我國自由貿易試驗區服務貿易海關監管制度創新研究

路長明 羅志為

摘要：服務貿易是世界經濟發展的重要引擎，也是衡量我國自貿試驗區發展水平的重要標尺。我國服務貿易自1998年起持續逆差，雖然2018以來逆差規模有所減少，但與發達國家相比，發展水平仍明顯滯后。為扭轉這一局面，有必要進一步創新自貿試驗區海關監管的手段和方式，對服務貿易既“放得開”又“管得住”。本文首先指出了自由貿易試驗區服務貿易海關監管創新的意義，梳理了海關在服務貿易監管中承擔的職能范圍，分析了海關在服務貿易監管中存在的問題與不足，著重從自貿試驗區服務貿易海關監管創新的角度進行了研究。在此基礎上，提出了以企業為單元建設自貿試驗區“副區”，創新跨境電子商務零售監管思路，搭建自貿試驗區服務貿易綜合監測服務平臺等政策措施。

關鍵詞：自由貿易試驗區服務貿易海關監管制度創新

作者簡介：

路長明，中國海關管理干部學院副教授、全國反走私綜合治理調查研究中心研究員;

羅志為，哈爾濱海關法規綜合業務處科長。

隨著經濟全球化深入推進，服務貿易日益成為國際貿易的重要組成部分和各國經貿合作的重要領域，為世界經濟增長注入了新動能。

薛寶生：《凝聚共識加強合作，開創全球服務互惠共享美好未來》，中國吉林網，2019年5月30日，http：//pinglun.cnjiwang.com/rmpl/201905/2887624.html。服務貿易因具有資本利用率高、產業融合能力強、抗風險能力大等特點，越來越被世界各大經濟體重視，成為全球經濟發展的重要引擎。當前，我國經濟進入新發展階段，服務貿易的發展正在促進我國經濟轉型升級，逐漸成為經濟可持續增長的內在動力，如何更好地適應國際服務貿易規則，尤其是在自由貿易試驗區大力發展服務貿易，對海關監管提出了新挑戰。應立足海關監管實際，進一步創新自由貿易試驗區海關監管的手段和方式。

一、服務貿易的定義及分類

“服務貿易”一詞首次出現，應該是在1972年9月經合組織（OECD）《高級專家對貿易和有關問題的看法》報告中。

馬莉：《我國國際服務貿易發展現狀及對策探析》，《佳木斯大學社會科學學報》2011年第6期，第38頁。服務貿易從誕生之日起，就自然帶有國際貿易的烙印，通常指一國的法人或自然人在其境內或進入他國境內向外國的法人或自然人提供服務的貿易行為。由于服務貿易的復雜性和多樣性，國際經濟貿易文獻在闡釋服務貿易時，多采取說明性、非規范性的表述。

《服務貿易總協定》（GATS）以服務的提供方式區分，將服務貿易分為4類：一是跨境交付，指從一成員境內向任何其他成員提供的服務;二是境外消費，指在一成員境內向任何其他成員的服務消費者提供的服務;三是商業存在，指一成員的服務提供者在任何其他成員境內通過商業存在提供的服務;四是自然人流動，指一成員的服務提供者在任何其他成員境內通過自然人存在提供的服務。GATS以部門種類區分，將服務貿易劃分為12類：商業性服務，通訊服務，建筑服務，銷售服務，教育服務，環境服務，金融服務，健康及社會服務，旅游及相關服務，文化、娛樂及體育服務，交通運輸服務，其他服務。

李琦：《國際化進程中南京服務貿易發展研究》，《南京社會科學》2013年第1期，第145頁。

二、自貿試驗區服務貿易海關監管創新的意義

2013年至今，我國已擁有21個自貿試驗區，形成“1+3+7+1+6+3”的試點格局，通過“摸著石頭過河”，開展了大量政策試驗。服務貿易能否在自貿試驗區中實現協調、快速、創造性、可復制的發展，是檢驗自貿試驗區這塊“試驗田”極為重要的標尺。海關作為參與自貿試驗區管理和運作的重要部門，對服務貿易監管政策創新工作給予了高度重視。海關總署署長倪岳峰在2020年全國海關關長會議上強調，要優化對跨境電商、市場采購、外貿綜合服務等新型貿易業態的監管，積極支持服務貿易發展。在自貿試驗區實際監管中，海關系統上下一心，認真落實中央要求，在通關流程改造、智能化管理、優惠政策疊加等方面形成了紅利，惠及了廣大區內企業，許多創新成果不僅在各自貿試驗區內復制，甚至推廣到全國，形成普惠性政策。在國務院復制推廣的5批107項自貿試驗區改革試點創新經驗中，海關提供了49項;在各部門自行復制推廣的53項經驗中，海關提供了13項。上述海關提供的62項經驗中，與服務貿易直接相關的有58項，其余4項與服務貿易間接相關。

（一）有利于突破國際貿易封鎖

隨著貿易保護主義和單邊主義的抬頭，全球貿易自由化陷入低潮。為應對這種局面，各大經濟體紛紛推進雙邊、多邊自貿協定談判，形成了新型貿易保護主義，如日本、加拿大等國在美國退出“跨太平洋伙伴關系協定”（TPP）后簽署的“全面與進步跨太平洋伙伴關系協定”（CPTPP）。貿易保護主義將對我國對外貿易造成沖擊。我國雖然簽署了近20個雙邊、多邊自貿協定，但是其中并不包括世界經濟排名前10的國家和地區，對經濟拉動效果不夠明顯。在這種形勢下，我國實行了更強有力的開放措施——自貿試驗區。海關在自貿試驗區創新監管制度，加快政策的優化和整合，將有力提升貿易便利化水平，降低區內外企業通關成本，提高企業國際競爭能力。運用海關管理手段，促進企業在計量、檢測、標準、認證等方面與國際對接，有利于企業突破國際技術壁壘。

（二）有助于推動外貿轉型升級

我國服務貿易自1998年起持續逆差，盡管2018年以來逆差規模有所縮小，但與發達國家相比，服務貿易發展水平明顯滯后。對此，在自貿試驗區監管中，海關針對服務貿易進行了許多積極的探索，覆蓋了多個服務貿易部門，積累了許多有益的經驗。出入境生物材料制品風險管理、融資租賃海關監管制度、期貨保稅交割海關監管制度等推廣復制，促進了醫療、租賃、期貨等知識密集型、資本密集型、環境資源密集型高端服務業的發展，有利于我國企業搶占全球價值鏈上游位置，更深度地參與國際分工;有利于縮小服務貿易逆差，實現外貿轉型升級。

（三）有利于企業和海關共同適應新的國際規則

世界貿易組織（WTO）多哈回合談判陷入停滯，WTO現有服務貿易規則已經遠遠落后于形勢需要，全球主要經濟體紛紛尋求建立高于WTO規則的國際服務貿易規則體系。例如2018年底簽署的CPTPP，協議條款涉及多項服務貿易規則，在承諾方式、整體架構、自由化推進、監管一致性、市場開放等方面均呈現出高標準特征。國際貿易的“規則之爭”已超越“市場之爭”，正在成為新一輪全球化博弈角力點。鑒于服務貿易新規則既針對政府，又針對企業，創新海關監管就顯得更為必要，我國海關不僅要研究、踐行規則，同時還應承擔引導企業適應國際貿易新規則的重任。自貿試驗區服務貿易海關監管創新意義重大，迫切需要在監管中全面引入國際服務貿易新規則，在便利措施、許可與資格要求、通關程序、產品標準、檢疫、知識產權保護等方面大膽施為，先行先試。

三、海關對服務貿易的監管職能以及

自貿試驗區服務貿易海關監管存在的問題與不足

海關是國家進出境監督管理機關，在其職能范圍內，對促進自貿試驗區服務貿易的發展發揮著積極作用。隨著服務貿易成為引領自貿試驗區發展的新增長極，海關在監管中也存在一些問題與不足，有待改進。

（一）海關對服務貿易的監管職能

對跨境服務貿易的監管，海關主要圍繞下列職能開展工作，主要包括：一是對所有參與服務貿易的進出境人員及行李的監管;二是對與保稅檢測維修、國際多中心臨床試驗、生物樣本檢測、融資租賃、商業保理、海外工程出口、郵輪配送、船舶油供、轉口貿易、跨境電子商務等服務貿易有關的貨物的監管;三是對會展、運輸、旅游、文化演藝、體育、醫療、教育培訓、科研等服務貿易有關的工具、設備或其他暫時進出境商品的監管;四是會同稅務、外匯等部門，對數字貿易、離岸貿易、技術貿易、通信、金融、保險、咨詢、服務外包等無實物載體進出境的服務活動進行聯動監管，通過跨部門數據交互審核服務貿易相關數據的真實性;五是配合財政、商務、稅務等部門，執行服務貿易有關政策;六是對服務貿易所涉跨境人、物、運輸工具開展相關國境衛生檢疫、動植物檢疫、進出口食品安全監督管理、商品檢驗管理;七是執行國家稅收政策，實行減免稅等優惠措施;八是對服務貿易企業進行海關管理，開展相關稽查業務;九是對服務貿易所涉及的貨物開展知識產權海關保護等。

（二）海關在自貿試驗區服務貿易監管中存在的問題與不足

筆者在對自貿試驗區的調研中發現，受傳統思維、體制機制等多方面因素影響，海關在服務貿易監管中存在制度、理念、手段等方面的問題與不足。

1.健全的執法體系尚未形成。海關慣常應用的法律法規更注重對貨物貿易進行規制，而以往在貨物貿易管理中游刃有余的海關規章，在服務貿易中顯得力不從心。與相關部委聯合出臺的政策措施，如

商務部、海關總署等13個部委發布的

《關于印發〈服務貿易發展“十三五”規劃〉的通知》，商務部、財政部、海關總署共同發布的《關于〈服務外包產業重點發展領域指導目錄〉的公告》等，對海關基層監管缺少執法的可操作性。有企業提出，海關要避免有政策支持但沒有操作細則的情況。建議涉及海關已有的法律、規章、公告等明確支持的業務，海關內部必須限時甚至提前制定業務如何受理、如何操作的細則;涉及各級、各地海關之間合作的，還需要制定銜接細則。

2.制度供給尚有偏差。以海關總署公告2018年第194號《關于跨境電子商務零售進出口商品有關監管事宜的公告》為例，在進口監管中，海關要求電商平臺、支付企業、快遞企業分別向其傳輸訂單信息、支付信息、物流信息，通過三方驗證交易金額的真實性。這種管理手段具有巨大創新性，但若把進口的“三單”比對監管方式用到出口業務上就顯得有些生硬了。海外的電商平臺、支付企業不與我國海關進行數據對接，海外當地的快遞派送公司也是如此。為了將跨境進口和出口作為統一的方案執行，要求出口業務也傳輸“三單”信息，同一個電商訂單按照海關要求的格式被拆分成訂單信息、支付信息和運單信息。這“三單”信息分別通過三個接口傳輸給海關之后，海關再進行交叉比對，來自同一個信息源的三個信息無論如何比對，都不會出現異常信息。對企業資質認證標準與現實情況也有偏差。此外，電商企業備案標準不統一，按出口目的國國別出具報關單，導致企業壓力過大;包裹混裝設置不合理，導致企業不愿意開增值稅發票等問題，隨著跨境電商業務的不斷擴大正在逐步顯現。

3.監管理念略顯滯后。在服務貿易監管中存在“一刀切”的情況。例如在世界范圍內興起的名人遺物展覽，因為對服務貿易完全采取貨物貿易的管理思維，影響了該新業態的發展。2017年某公司擬在某自貿試驗區舉辦“奧黛麗·赫本遺物展”，因展品包含赫本的服裝鞋帽等“廢舊衣物”，最終未能在自貿試驗區通關入境。對此類商品的管制，不但影響新型展會行業發展，也會導致我國流失國外的該類藝術品無法順利回流。還存在“一管死”的情況。例如在藥品研發行業中，企業需要進口一些試劑進行實驗，對于這些試劑，已經有國外權威部門的說明提供給我國海關，完全可以證明其性質、成份等。但國內許多海關仍依據《中華人民共和國海關進出口貨物申報管理規定》第七條，

《中華人民共和國海關進出口貨物申報管理規定》第七條：進出口貨物的收發貨人、受委托的報關企業應當依法如實向海關申報，對申報內容的真實性、準確性、完整性和規范性承擔相應的法律責任。要求企業提供試劑分子結構圖，這對于試劑出口企業而言是商業秘密，涉及到知識產權保護，企業難以提供。同樣的執法理念還出現在飛機租賃業務中，海關報關要求航空公司提供飛機技術結構圖，這對于飛機制造商而言是核心秘密，導致企業無法申報。

4.系統研發還需提速。海關通關管理系統沒有服務貿易的專門選項。海關通關管理系統是基于貨物貿易建立的系統，對服務貿易通關不夠友好。例如一些研發外包企業進口的階段性測試樣品，既不屬于一般貿易，也不符合暫時進出境、貨樣廣告品等貿易方式。海關出于稅款保全考慮往往按一般貿易征稅，而高額研發費用會導致稅款較高，這既不符合權責對等的市場規律，也影響企業的外包研發積極性。又如在監管貨物再融資業務中，需由企業提供第三方擔保。實際上，貨物還在海關監管區域，在企業未報關的情況下，貨物肯定不會被移動或處置，海關稅收已經有了貨物做保障。在融資過程中，海關要求融資企業提供貨物抵押，還要求其提供第三方擔保，這給企業特別是中小企業帶來困擾，企業找擔保比較困難，且鮮有擔保公司承接此類擔保業務。

5.個別服務貿易領域仍存在盲點。在服務貿易統計領域，海關面臨著較為尷尬的局面：一方面決策層要求海關對服務貿易進行大力支持，制定有針對性的促進發展措施;另一方面，目前的海關統計以貨物貿易為本位，缺乏服務貿易統計機制，無法掌握服務貿易海關監管的數據和形勢變化。實際負責服務貿易統計的部門是商務部門，海關得到的數據難以支持自身的政策制定，也難以根據上述數據對服務貿易進行查詢和追蹤，給服務貿易監管事中事后的具體執法帶來困難。在跨境數字服務貿易領域，海關也面臨監管手段有限的局面。《中華人民共和國海關法》（2017年修正版）規定，海關依照該法和其他有關法律、行政法規，監管進出境的運輸工具、貨物、行李物品、郵遞物品和其他物品，征收關稅和其他稅、費，查緝走私，并編制海關統計和辦理其他海關業務。其中，貨物這一概念是否擴大解釋，決定了海關在服務貿易管理中的地位，也決定了海關在服務貿易中創新監管的空間和手段。

四、自貿試驗區服務貿易海關監管創新方向和措施

解決海關在服務貿易監管中存在的問題，較為科學的途徑是綜合運用海關監管手段，圍繞促進服務貿易加快發展這一目標，率先在自貿試驗區開展服務貿易海關監管模式創新試點，待取得成熟經驗后，在全國復制推廣。

（一）圍繞“保稅+”進行創新

在實施更加寬松的“保稅+”政策方面。自2014年上海自貿試驗區推出保稅展示交易后，保稅拍賣、保稅維修等自貿試驗區“保稅+”業務蓬勃開展，給企業帶來很大便利，但與企業經營訴求仍有一定差距。在通過擔保等方式實現稅款保全的前提下，應進一步滿足企業行使保稅貨物的使用權和處置權。海關可通過賬冊核銷進行監管，對企業在保稅展示、拍賣、維修等經營過程不予干預，允許企業對貨物進行儲存、改裝、分類、混合、加工、銷售等物權處置，在自貿區內探索將“保稅+”升級為“保稅自由”。

一是在保稅維修、售后服務方面。明確保稅維修門檻，將審批制改為備案制，在法律允許范圍內，擴大保稅維修的業務種類和商品范圍，制定更加靈活的監管方式，支持以檢測、維修、再制造業為代表的生產性服務業大力發展，形成飛機、船舶、電子產品等全球維修及售后服務產業規模，助力國家戰略項目和技術含量高、附加值高的產業拓展雙向市場。完善與保稅維修再制造業務相適應的海關監管制度，允許符合條件的維修企業的維修工具在保稅狀態下在自貿試驗區進行現場客戶支援。積極探索開展以企業為單元的保稅維修監管新模式，支持自貿試驗區企業開展自產產品“售后”保稅維修再制造業務，探索開展保稅拆解業務。二是在船舶油供應服務方面。在船舶油供應服務中，支持開展保稅原油混兌調和模式，創新進口、采購、儲存和相關物流管理流程。三是在汽車貿易增值服務方面。在汽車貿易中，支持開展汽車進口保稅增值復出口業務，爭取放開二手汽車保稅進口增值復出口業務，支持在海關特殊監管區域保稅存儲多種貿易流向的汽車。四是在關稅優惠方面。參照國際慣例，使國際服務貿易涉及的服務工具、設備和材料享受減免稅等稅收優惠政策，降低企業運營成本。五是優化海關對服務貿易相關進出境人員的個人物品所實施的監管和稅收管理。為服務提供者、消費者的移動提供便利，直接帶動旅游等服務貿易的發展。

（二）圍繞通關流程進行創新

隨著服務貿易的不斷發展，其小型化、細分化、專業化、碎片化的特點日趨明顯，要建立和完善與現代服務貿易特點相適應的海關通關模式，促進服務貿易通關便利化。

一是在醫療服務方面。優化藥品醫療器械和全球協同研發的試驗用特殊物品通關程序，縮短具備條件的生物醫藥服務外包企業研發用藥物、醫療器械樣品進口的通關時限，推廣實施“一次審批、分批核銷”等柔性入境管理模式。

天津市人民政府辦公廳：《關于印發中國（天津）自由貿易試驗區創新發展行動方案的通知》，天津市人民政府網，2019年9月30日。二是在國際運輸服務方面。支持擴展啟運港退稅政策試點范圍，拓展外資五星旗船舶和非五星旗船舶開展沿海捎帶業務，支持自貿試驗區港口開展國際中轉集拼業務，推動開展分撥配送、中轉集拼及過境業務、海鐵聯運一單制等功能創新。

天津市人民政府辦公廳：《關于印發中國（天津）自由貿易試驗區創新發展行動方案的通知》，天津市人民政府網，2019年9月30日。三是在郵輪配送服務方面。改革海關郵輪配送服務監管作業制度，實現境外采購物資通過“區內物流貨物”方式供應郵輪。四是在服務外包方面。簡化服務外包企業進出口手續。在服務外包業務量大的海關，試點設立服務外包業務的專門部門。加強與外匯管理、工商、稅務、商務等部門的配合，依托區塊鏈、物聯網、人工智能、大數據等現代化技術手段，豐富服務外包監管的方法和手段，實現電子圍網監管，利用信息化管理和風險分析等手段，簡化通關程序及手續，強化后續監管、信用證管理。五是在第三方認定機構方面。鼓勵國內外商品檢驗檢測、衛生檢疫、標準化認證等第三方認定機構入駐自貿試驗區，給予區內相應檢驗機構、科研院所、高等院校、認證機構、政府組織、企業和行業協會等所需科研設備一定的通關便利政策和稅收優惠政策。六是在更深層次探索自貿試驗區內貨物分類監管方面。借鑒國際經驗，將貨物分類為區內貨物（已繳納進口稅費，可在區內自由流動）、國際貨物（只能在海關特殊監管區流動，繳稅后可轉為區內貨物）和附條件貨物（只能在海關特殊監管區流動，附條件限制進出境）。實現區內外生產要素的混合存放、混合使用和自由流通，滿足當前商品無國界生產和全球分銷運作的需要。海關把監管重心放在事中事后監管上。

（三）拓展暫準進口ATA單證冊制度適用范圍

拓展暫準進口貨物政策的適用行業和貨物品類，研究在特定領域或區域適當延長ATA單證冊暫準進口有效期并優化辦理流程，簡化相關貨物通關監管流程。在《貨物暫準進口公約》9類暫準進出境貨物范圍之外，將境內消費涉及的暫時進出境運輸工具或相關物品納入暫準進出境貨物范圍，比如游艇、房車以及來華就醫攜帶的輔助工具和復健用具等。研究將ATA單證冊制度適用范圍，從在展覽會、交易會、會議以及類似活動中展示或者使用的貨物，逐步拓展至全部暫準進境貨物。研究在特定領域和區域，延長ATA單證冊暫準進口有效期至1年，超過1年的，經直屬海關批準可再延長1年，特殊情況超過2年的，需經海關總署批準。優化暫準進口貨物進出境申報、核銷等流程，依托國際貿易單一窗口實現全程電子化。

（四）支持區內跨境電子商務發展

出臺專門針對跨境貿易電子商務出口（批發兼零售）的專門監管職責，使之與跨境貿易電子商務進口零售相區別，從而更加符合跨境出口的業務形態和發展方向。解決海關對參與出口業務的物流企業的資質認證問題，明確物流公司所提供的物流數據的規范，取消對物流企業具備快遞牌照的要求。對有發票商品和無發票商品混包的業務狀況提出切實可行的監管方案。從系統和單據規范上解決“1210”

即保稅跨境貿易電子商務。

海關監管方式下貨物入區的賬冊實增，以及事后的匯總申報問題。取消按每個訂單的出口目的國國別出具報關單的規定，進行簡化申報。支持跨境電商綜合稅境內直接分賬，推動支付公司或銀行機構在境內直接分賬，將消費者應付的跨境綜合稅直接在境內匯總交付海關。

（五）試點服務貿易企業“副區”制度

針對醫藥研發、環保服務、飛機維修等服務貿易企業對自貿試驗區政策確有亟需，卻因區內土地昂貴、環保要求高、區外不動產不便遷移等原因造成的無法駐區問題，在保證海關能夠實現物流信息可追溯管理和視頻全程監控的前提下，推動實施自由貿易試驗區副區制度（或者叫功能延伸區、延展區、分區、子區），享受與主區一樣的政策，一個企業即是一個副區。先期試點時可參考“系統聯網+實時管理+貨物智能卡口核注”的管理模式，逐步過渡到根據企業特點量身打造的管理模式。這樣有利于解決個別自貿試驗區片區，特別是中西部自貿區的一些片區，因地域發展不均衡導致入駐企業較少，達不到“試驗田”效果的問題;還有利于解決企業難以參與自貿試驗區微觀管理，創新主體地位不突出的問題。

（六）完善服務貿易統計制度

海關對服務貿易有著天然的統計優勢，特別是對于跨境服務人員和跨境服務商品的統計，建議增加相應統計條目，設置相應監管代碼，完善統計內容。如能與國家外匯管理局、中國人民銀行等部門加強數據交換，掌握服務資本的移動，推動建立服務貿易申報制度，則可以對涵蓋《服務貿易總協定》定義的跨境提供、境外消費和自然人移動三種模式的數據進行統計，有利于輔助決策，為創新監管打好基礎。此外，建議將目前沒有統計的有實物載體的服務貿易活動盡快納入統計范圍。

（七）搭建自貿試驗區服務貿易綜合監測服務平臺

會同商務、外匯、稅務、邊檢、海事等部門以及金融機構，以政府職能、金融政策、數據信息為基礎，以區塊鏈技術為支持，搭建自貿試驗區服務貿易綜合監測服務平臺，通過提供融資、信用擔保、稅收優惠、政府補貼等綜合服務，吸引數字貿易、國際保理、離岸業務等前沿新型服務貿易企業主體上線。這既有利于服務貿易的海關監管，又有利于海關支持服務貿易新業態發展，還有利于海關對服務貿易的統計與分析。

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責任編輯：郭霞