新冠肺炎疫情沖擊下的拉美：危機疊發及其破困之道

王飛 周全

摘要：在新冠肺炎疫情沖擊下，拉丁美洲及加勒比地區的政治、經濟和社會危機疊發，地區形勢復雜多變。作為處于世界體系外圍的國家，拉丁美洲和加勒比地區國家自融入全球化以來，就陷入應對頻發的初級產品價格起落和資本流動逆轉狀態中，其宏觀經濟政策目標往往聚焦于應對外部沖擊而忽視內部結構性問題。其結果是這些國家難以獲得價值鏈上的向上位移，也無法通過強化金融穩定應對危機。隨著抗疫周期延長，疫情觸發各領域的風險挑戰交織，疊加長期存在的內部結構性問題，疫情沖擊有可能演變為一場制度性、系統性的危機。拉美需要從內部和外部兩方面著手，在內部推行結構性改革和深化地區一體化，尋找內生增長動力，對外則可以積極加強和中國共建“一帶一路”的合作，解決發展動力不足的頑疾。

關鍵詞：新冠肺炎疫情經濟危機國際資本流動全球價值鏈

作者簡介：王飛，中國社會科學院拉丁美洲研究所副研究員;

周全，中國國際貿易促進委員會商事法律服務中心企業合規促進處職員。

本文為國家社會科學基金重大項目《新形勢下全球價值鏈重構對國際經濟權力轉移的影響及中國應對策略研究》（20&ZD143）和中國社會科學院青年科研啟動項目《巴西左翼政府經濟發展戰略研究》（2020 YQNQD00132）的階段性研究成果。

2019年，拉丁美洲和加勒比（簡稱“拉美”）多國民眾走上街頭，向政府表達改善經濟、增加就業、懲治腐敗、穩定物價、振興產業等訴求。2020年初襲來的新冠肺炎疫情令拉美本就糟糕的地區形勢雪上加霜。盡管2020年第四季度形勢有所好轉，各機構紛紛上調拉美經濟增速預期，但全年衰退7.4%的數據，還是將其推入近120年來最嚴重的經濟危機中。事實上，拉美自2014年起就已步入經濟蕭條期，成為全球經濟增速最緩慢的地區之一。新冠肺炎疫情加劇了拉美政治、經濟和社會三重危機疊發的影響，2019年開始此起彼伏的社會抗議幾乎遍布所有拉美國家，延續至今。本文通過分析拉美政治、經濟和社會形勢，擬在全球視野下探討拉美國家當前面臨的三重危機、應對危機的政策空間、陷入困境的根源以及破困之道。

一、新冠肺炎疫情引發拉美三重危機

新冠肺炎疫情大流行以來，拉美逐漸淪為重災區，累計確診病例約占全球的1/5。疫情給拉美帶來新挑戰的同時也引發了各種舊問題，衛生赤字、社會赤字、政治赤字、經濟赤字和治理赤字浮現，經濟、政治和社會風險疊加，危機一觸即發，拉美或陷入又一個“失去的十年”。

（一）經濟衰退加深

從全球范圍來看，新冠肺炎疫情蔓延到拉美地區，其擴散的速度和影響的嚴重程度都超乎想象。經濟領域首當其沖，疫情嚴重沖擊貿易與投資、金融與資本市場、全球產業鏈、大宗產品價格及旅游業五大領域，令本就脆弱的拉美經濟雪上加霜。世界銀行的數據顯示，新冠肺炎疫情使拉美國內生產總值（GDP）縮水近7%，幅度高于撒哈拉以南非洲、中東和中亞等其他全球次區域。

2020年，拉美進出口分別下降19%和20%，外國直接投資縮水55%，這使歷來依靠外部資源作為增長主動力的拉美國家經濟集體“失速”。根據聯合國拉美經委會（ECLAC）的數據，拉美33個獨立國家中，除圭亞那得益于發現大儲量油田并投產，其GDP增長30.9%之外，其余32個國家GDP全部是負增長。其中，巴西、墨西哥和阿根廷的GDP增速分別為-5.3%、-9%和-10.5%;智利、哥倫比亞、秘魯、烏拉圭等曾保持經濟連續增長勢頭的國家也出現不同程度的衰退;加勒比地區的小國則受困于旅游業長期低迷和僑匯收入減少，經濟增長恐陷入長期停滯。2008年國際金融危機主要沖擊金融系統，實體經濟抵抗力較強;此次新冠肺炎疫情嚴重影響了實體經濟，沖擊性強，毀滅性大。因此，2020年拉美經濟衰退幅度超過2008年國際金融危機時期，甚至超過1983年拉美債務危機時期。事實上，受全球經濟周期性和拉美國家經濟結構性影響，拉美經濟自2014年起已經進入蕭條期。例如巴西和墨西哥已經陷入事實上的經濟危機，阿根廷、委內瑞拉、玻利維亞、海地和古巴則陷入金融危機。2020年，新冠肺炎疫情使拉美經濟陷入史上最嚴重的衰退，盡管2021年拉美經濟將恢復增長，但距疫情之前的水平還相去甚遠。

（二）政治局勢不穩

新冠肺炎疫情的沖擊持續從經濟層面向政治層面蔓延，拉美新一輪政局動蕩很可能卷土重來。近年來，拉美多國面臨政治困境，缺少能夠凝聚共識、指引發展方向的主導性政治力量，民眾普遍對政府及領袖不信任。在此背景下，拉美國家政府應對疫情能力受限引發民眾不滿，巴西、阿根廷、墨西哥、智利、哥倫比亞等國家領導人的聲望大幅下滑。2020年，除特立尼達和多巴哥執政黨連任成功外，多米尼加、蘇里南、圭亞那、玻利維亞、伯利茲等國的執政黨均敗選下臺。其他國家雖未舉行大選，但政局不穩、政黨分裂、中央與地方政見不合等因素加劇了政治不穩定。例如，巴西總統博索納羅因抗疫不力，民眾不滿意度在2020年一度攀升至43.4%，國內甚至出現將其彈劾的聲音;巴西多位州長不滿博索納羅在疫情防控方面的不作為，地方防疫措施與中央政府形成對立，央地矛盾激化。再如，秘魯朝野矛盾突出，府院之爭持續并呈白熱化。十天之內三換總統已引發不利于國家政治經濟穩定和抗擊新冠肺炎疫情的擔憂。

新冠肺炎疫情沖擊使拉美地區政治局勢進入風險高發期，不穩定、不確定性因素顯著增多。事實上，2008—2018年，拉美民眾對本國民主制度的滿意度從50%降至25%，在最近幾年拉美“超級選舉周期”中，“憤怒票”越來越多，政治“局外人”屢見不鮮。

王鵬：《拉美政治中的“局外人”：概念、類別與影響》，《拉丁美洲研究》2019年第5期。

（三）社會不穩定加劇

2003—2013年，拉美地區最引人注目的社會進步是貧困人口大幅減少、勞動力市場彈性擴大和收入分配持續改善。但隨著2014年起經濟增速放緩，2014—2018年，拉美減貧進程停滯，貧困率和貧困人口數量有所抬頭。2019年，隨著貧困率和赤貧率上升，貧困人口數量大幅增長，社會矛盾激化，拉美多國爆發嚴重的社會抗議。新冠肺炎疫情在沖擊經濟的同時加劇了拉美各國的貧困、失業和不平等，街頭政治再次升溫。盡管疫情發生以來，拉美各國政府迅速采取了一些針對低收入群體的社會政策，但2020年拉美貧困率為33.7%，為12年來的峰值;赤貧率則達12.5%，是20年來最高水平。就業和社會平等指標也進一步惡化，2020年底拉美失業率達10.7%，較2019年底上升2.6個百分點。而且就業形勢對女性、非正規就業者和年輕人的沖擊尤為嚴重，對中低收入家庭的影響更大，收入不平等程度加劇。

CEPAL.Balance Preliminar de las Economías de América Latina y el Caribe 2020，Santiago de Chile，diciembre de 2020.

21世紀第一個十年，拉美經濟持續增長帶動了社會轉型，也提升了民眾特別是社會中間階層對個人和國家發展的預期。但隨后發生的經濟發展遇阻、官員腐敗和不作為、階層流動受限、收入下降甚至返貧等一系列問題，使民眾對政府的容忍度下降。在街頭政治歷來活躍的拉美地區，只要政府政策不及預期，就可能引發大規模社會抗議，造成社會危機。

二、拉美經濟政策難克危機的根本原因

應對政治、經濟和社會三重危機的原因在于拉美經濟不景氣，難覓經濟增長動力。拉美各國紛紛升級防范措施，以多管齊下、嚴防死守的方式應對疫情快速發展，同時積極運用短期經濟刺激政策，對沖疫情管控政策對消費、投資及跨境貿易的不利影響。但是，無論是財政刺激，還是金融應急政策，中長期內的效果并不顯著，結構性問題長期存在以及嵌入世界經濟體系的方式使拉美陷入發展困境。

（一）拉美應對危機的經濟政策

自疫情發生以來，拉美國家迅速反應，積極行動，推出一系列政策助力經濟紓困。ECLAC也發布多份特別報告，引導拉美國家采取更積極靈活的財政和貨幣政策，保護弱勢群體，救助中小企業，加強生產和貿易一體化等政策，在極度艱難的情況下應對疫情。

拉美國家應對新冠肺炎疫情沖擊的政策措施較為傳統，財政政策和貨幣政策雙管齊下（見表1）。財政政策方面，絕大多數國家為保民生，增加家庭轉移支付額度，減稅或推遲征稅;大多數國家對家庭債務延期，緩解家庭壓力;還有一些國家降低社保繳費比例或延遲征繳，擴大家庭可支配收入。貨幣政策方面，降息成為絕大多數國家的首選;部分實行浮動匯率制的國家利用外匯儲備干預市場，維持匯率穩定;財政壓力輕的一些國家還通過購買債券充當最后貸款人，向市場注入流動性。此外，絕大多數拉美國家針對中小企業推出了特別政策，包括提供流動性、增加貸款額度以及降低企業稅費等。

（二）制約經濟政策起效的因素

各國應對疫情的經濟政策都受到政府財政狀況和獲取金融資源能力的制約。同時，勞動力市場的分層和僵化以及民眾對自由民主國家的政治幻想成為經濟政策起效的關鍵外生約束變量。首先，拉美通貨膨脹的歷史和國際金融環境制約其貨幣政策效果。在實行通貨膨脹目標制的國家，貨幣政策需同時考慮通貨膨脹率和匯率變化;以貨幣供應量為錨定目標的國家，受制于基礎貨幣總量控制，頻繁使用擴張性貨幣政策變得更為不可能。相較于發達國家的零利率甚至負利率，拉美國家也紛紛降息，利差縮小的結果是資本流出規模擴大，特別是在巴西、哥倫比亞、阿根廷、墨西哥、烏拉圭等主權息差較大的國家，擴張性貨幣政策的效果被打了折扣。其次，財政壓力限制財政政策空間。削減資本性支出依舊是拉美國家抑制初級財政支出擴大的主要手段。然而2014年以來，拉美經濟發展不確定性增強，各國財政形勢惡化，資本性支出增加。再加之全球大宗商品價格持續低迷和全球經濟增長放緩，拉美國家的財政能力受限，財政政策空間縮小。收入分配不合理以及存在大量非正規就業也對財政政策形成壓力。非正規就業難以參與到收入分配之中，政府不得不通過大規模轉移支付以換取這部分人的選票。再其次，非正規就業部門成為政策難以覆蓋的地區。經濟合作與發展組織（OECD）成員國非正規就業比例為15%，拉美國家的平均水平達到60%，這意味著拉美60%的勞動力缺乏社會保障。盡管各國普遍針對企業實行“多予少取”政策，但這些企業解決就業的規模較小，應對危機的勞動力政策力度不足。此外，社會隔離政策使一些非正規崗位消失，大批非正規就業人員被迫再次失業。最后，民眾對自由民主國家的政治幻想成為政府經濟政策不得不考慮的因素。21世紀初，伴隨著拉美國家經濟增長，中產階級隊伍得以壯大，并不斷向政府提出更多政治訴求，2019年拉美街頭政治抬頭便是印證。政治家為獲得選票，不得不將中產階級的訴求作為社會政策的重要一環。這就使拉美在應對危機時，不得不擴大社會政策的內容和對象，多目標與單一政策工具的矛盾凸顯。此外，拉美國家在疫情防控與恢復經濟間來回擺動，其結果是疫情防控效果大打折扣，而經濟狀況也未見好轉。

（三）陷入困境的根本原因

拉美國家應對危機的經濟舉措帶有明顯應急性，或許在一定程度上能緩解經濟下行壓力，但終究無法解決根本問題。與其說是新冠肺炎疫情引發了拉美的三重危機，不如說是經濟結構的脆弱性拖垮了拉美。經濟結構決定了拉美國家參與國際分工的具體形式，而這反過來又作用于國內經濟結構，形成一對自我強化的相互作用力。

首先，拉美在國際生產分工與全球價值鏈中的地位放大了新冠肺炎疫情的不利沖擊。拉美的生產和貿易結構使其只能夠參與全球價值鏈較低端勞動密集型及資源密集型中間品的組裝、生產，而技術密集型和資金密集型的研發、設計等環節主要由發達國家完成。盡管拉美國家早已意識到這種模式不可持續，但在全球“再工業化”的今天，拉美卻在“去制造業化”的路上越走越遠，制造業增加值占GDP的比重自2003年起越來越低，由20.46%降至2019年的12.25%。在拉美多國長期實施進口替代工業化戰略以及普遍經歷“經濟奇跡”的時期，這一指標均在20%以上。拉美國家在全球價值鏈中的參與極其有限，仍在生產供其他國家進一步加工的初級產品，只有巴西、墨西哥、智利、阿根廷等少數國家能夠以初級制造業參與其中。除墨西哥和巴西外，拉美國家在參與由跨國公司主導的生產網絡中被邊緣化，而跨國公司在拉美建立的分公司數量也遠不能匹配拉美國家的經濟發展水平。即使是制造業水平最高的墨西哥，其產品在全球價值鏈當中的價值增值也非常小，與科技前沿的距離更大。因此，突如其來的疫情和隔離政策導致物資短缺以及全球價值鏈縮短甚至斷裂，再加上已經持續一段時間的逆全球化風波，引發了對拉美生產供應鏈高度依賴外部的擔憂。

其次，國際資本流動與危機頻發使拉美的發展節奏中斷。拉美國家在20世紀80年代債務危機后開始放松管制，金融全面開放。匯率浮動之后，越來越多的國家在貨幣政策方面選擇通貨膨脹目標制，利率成為唯一的貨幣政策工具。利率成為實現通貨膨脹目標的手段之后，具備了和匯率一樣的周期性特征，再加上本就周期性變動的資產價格，導致嵌入全球金融周期當中的拉美國家具有危機頻發的固有基礎。由于存在以資本流動、信貸增長和資產價格為特征的全球金融周期，像拉美這樣的世界經濟外圍國家無論采取何種匯率制度，都只能在資本自由流動和貨幣政策獨立性之間二選一，傳統的國際金融“三元悖論”變為“二元悖論”。新冠肺炎疫情強化了國際金融周期性的沖擊力度，尤其是美元強周期、大宗商品價格下行等壓力造成拉美國家貨幣貶值和資本外逃。2019年，ECLAC有統計數據的18個拉美國家中有12國貨幣貶值，2020年1—10月，17個拉美國家的貨幣貶值。

CEPAL，Balance Preliminar de las Economías de América Latina y el Caribe 2020，Santiago de Chile，diciembre de 2020.由于存在匯率—價格傳遞效應，為防止貨幣貶值引發通貨膨脹，各國中央銀行采取措施消除匯率變動的不利影響，但匯率政策最終都會作用于利率市場，從而使貨幣政策目標多元化，影響貨幣政策獨立性。此外，疫情惡化還會使拉美國家的風險溢價上升，造成資本流動驟停甚至逆轉。

三、拉美破困之道：改革、團結與合作

發展道路“迷失”是始終困擾拉美國家的核心問題。新冠肺炎疫情背景下，傳統的政治格局與經濟社會治理模式再次遭遇挑戰。面對發展困境，拉美國家需要裂解與重構，尋找新出路，擺脫危機并突破困境。一方面，各國要全力應對當下挑戰，盡快控制疫情、復蘇經濟、穩定社會;另一方面，各國要著眼長遠發展，推動深層次結構性變革，增強內生發展動力，營造穩定發展環境。困境之下，拉美國家普遍將加強與中國的關系提升到新戰略高度，中拉合作展現出更強動力。

（一）推動深層次結構性改革

拉美最初的結構性改革是在20世紀80年代，是應對債務危機的應急性反應。20世紀90年代，拉美開始改革的“再改革”，但在進入21世紀后改革的勢頭有所放緩。21世紀初開啟的全球大宗商品超級周期為拉美提供了較為有利的外部市場環境，促其經濟繁榮一時。但是，拉美多數國家未能利用有利機遇期啟動結構性改革，提升其內生經濟增長動力。2000—2018年，拉美是全球全要素生產率（TFP）增長最緩慢的地區，特別是2016年之后，TFP持續下降。其結果是拉美地區的投資率低于全球平均水平。2014年之后，拉美地區固定資本形成率始終低于20%。

CEPAL，Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe，2020（LC/PUB.2021/1-P），Santiago，2021.資本積累不足和生產率增長放緩成為增長乏力的根源。

根據國際貨幣基金組織的研究，只有秘魯和阿根廷在貿易、金融、勞動力市場及產品市場領域均實行了重大改革。當前，墨西哥廣泛存在微觀經濟扭曲，巴西則在勞工黨執政周期中延誤推出一攬子結構性改革計劃的最佳時機。新冠肺炎疫情沖擊為拉美國家啟動結構性改革提供了契機。疫情對不同技術產業的影響不同，全球價值鏈重構對拉美地區高技術產業部門的沖擊最大，拉美國家若不采取有效的應對政策，有重返產品初級化的風險。拉美各國普遍面臨的結構性約束包括人力資本儲備不足、勞動力市場靈活度差、營商環境差、創新能力弱、基礎設施建設缺口大、公共治理能力低下等因素。結構性改革是拉美國家加強金融抗風險能力的關鍵。拉美各國應在確保中央銀行獨立性的前提下，強化監管和監督工作，確保建立充足的資本和流動性緩沖，防范全球投資組合的破壞性調整和信貸質量惡化產生的負面沖擊。各國還應加強監控以及盡量減少資產負債表上的貨幣錯配和期限錯配敞口，維護金融穩定，讓匯率更好地發揮調節作用，免受其他宏觀經濟變量的干擾。

改革并非易事。尤其在當前危機疊發的不利情況下，很多國家的政府不僅要面對低支持率和反對派掣肘，還要擔心變革觸及既得利益階層或影響民眾短期福利，從而引發社會新動蕩。但是，如果不轉變發展理念，切實推進結構性改革，大力發展創新戰略，拉美就會失去通過改革再次尋找內生增長動力的機會窗口，經濟將更加脆弱。因此，面對結構性困境，結構性改革迫在眉睫。

（二）深化地區一體化

拉美地區一體化的初衷之一是維持進口替代工業化戰略，向地區內部尋找動力。但由于面臨著極度貧困和高度不平等，并且很多國家還被軍政府統治，拉美各國在尋求經濟一體化的同時，也將政策重點放在保障國內精英階級利益上。2008年國際金融危機后，地區主義浪潮陷入低谷，實用主義在拉美興起，“沒有永遠的朋友，只有永恒的利益”在拉丁美洲一體化的歷史中得到了充分體現。利益驅動著國家之間的分合，相互交織的利益關系改變著利益格局。

目前的拉美地區深度分裂，各國團結協作的傾向處于歷史最低潮。新冠肺炎疫情背景下，南方共同市場、拉美和加勒比共同體、美洲玻利瓦爾聯盟等地區一體化組織紛紛舉行視頻會議倡導團結合作和共同抗疫。但隨著拉美疫情持續惡化，各國自顧不暇，逐漸轉向各自為政。拉美區域一體化碎片化的形勢沒有得到改善，地區領導者繼續缺失。例如，墨西哥接任2020年拉美和加勒比共同體（CELAC）輪值主席國后不久，巴西即宣布暫停參與CELAC框架內的所有活動。對于擁有長期區域一體化歷史的拉美地區而言，充分利用各個國家取得的發展成果是深化區域一體化進程的有效途徑。當前形勢為加強區域一體化建設提供了機遇。

（三）精準推進中拉合作

2020年，盡管中拉貿易因新冠肺炎疫情出現萎縮，經濟合作項目也受到一定程度的影響，但中拉經濟互補性強，拉美市場前景廣闊，雙方經貿關系長期依然向好。2020年7月23日，王毅外長提出的發展中拉關系的“三個不會改變”和下一步中拉合作的“五點倡議”，表達了中拉合作的中方立場，拉美仍然是中國對外經濟聯系的重點區域。同時，中國抗擊新冠肺炎疫情取得的重大戰略成果，大大增強了拉美國家對中國制度和理念的認同，加強同中國合作仍是拉美國家政府和社會各界的必選項。通過與中國合作，拉美國家有機會深度融入以中國為中心的亞洲價值鏈，打造拉美與亞洲的“泛洲域共同體”。

目前，越來越多的拉美國家與中國簽署“一帶一路”合作文件，希望抓住發展的新機遇。中拉“一帶一路”合作“換擋加速”需要探索出符合拉美政治、經濟及外交特點的合作路徑。當前形勢下，針對拉美危機疊發和其發展困境，精準推進中拉合作不僅是順應經濟全球化趨勢，為解決世界發展難題而貢獻力量的中國態度，也是推動全球經濟治理變革的中國方案。作為全球最大的新興經濟體和發展中國家，在全球化走到十字路口之際，中國不能當旁觀者，而要做引領者。對于長期尋求突破發展困境的拉美國家來說，加強與中國共建“一帶一路”合作或許有可能幫助其解決發展動力不足的頑疾。

中國由出口導向和投資驅動轉向增加產品附加值，大力發展服務業并提振內需，這為拉美國家創造了機遇。中國和拉美國家在“一帶一路”框架內的貿易與金融合作有助于拉美應對國際分工和國際資本流動帶來的挑戰。一方面，逆全球化和全球經貿摩擦開啟了全球價值鏈重構，對各國參與國際分工產生了深遠影響。中國和拉美國家積極開展產能合作，中國的基礎設施建設和投資項目受到拉美國家的歡迎。這不僅能改善拉美落后的基礎設施水平，還能助力于拉美國家實現長期可持續的經濟發展。另一方面，中國以提供區域性公共產品的方式同拉美國家開展金融合作。拉美國家成為亞洲基礎設施投資銀行、中拉合作基金、金磚國家開發銀行等開發性金融機構和金融資源的受益者，中國的五大國有銀行也在拉美設立金融機構，以徐工集團為代表的中國企業通過建立徐工巴西銀行進行業務的多樣化嘗試，不斷拓展中拉合作的方式和途徑。

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責任編輯：郭霞