執行不到位，部分面向低保失業人員的就業促進政策的有效性不足。其優化對策分為四個方面，即構建完善的低保失業人員就業促進政策體系，提高低保失業人員就業促進政策的精準性，提高低保失業人員就業促進等相關政策的執行力，優化低保制度設計，減少其就業抑制效應。

[關鍵詞] 城市低保;失業人員;就業促進政策;城市貧困人口

[中圖分類號] D632.1 ?[文獻標識碼] A ?[文章編號] 1002-8129（2021）10-0040-07

一、引言

為妥善解決城市貧困人口的生活問題，國務院于1997年印發了《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，城市居民最低生活保障制度（以下簡稱“低保制度”）在全國各地陸續建立起來[1]。該制度的保障對象為家庭人均收入低于當地最低生活保障標準的持有非農業戶口的城市居民，這意味著只要家庭人均收入低于當地最低生活保障標準，無論家庭成員是否具有勞動能力均可獲得最低生活保障。這一制度將一部分有勞動能力但因“下崗、失業”等原因而失去家庭主要經濟收入的困難群體納入了保障范圍[2]，改變了傳統意義上救助對象的結構①。

低保制度建立之后，城市低保對象中有勞動能力者長期占據較大比例[3][4]。《中國民政統計年鑒2020》顯示：截至2019年底，全國共有城市低保對象860.9萬人，其中在職人員10.2萬人、靈活就業人員171.8萬人、登記失業人員81萬人，其余為老年人、三無人員、未成年人等無勞動能力人員。有勞動能力的低保對象（含在職、靈活就業和登記失業人員，共計263萬人）占全體低保對象的30.5%，低保對象失業率（失業低保對象占有勞動能力低保對象的比例）為30.8%。就業是減輕或消除貧困的重要手段[5]，能夠保證低保人群的可持續生計，增加他們的發展機會，對低保人群有重要的意義[6]。低保制度建立20多年來，我國相關政府部門制定了諸多低保失業人員就業促進政策，試圖通過這些政策，一方面鼓勵失業者的工作積極性、防止形成“福利依賴”[7];另一方面，促使勞動者重返工作崗位，通過獲得更多的勞動收入讓其家庭擺脫貧困、走出低保環境[8]。

現有低保失業人員就業促進政策雖然對低保失業人員就業起到了一定的促進作用，但失業低保對象仍然占據較高比例[9][10]，低保對象的整體結構并沒發生根本性改變。如表1所示，我國城市低保對象失業率長期高居不下。2013-2019年我國低保對象失業率最高的年份是2016年，達到了43.6%，最低的年份為2019年，也超過了30%，7年間平均失業率為37.6%。

現有的低保失業人員就業促進政策有何特點，還存在哪些問題？只有在認識清楚這些問題后才能夠更有針對性地完善低保失業人員就業促進政策，讓有勞動能力的低保對象重返工作崗位，通過獲取勞動收入帶動家庭擺脫貧困。本文在梳理現有城市低保失業人員就業促進政策文件的基礎上，分析現有政策的特點及存在的問題，提出相應的對策建議，以期為完善城市低保失業人員就業促進政策提供有益借鑒。

二、城市低保失業人員就業促進政策及其特點的法規類型

（一）就業促進政策

從立法角度來看，城市低保失業人員主要就業促進政策可以分為法律、行政法規、地方性法規、部門規章和地方政府規章以及其他規范性文件等五類。第一類是專門法。從法律層面的相關規定來看，當前主要是《中華人民共和國就業促進法》（以下簡稱《就業促進法》）從頂層設計角度對促進就業困難人員就業作出了總體要求。第二類是行政法規。如國務院發布的《社會救助暫行辦法》明確提出，對最低生活保障家庭中有勞動能力并處于失業狀態的成員，通過采取適當的辦法給予就業救助。第三類是地方性法規。為進一步落實法律及行政法規對促進就業困難群體就業的要求，部分省（市、自治區）人大及其常委會結合各地實際制定了相應的地方性就業促進條例。如《山東省就業促進條例》從就業支持、就業服務和就業援助等方面對就業困難群體就業作出了規定。第四類是部門規章和地方政府規章。如人社部《就業服務與就業管理規定》指出，公共就業服務機構應當根據服務對象的特點，在一定時期內為不同類型的勞動者、就業困難對象或用人單位集中組織活動，開展專項服務。第五類是其他規范性文件。如《國務院關于印發“十三五”促進就業規劃的通知》提出，加強社會救助與就業聯動，對實現就業的低保對象，通過“低保漸退”等措施，增強其就業意愿和就業穩定性。表2為部分代表性城市低保失業人員就業促進政策。

（二）就業促進政策的特點

通過對上述就業促進政策的梳理，可以發現當前政策具有如下特點：

1. 低保失業人員屬于優先扶持和重點援助的就業困難人員。各省、自治區、直轄市及地級市人大頒布的《就業促進條例》普遍將“享受最低生活保障待遇的失業人員”列為“就業困難人員”，并規定由設區的市人民政府制定具體的“就業困難人員”認定辦法。人社部門制定的部門規章、國務院及其職能部門以及地方政府及其職能部門制定的具有較強操作性的規范性文件同樣將“享受最低生活保障待遇的失業人員”列為“就業困難人員”，作為就業促進具體政策中優先扶持和重點援助的對象。2018年人力資源和社會保障部修訂的《就業服務與就業管理規定》指出：公共就業服務機構應當建立就業困難人員幫扶制度，通過落實各項就業扶持政策、提供就業崗位信息、組織技能培訓等有針對性的就業服務和公益性崗位援助，對就業困難人員實施優先扶持和重點幫助。

2. 低保失業人員就業促進幫扶主體趨于多元化。在早期的低保失業人員就業促進方面，更多強調政府的作用。比如原天津市勞動和社會保障局頒布的《關于困難群體就業援助的實施意見》提出：政府對就業困難人員要提供政策咨詢、職業介紹和職業指導服務。《山東省就業促進條例》指出：職業中介機構提供公益性就業服務的，可以按照規定享受補貼;鼓勵用人單位招用就業困難人員。《財政部 稅務總局 人力資源社會保障部 國務院扶貧辦關于進一步支持和促進重點群體創業就業有關稅收政策的通知》明確，企業招用建檔立卡貧困人口，以及在公共就業服務機構登記失業半年以上且持《就業失業登記證》的人員予以稅收優惠。隨著時間的推移，低保失業人員就業促進幫扶主體從政府擴展到社會組織、經營性人力資源服務機構和各類企業，避免了單純依靠政府實施就業援助的局限性。一方面，低保失業人員通過社會組織、人力資源服務機構參與就業指導與技能培訓時，有效提升了自身工作能力。另一方面，相對于通過政府開發公益崗位安置低保失業人員，通過社保補貼、工資補貼等方式鼓勵企業吸納低保失業人員的方式能夠提供更加豐富的就業崗位，安置更多低保失業人員，甚至獲得較高工資待遇的機會更多。

3. 分類幫扶成為低保失業人員就業促進的新趨勢。隨著國家精準扶貧方略的實施，“精準幫扶”的理念逐漸融入到了低保失業人員就業促進政策中。2018年修訂的《就業服務與就業管理規定》指出，公共就業服務機構應當建立就業困難人員幫扶制度，通過落實各項就業扶持政策、提供就業崗位信息、組織技能培訓等有針對性的就業服務，顯示出分類幫扶成為低保失業人員就業促進的新趨勢。《國務院關于做好當前和今后一段時期就業創業工作的意見》（國發〔2017〕28號）指出，完善就業援助長效機制，對就業困難人員范圍進行確認，強化分類幫扶和實名制動態管理，加強社會保障與就業聯動。“精準幫扶”理念在地方性政策中同樣有所體現，2017年4月，浙江省嘉興市人力資源和社會保障局《關于實施困難家庭人員就業精準幫扶行動的通知》提出，對低保家庭失業人員實施技能培訓提升計劃，以提高低保失業人員的社會適應能力，進而增加其找到合適工作的機會。

4.就業促進政策更加注重對低保對象的就業激勵。促進低保失業人員就業不僅需要政府、社會組織、企業等為其提供就業機會、積極實施就業幫扶，而且需要提高低保失業人員工作的積極性和主動性，這樣就業幫扶才會有更加顯著的成效。如果低保失業人員通過就業收入增加后，政府部門簡單地依據收入增加額相應減少低保救助金，會降低其就業的積極性[11]，因此，應制定相應的激勵政策，促進低保對象就業。2020年國務院印發的《關于改革完善社會救助制度的意見》指出：為社會救助對象優先提供公共就業服務，按規定落實稅費減免、貸款貼息、社會保險補貼、公益性崗位補貼等政策，確保零就業家庭實現動態“清零”;對已就業的低保對象，在核算其家庭收入時扣減必要的就業成本，并在其家庭成員人均收入超過當地低保標準后給予一定時間的漸退期。

三、城市低保失業人員就業促進政策執行中的主要問題

如前所述，近些年來我國城市低保失業人員就業促進政策不斷得以完善，幫助了部分城市低保失業人員順利實現就業，減輕了部分城市低保家庭的貧困程度，取得了積極的效果，但仍然存在一些亟待解決的突出問題。

（一）就業促進政策體系尚不健全

通過對前文的梳理可以發現我國城市低保失業人員就業促進政策體系的不健全主要表現為：第一，《就業促進法》為了讓地方政府更好地結合本地實際開展就業困難人員認定，提高認定的精準性，將確定就業困難人員具體范圍的權限授權給了各省、自治區、直轄市。但在法律層面卻沒有將需要“優先扶持和重點幫助”的就業困難群體明確提出，這無疑在一定程度上降低了政府職能部門對這一群體或其中某一部分的重視程度，使得具體政策在實施過程中缺乏權威性。第二，國家層面缺乏關于就業促進的專門行政法規。《社會救助暫定辦法》中雖然提及了“對最低生活保障家庭中有勞動能力并處于失業狀態的成員，給予就業救助”，但其畢竟是一部側重于社會救助的行政法規，對于有關就業救助方面的內容規定得較少，難以在就業促進方面產生強大的政策效力。第三，地方政府規章缺失。地方政府大多是運用由人力資源社會保障、財政、民政等政府部門制定的一些規范性文件來促進包括低保失業人員在內的就業困難群體就業，缺少層次更高、約束性更強的政府規章。

（二）就業促進政策的缺乏

國家層面的政策更加側重從整體上關注就業促進問題，缺少專門針對低保失業人員的細則，即便是負責具體政策制定和落實的地方政府，也鮮有制定專門的低保失業人員就業促進政策。顯然，即使同屬于就業困難群體，不同個體面臨的就業困難程度、造成其難以就業的原因也各不相同。因此，用同一種政策來促進各類就業困難群體乃至所有困難群體就業的方式，顯然缺乏針對性，難以取得理想的效果。目前這一狀況已有改變的趨勢，如《國務院關于印發“十三五”促進就業規劃的通知》和《國務院關于做好當前和今后一段時期就業創業工作的意見》已經開始強調“強化分類幫扶和實名制動態管理，加強社會保障與就業聯動”“提供個性化、專業化的職業指導、就業服務”“實現就業的低保對象，在核算其家庭收入時，可扣減必要的就業成本”等具有針對性的措施。但鑒于政策效果還不夠明顯，上述舉措在各地具體實踐中還需進一步深化。

（三）就業促進政策執行不到位

地方政府在具體落實就業促進政策的過程中，受各種因素的干擾和影響，不能取得預期的政策效果。有些地方政府部門規定：城鎮低保家庭中符合就業條件的人員，在等待就業和培訓期間，應參加所在地社區居委會組織的公益性勞動。在規定時間內，兩次無正當理由拒絕就業安置、職業介紹和職業培訓，或拒絕參加社區公益性服務勞動的，民政部門可暫停其家庭低保金的發放或取消其低保待遇。基層民政部門和居委會在具體執行這一規定的時候，對于如何理解“無正當理由”往往存在較大難度。因此，有些基層民政部門和居委會會本著“和為貴”的原則，對于敷衍或拒絕公益勞動、職業介紹和公益崗位安排的低保對象并沒有嚴格按照政策執行。這使得政策執行的效果大打折扣，對不積極參與就業的勞動者無法形成有力的約束。還有一種情況是部分公共就業服務機構提供的服務質量不高，難以有效地促進就業。受人員、經費、服務理念等因素的制約，一些公共服務機構提供的服務項目單一、服務的針對性和專業性不強，使得政策規定的就業促進項目（如職業培訓、職業介紹、公益崗位建設等）不能得到有效執行，無法為低保失業人員提供較高質量的就業服務。

（四）就業促進政策的有效性不足

在實際操作中，“漸退幫扶”政策就存在著激勵性和有效性不足的問題。該政策是指城市低保失業人員實現就業后，不論其家庭月人均收入高于或低于當地城市低保標準，都可在一定期限內按原標準享受低保金補助，各地規定的漸退期普遍為3個月。漸退期滿后，家庭月人均收入高于當地城市低保標準的，其全家退出低保，且3個月內民政部門不再批準其重新享受低保的申請。相對較短的“漸退期”使得“就業及收入增加”與“退出低保”對立起來，在無法獲得相應且穩定收入的情況下，不就業會成為低保失業人員的“理性選擇”。因此，這一政策對低保對象的就業激勵效果也就比較有限，有效性不足。

四、城市低保失業人員就業促進政策的優化

（一）構建完善的低保失業人員就業促進政策體系

客觀來講，如果專門為低保失業人員制定就業促進法律有些不太現實，但可以考慮以就業困難群體為對象制定專門的就業促進法律。相關法律應將包括低保失業人員、零就業家庭成員等需要重點幫扶的群體明確為“就業困難人員”，以提高社會各界對就業困難群體的認同和重視程度。除此之外，再賦予各“省、自治區、直轄市”一定的權限，結合各地實際適度擴大就業困難群體的具體認定范圍。根據包括低保失業人員在內的就業困難群體的就業狀況，制定專門促進該群體就業的行政法規。各省（市、自治區）及地級市人大結合本地實際制定促進就業困難群體就業的地方性法規。主管就業、社會救助和財政的人力資源社會保障、民政和財政等國務院職能部門在職能范圍內單獨或聯合制定旨在促進低保失業人員就業的專門性部門規章。國務院職能部門及地方政府相關職能部門在上述法律、法規和規章的基礎上，動態地調整和完善靈活性、針對性更強的促進低保失業人員就業的其他規范性文件。

（二）提高低保失業人員就業促進政策的精準性

低保失業人員面臨的就業障礙多種多樣，比如有的身體狀況不佳，需要照料支持;有的需要技能培訓;有的對工作地點和時間有特殊要求;有的需要政府直接提供公益性崗位;還有一些低保對象就業期望相對較高，提高了自身實現就業的難度，等等。當前，在低保失業人員就業促進政策方面，應以精準扶貧理念為指導制定出更加精準、更具針對性的措施，為有勞動能力的低保對象提供個性化的就業幫扶，促進該群體實現就業，幫助已就業低保對象逐步改善就業質量。

（三）提高低保失業人員就業促進政策的執行力

強化相關政策的執行和監督力度是確保低保失業人員就業促進政策發揮效力的關鍵所在。為此需重點做好以下幾個方面的工作：第一，做好政策的宣傳和解讀。通過權威媒體，借助現代化網絡技術對相關政策進行充分報道和解讀，運用社會公眾特別是政策受眾“能夠聽得懂的語言”和“有助于理解的方式”廣泛地開展宣傳，切實保障政策受眾了解自己擁有的權利和獲得相關的待遇。第二，提高相關工作人員特別是基層工作人員理解和執行政策的能力。立法部門和上級行政機關通過專項培訓計劃，加大對基層工作人員的業務能力培訓力度，著力提高其政策理解和執行能力。同時，應加強與一線工作人員的溝通，及時了解政策理解和執行方面存在的問題并予以指導，不斷規范和完善相關政策。第三，建立全方位的政策執行監督體系，提高政策執行力。構建由立法部門、上級行政機關、監察部門、社會公眾和新聞媒體全方位參與的監督體系，暢通監督渠道，形成監督合力，確保低保失業人員就業促進政策的有效執行。

（四）優化低保制度，減少就業抑制效應

目前，城市低保制度普遍還是采用“補差制”[12]的方式確定具體待遇，這意味著低保家庭收入的增加會相應減少其低保待遇，在就業無法明顯增加家庭收入的情況下，低保失業人員就業積極性顯然無法提升，各地實施的“漸退幫扶”政策也因“漸退期”較短而收效甚微。因此，需要對“補差制”和“漸退期”進一步優化。一方面，使低保家庭在獲得一定的就業收入后，不是100%減少其低保待遇，而是部分減少，使其最終的人均可支配收入能夠高于低保標準，以此激勵低保失業人員積極就業從而獲得更高的收入。另一方面，只有當低保家庭的人均實際收入（不含低保金）高于低保標準，并且能夠持續一段時間（半年或者一年），即享有更長時間的“漸退期”之后，再取消其低保資格。此外，還應推動低保資格與專項救助等其他救助待遇脫鉤，實行精細化管理，明確各專項救助獨立的救助標準，以避免“福利捆綁”對低保群體產生就業抑制效應。

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[責任編輯：李利林]

Employment Promotion Policies for the Unemployed with Subsistence Allowances in Cities： Characteristics， Problems and Optimization

LUO Wei， LIU Ning

Abstract： The main feature of the employment policy for the urban subsistence allowance unemployed is that the subsistence allowance unemployed belongs to the priority support and key assistance groups with employment difficulties. The subsistence allowance unemployed persons employment promotion and assistance bodies tend to be diversified， and the classified assistance becomes the subsistence allowance unemployment. The new trend of personnel employment promotion， the employment promotion policy pays more attention to the employment incentives for the subsistence allowance objects. There are some problems in the current urban employment promotion policies for the unemployed with subsistence allowances. The main manifestation is that the employment promotion policy system is not sound， the employment promotion policies specifically for the unemployed subsistence allowances are lacking， and the implementation of some employment promotion policies for the unemployed under the subsistence allowances is not in place. ， The effectiveness of some employment promotion policies for the unemployed with subsistence allowances is insufficient. The optimization countermeasures are divided into four aspects， namely， to build a complete employment promotion policy system for the unemployed under the subsistence allowance， improve the accuracy of the employment promotion policy for the unemployed under the subsistence allowance， improve the implementation of related policies such as employment promotion for the unemployed under the subsistence allowance， and optimize the employment promotion policy for the unemployed. The design of the insurance system reduces its employment inhibition effect.

Keywords： urban subsistence allowances; unemployed; employment promotion policies; urban poor

[收稿日期] 2021-06-01

[基金項目] 本文系2021 年度山東省人文社會科學課題“鞏固拓展脫貧攻堅成果背景下山東省農村低保對象識別機制優化研究”（編號：2021-YYGL-22）階段性成果。

[作者簡介] 羅微（1981-），男，山東兗州人，山東財經大學公共管理學院副教授，管理學博士，主要從事社會救助、養老保障研究;劉寧（1997-），女，山東蓬萊人，山東財經大學公共管理學院碩士研究生。

① 低保制度建立之前，我國城市社會救助的對象主要是“三無”人員，即無勞動能力、無生活來源、無法定贍養、撫養、扶養義務人，或者其法定贍養、撫養、扶養義務人無贍養、撫養、扶養能力的老年人、殘疾人及未滿16周歲的未成年人。