多中心治理視角下社區(qū)安全治理的模式研究

黎藜

摘 要：平安是居民們對住宅社區(qū)最基礎(chǔ)的需求之一，也是社區(qū)綜合治理的首要目標之一。本文以多中心理論為理論支撐，以F市J社區(qū)為例，對含有流動人口、出租屋和眾多商鋪等安全隱患的社區(qū)類型，分析其社區(qū)安全治理的模式。該案例的社區(qū)安全治理主要以執(zhí)政黨系統(tǒng)的社區(qū)黨組織委領(lǐng)導，以市場系統(tǒng)中的物業(yè)管理公司為主力，以行政系統(tǒng)中的街道辦事處為最高響應，以自治系統(tǒng)中的居民委員會和居民為促進因素，組成社區(qū)安全治理的多中心治理主體。通過小區(qū)綜合治理巡查隊直接接觸社區(qū)安全問題、將信息上報給物業(yè)管理公司和社區(qū)警方后可獲得支援，同時，受到社區(qū)黨委的監(jiān)察與資源調(diào)動，保障社區(qū)安全問題得到及時回應。該模式分為社區(qū)內(nèi)居民區(qū)層級、社區(qū)層級和社區(qū)外層級三個互動響應機制，有效節(jié)約治理成本，精準投放治理資源，提高安全治理效率。

關(guān)鍵詞：多中心治理;社區(qū)安全治理

一、引言

社區(qū)面臨高流動性的居民和復雜的地理環(huán)境時，容易引發(fā)一系列的治安隱患。在關(guān)于社區(qū)安全服務方面的研究顯示，李瑞昌提出為改善社區(qū)安全服務質(zhì)量，必須秉承利益共分、風險共擔的理念，堅持公共資源、公共參與的精神，以推進多元服務主體之間的協(xié)商共治。[1]張未東提出，為了適應更加開放的環(huán)境，政府必須建立多層次的治理環(huán)狀防線，以促進社區(qū)治安防控的動態(tài)化。[2]社區(qū)安全治理中趨向多元化和動態(tài)化已經(jīng)成為關(guān)注重點，但是多從政策進行解讀，較少從理論化角度進一步分析社區(qū)安全治理，因而需要加強這一領(lǐng)域的理論與實踐結(jié)合。

二、社區(qū)治理與多中心治理理論

社區(qū)治理是指一定區(qū)域范圍內(nèi)政府與社區(qū)組織、社區(qū)居民共同管理社區(qū)公共事務的活動。[3]多中心治理理論由美國行政學家奧斯特羅姆夫婦等人提出。文森特·奧斯特羅姆（Vincent Ostrom）于1961年將“多中心”引入政治領(lǐng)域，[4] “多中心”意味著多個權(quán)力中心，他們相互獨立，但又通過相互競爭和協(xié)調(diào)等方式在一定的秩序中提供公共服務。多中心治理理論強調(diào)以下四點內(nèi)容：①多元的治理主體②互動型的治理結(jié)構(gòu)③共同的治理目的④尋求高效的治理途徑。

社區(qū)是社會的縮影，多中心治理理論運用進社區(qū)治理中能夠解決社區(qū)產(chǎn)生的新問題。在治理主體中，可分為五個系統(tǒng)，[5]執(zhí)政黨系統(tǒng)（包括上級黨組織、街道黨工委和社區(qū)黨組織）、行政系統(tǒng)（包括區(qū)政府和街道辦事處）、市場系統(tǒng)（包括物業(yè)管理公司、營利性組織、駐區(qū)公司企業(yè)）、社會系統(tǒng)（駐區(qū)單位、非營利性組織、志愿者團體和各文體）和自治系統(tǒng)（居民委員會、業(yè)主委員會和居民）。各個主體通過自主、自治的方式參與到治理的聯(lián)合行動中。在治理結(jié)構(gòu)中，建立利于主體間相互制約的治理結(jié)構(gòu)，即明確各主體間的權(quán)益關(guān)系，主體間能夠做到相互監(jiān)督，溝通渠道暢通。在治理目的中，社區(qū)的治理目的集中在社區(qū)內(nèi)各主體積極參與到社區(qū)公共事務的建設上面來，解決具體居民的需求，建立社區(qū)公共事務運營團隊，設計公共事務的互動機制。在治理路徑中，是社區(qū)發(fā)揮多中心治理的關(guān)鍵步驟，強調(diào)社區(qū)內(nèi)的合作、協(xié)商和交流。一方面，建立協(xié)商議事平臺有利于社區(qū)信息的共享，另一方面，建立社區(qū)內(nèi)多層級的響應機制能夠有效聯(lián)動資源進行精準投放。

F市J社區(qū)地處廣佛城區(qū)交界處，匯聚兩地的人口來往。截止2021年初的統(tǒng)計，該社區(qū)本地戶籍人口1萬余人，而流動人口越有5萬多人。占地總面積約60多萬平方米，內(nèi)含10余個大、中型住宅小區(qū)。每個小區(qū)內(nèi)不僅難以統(tǒng)一管制，而且出現(xiàn)了嚴重的治安問題，一方面，小區(qū)外部亂擺買賣、亂停放、亂租住等非法經(jīng)營行為及盜竊、黃賭毒等違法犯罪行為頻發(fā)，并且小區(qū)內(nèi)部的消防設施和治安體制未有統(tǒng)一規(guī)定，亦存在一定的隱患。另一方面，由于小區(qū)周邊道路并不自J社區(qū)管轄區(qū)域內(nèi)，單一的社區(qū)治安隊的警治力量和綜合執(zhí)法力量無法滿足小區(qū)周圍出租屋和流動人口管理、道路交通秩序?qū)ｍ椫卫?、社會治安防控、城市?zhí)法管理、視頻監(jiān)控建設、特殊行業(yè)和娛樂服務場綜合整治等方面存在的需求。因此，J社區(qū)治理當下重點是迫切需要壯大治安建設的力量，對重點的問題進行精準打擊，對安全隱患進行逐一排查。在J社區(qū)的案例中，主要治理目標是以每個小區(qū)為單位進行社區(qū)安全治理，形成由社區(qū)黨委、社區(qū)職能部門、物業(yè)公司、社區(qū)組織和居民組成的多中心合作型社區(qū)治理模式。接下來，將從治理主體的角色定位，治理結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡關(guān)系和治理途徑的互動機制這三個方面來分析J社區(qū)的治安建設多中心治理體系。

三、J社區(qū)的治安建設多中心治理體系

（一）J社區(qū)安全治理多中心治理主體的角色定位

J社區(qū)主要以執(zhí)政黨系統(tǒng)的社區(qū)黨組織委領(lǐng)導，以市場系統(tǒng)中的物業(yè)管理公司為主力，以行政系統(tǒng)中的街道辦事處為最高響應，以自治系統(tǒng)中的居民委員會和居民為促進因素，組成社區(qū)安全治理的多中心治理主體。

1.社區(qū)黨委是主要指導力量

J社區(qū)是一個人口流動性高、人口組成復雜的社區(qū)，在此類特殊高變動性的社區(qū)內(nèi)，社區(qū)的自治程度受此影響較低，社區(qū)治安涉及到法律和警方的介入，具有權(quán)威和規(guī)訓的色彩，社區(qū)黨委作為街道社區(qū)的黨支部基層組織，為了保證治安工作的有序和有效，黨委需要承擔更多的引領(lǐng)作用。

J社區(qū)黨委積極介入社區(qū)的治安問題，第一，發(fā)揮政治領(lǐng)導職能，社區(qū)的健康有序發(fā)展需要黨委重視該地的重點問題，該區(qū)黨委依托自身擁有的強大政治資源，實現(xiàn)對社區(qū)總體發(fā)展方向的宏觀把握;第二，發(fā)揮整合協(xié)調(diào)職能，治安建設案例中，黨組織主要協(xié)同物業(yè)管理公司的充分參與，組織建立物業(yè)聯(lián)誼會專門負責社區(qū)安全治理，使其成為社區(qū)治安工作中的關(guān)鍵協(xié)商合作平臺。第三，發(fā)揮價值引領(lǐng)職能，強調(diào)黨員的先鋒模范作用，提升社區(qū)治安文化氛圍和思想意識。J社區(qū)黨委劃分為黨小組、黨員志愿服務分隊、黨群聯(lián)系點對小區(qū)進行巡查監(jiān)督，對物業(yè)聯(lián)誼會進行日常管理，對街道職能部門建立聯(lián)系機制，實現(xiàn)對治安問題的響應和對接。

2.物業(yè)管理公司和物業(yè)聯(lián)誼會是主要專業(yè)力量

由于社區(qū)警務室和社區(qū)綜合執(zhí)法站的警力有限，難以下落至社區(qū)內(nèi)每一個小區(qū)內(nèi)部，與小區(qū)治理最為密切的第三方組織是物業(yè)管理公司，為了充分發(fā)揮物業(yè)管理公司對社區(qū)的深度參與，充分發(fā)揮物業(yè)公司的人力資源和專業(yè)能力，需要在社區(qū)領(lǐng)導與第三方力量之間建立一個協(xié)商共治平臺，以此調(diào)動社區(qū)黨委通過物業(yè)管理方的力量接觸并解決小區(qū)的治安問題。

物業(yè)聯(lián)誼會由J社區(qū)黨委召集各個小區(qū)的物業(yè)管理人員參與組成，并定期召開物業(yè)管理聯(lián)誼座談會。各成員在座談會上既可以作為物業(yè)管理人員，提出在物管工作中存在的問題，亦可以作為普通的社區(qū)居民，提出自身或家庭存在的需求。另外，還會定期邀請不同轄區(qū)內(nèi)不同小區(qū)物業(yè)管理公司進行座談會和經(jīng)驗學習。各個小區(qū)以物業(yè)聯(lián)誼會為基礎(chǔ)，遴選物業(yè)公司骨干，組建小區(qū)綜合治理巡查小分隊，承擔起小區(qū)進行一對一的巡查工作。以其中的W小區(qū)為例，綜合治理巡查小分隊由21名成員組成，其中隊長6名、隊員15名，主要負責小區(qū)周圍商鋪日常巡查、商鋪負責人信息變更登記、消防隱患及治安隱患巡查等工作。

3.社區(qū)居民和社區(qū)組織是主要促進力量：

雖然受阻于高流動性的環(huán)境，社區(qū)居民和社區(qū)組織難以承擔社區(qū)治安工作中的主要自治力量，但他們依然是社區(qū)內(nèi)的公共事務的支持者、基層民意的表達者和社區(qū)建設的監(jiān)督者。在J社區(qū)內(nèi)，居民方面有居民黨員和流動兩新組織黨員在群眾中起到帶頭作用;居民組織內(nèi)有文化協(xié)會團體和居民街坊會隊伍聚集志同道合的居民;便民服務站有幸福加油站、春暉書畫室、流動人口管理服務站、J社區(qū)服務中心、居民活動中心為居民提供社區(qū)服務。社區(qū)黨委和物業(yè)聯(lián)誼會與他們積極取得聯(lián)系的話，能夠全面擴展小區(qū)綜合治理的覆蓋范圍，通過對居民黨員進行發(fā)動，以社區(qū)組織為教育宣傳據(jù)點，能夠提升社區(qū)居民對違法行為的認識，加強社區(qū)居民對違法行為的認識，加強對小區(qū)治安問題的監(jiān)督，也充分調(diào)動其參與小區(qū)綜合治理的積極性。

4.政府職能部門和警方是主要保障力量

社區(qū)治安問題是主要負責方依然是社區(qū)職能部門和社區(qū)警察，一方面，他們發(fā)揮著宏觀管理職能和制度建設智能，社區(qū)職能部門主要是街道辦事處，主要體現(xiàn)在社區(qū)安全治理的前期提出規(guī)章制度與預期水平，在治安建設中期承擔著難以解決的重大問題的兜底保障，在治安建設的后期檢驗治安建設的效果與改進。

另一方面，他們承擔著資源保障的職能。各系統(tǒng)內(nèi)部的治理主體都會因自身所占有社會資源的有限性而影響治理效應的發(fā)揮，職能部門掌握有主要的經(jīng)濟資源、物質(zhì)資源與人力資源，并且對資源進行精確地投放。社區(qū)警察與職能部門同作為權(quán)威和官方的力量，J社區(qū)內(nèi)有專門的社區(qū)警務室和社區(qū)綜合執(zhí)法站。當社區(qū)內(nèi)出現(xiàn)物管公司和巡查分隊難以處理或缺乏資源的問題，則會調(diào)動警方的力量進行強力管制和解決。

（二）社區(qū)安全治理多中心治理結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡關(guān)系

社區(qū)多元主體間的互動關(guān)系，不僅包括系統(tǒng)內(nèi)部相同性質(zhì)的組織機構(gòu)和個人間的互動，更多的還涉及不同性質(zhì)系統(tǒng)間的溝通互動，各方在占有的社會資源、追求的目標、利益的訴求等方面存在差異，因此這是一個由不同性質(zhì)的主體所構(gòu)成的治理網(wǎng)絡，如圖1所示。

圖1 J社區(qū)安全多中心治理結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡圖

從對社區(qū)進行直接服務與治理的方面來看，主要由三方面的主體，分別是小區(qū)綜合治理巡查隊、物業(yè)管理公司和社區(qū)警方（包括社區(qū)警務室、社區(qū)綜合執(zhí)法站和社區(qū)物業(yè)綜合治理分隊）。小區(qū)巡查隊是最核心和直接接觸居民的組織，然后將信息向上傳遞給物業(yè)管理公司和社區(qū)警方，再由他們進行支援，進一步提供更多安全建設的服務給居民。這三個主體同時也受到社區(qū)居民的監(jiān)督和反饋，有效避免某一方失能而拖延問題的情況。

從社區(qū)安全建設的間接指導的方面來看，主要是社區(qū)黨組織來引導和統(tǒng)籌整個治理過程。第一，社區(qū)黨委設計培育出社區(qū)安全建設的主要力量。社區(qū)黨委不僅與物業(yè)公司聯(lián)手培育物業(yè)聯(lián)誼會，成為專門服務于社區(qū)安全建設的組織，而且在其中選出物業(yè)管理骨干組成安全建設的核心組織——小區(qū)巡查隊。第二，社區(qū)黨委起到聯(lián)動各方資源的中樞作用。社區(qū)黨組織積極介入物業(yè)管理公司參與社區(qū)安全建設的過程，并且當物業(yè)管理公司難以響應時，它會聯(lián)系警方力量和政府職能部門參與其中。第三，黨員會時時參與到安全建設的各個環(huán)節(jié)。社區(qū)網(wǎng)格員中的黨員會在小區(qū)巡查隊力量不足的時候作為支援力量，居民黨員會及時收集居民反映的安全建設需求信息，并在安全建設中起到宣傳教育和帶頭跟進的作用。

（三）社區(qū)安全治理多中心治理途徑的互動機制

在J社區(qū)的治安建設過程中，由于存在多元主體，所以實際開展過程需要設立一定的執(zhí)行層級機制，對于不同的問題情況采取不同的主體進行介入。在J社區(qū)的治安建設多中心治理中存在有三級聯(lián)動參與的互動機制，在這三級互動機制中，問題解決范圍由小到大，主體參與由寡到多，能夠把控治安建設管理成本，并且精準鎖定治安問題并投放管理資源，形成有序的互動，減少過度參與或資源匱乏等情況。

第一級-社區(qū)內(nèi)居民區(qū)層級。治安建設問題在以小區(qū)為單位劃分社區(qū)內(nèi)居民區(qū)中進行解決，治安管理工作主要由小區(qū)綜合治理巡查小分隊和物業(yè)公司管理處負責。J社區(qū)內(nèi)按照每一片居民區(qū)劃分為不同小區(qū)，分別建立一支小區(qū)綜合治理巡查小分隊，該分隊通過分片負責、輪崗值班等機制不斷細化小區(qū)安全巡查工作，每月全覆蓋巡查小區(qū)商鋪不少于2次，有效防止安全隱患問題。在發(fā)現(xiàn)有待解決和介入的小區(qū)治安問題時，巡查小分隊可根據(jù)解決問題所需資源直接著手解決或上報物業(yè)公司管理處，由物業(yè)管理公司進行介入。在這一工作層級中，治理主體落在了小區(qū)綜合治理巡查小分隊和物業(yè)公司上面，依據(jù)小分隊的巡查機制，許多治安問題在居民區(qū)內(nèi)已經(jīng)得到排查和解決，無需調(diào)用社區(qū)管理人員的參與，只需由小分隊將相關(guān)信息進行定時匯報即可，大大降低了社區(qū)治安管理工作的成本。

第二級-社區(qū)層級。當居民區(qū)的問題無法由小分隊和物業(yè)公司解決，將發(fā)動社區(qū)內(nèi)的黨建網(wǎng)格員和社區(qū)警方共同介入支援。社區(qū)黨委負責領(lǐng)導社區(qū)的治安建設工作，在日常工作中，社區(qū)網(wǎng)格員和黨建直聯(lián)團隊會定期帶隊督查小區(qū)治安巡查情況，當小區(qū)巡查小分隊發(fā)現(xiàn)問題但解決受阻時，社區(qū)網(wǎng)格員每個月會與小分隊一同介入。若有更多需求，還可以通過聯(lián)網(wǎng)呼叫社區(qū)警方進行支援。社區(qū)警方包括社區(qū)警務室、社區(qū)綜合執(zhí)法站和社區(qū)物業(yè)綜合治理小分隊，社區(qū)警務室主要工作為日常值班和處理信息，社區(qū)綜合執(zhí)法站則是配備相應的人手能夠支援中大型的治安問題，社區(qū)物業(yè)綜合治理小分隊是由社區(qū)警務人員和少量物業(yè)公司的管理人員組成，一社區(qū)一組，主要管理小區(qū)巡查小分隊和物業(yè)管理公司的巡查資料。在這一工作層級中，社區(qū)黨委和社區(qū)警方的監(jiān)督能夠確保小區(qū)治安問題信息的高效互通，能夠有效支援居民區(qū)層級的問題，促進居民區(qū)內(nèi)治安問題及時排除。

第三級-社區(qū)外層級。當社區(qū)內(nèi)部的黨委和警方尚難以解決治安問題，則由社區(qū)黨委聯(lián)系社區(qū)外政府職能部門，開展社區(qū)外力量的聯(lián)合行動，調(diào)動更多人力物力進行社區(qū)安全治理。面對小區(qū)治安巡查過程中發(fā)現(xiàn)的、社區(qū)難以處理或缺乏資源處理的問題，J社區(qū)黨委與街道等政府職能部門協(xié)同溝通，啟動問題識別機制，針對存在的治安問題召集職能部門聯(lián)合會議、開展職能部門聯(lián)合行動。其中，針對小區(qū)存在重大消防安全隱患的商鋪開展2次大型聯(lián)合行動，重點查辦不符合消防安全的小區(qū)商鋪并勒令其整改。在有效聯(lián)動政府部門的介入和，J社區(qū)在居民區(qū)和社區(qū)層級的工作得到持久發(fā)展，通過巡查小分隊的日常排查，社區(qū)網(wǎng)格小組的定期督查，對需要整改的商鋪進行多次“回頭看”，檢查商鋪的消防器材等設施，進一步保證治安工作持久有效。

四、總結(jié)與反思

社區(qū)的治安問題面臨監(jiān)管與處置的力度不足和范圍不全，為此，針對社區(qū)安全治理問題，建立多中心治理模式有利于通過多元主體的參與而壯大治安和巡查力量，通過不同主體之間的聯(lián)動而提高治安資源的運動效率，進一步保障社區(qū)每日巡查有著落，大型危機速解決。

在J社區(qū)針對社區(qū)平安建設而發(fā)展的多中心治理體制中，有三個關(guān)鍵點，第一在于J社區(qū)黨委充分發(fā)揮黨員的作用，對社區(qū)的各個環(huán)節(jié)進行指導和監(jiān)督，一定程度上避免社區(qū)問題被忽視，社區(qū)治理主體缺位的現(xiàn)象。第二在于建立了在黨委和物業(yè)公司之間建立了物業(yè)委員會作為主體協(xié)商合作的平臺，培育出治理小分隊落實到社區(qū)的每一個具體的小區(qū)進行治安問題的排查與改造。第三在于建立了小區(qū)-社區(qū)-職能部門的治安層級響應機制，達到小問題不出小區(qū)，大問題精準投放資源的目的?；诖耍鲃尤丝诰佣唷⑦`法犯罪事件居多的J社區(qū)能夠有效收集社區(qū)的治安需求，識別需要調(diào)動資源的治安問題，調(diào)動專門人士去加裝治安設施和處理治安事件。

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