多中心治理視角下社區安全治理的模式研究

黎藜

摘 要：平安是居民們對住宅社區最基礎的需求之一，也是社區綜合治理的首要目標之一。本文以多中心理論為理論支撐，以F市J社區為例，對含有流動人口、出租屋和眾多商鋪等安全隱患的社區類型，分析其社區安全治理的模式。該案例的社區安全治理主要以執政黨系統的社區黨組織委領導，以市場系統中的物業管理公司為主力，以行政系統中的街道辦事處為最高響應，以自治系統中的居民委員會和居民為促進因素，組成社區安全治理的多中心治理主體。通過小區綜合治理巡查隊直接接觸社區安全問題、將信息上報給物業管理公司和社區警方后可獲得支援，同時，受到社區黨委的監察與資源調動，保障社區安全問題得到及時回應。該模式分為社區內居民區層級、社區層級和社區外層級三個互動響應機制，有效節約治理成本，精準投放治理資源，提高安全治理效率。

關鍵詞：多中心治理;社區安全治理

一、引言

社區面臨高流動性的居民和復雜的地理環境時，容易引發一系列的治安隱患。在關于社區安全服務方面的研究顯示，李瑞昌提出為改善社區安全服務質量，必須秉承利益共分、風險共擔的理念，堅持公共資源、公共參與的精神，以推進多元服務主體之間的協商共治。[1]張未東提出，為了適應更加開放的環境，政府必須建立多層次的治理環狀防線，以促進社區治安防控的動態化。[2]社區安全治理中趨向多元化和動態化已經成為關注重點，但是多從政策進行解讀，較少從理論化角度進一步分析社區安全治理，因而需要加強這一領域的理論與實踐結合。

二、社區治理與多中心治理理論

社區治理是指一定區域范圍內政府與社區組織、社區居民共同管理社區公共事務的活動。[3]多中心治理理論由美國行政學家奧斯特羅姆夫婦等人提出。文森特·奧斯特羅姆（Vincent Ostrom）于1961年將“多中心”引入政治領域，[4] “多中心”意味著多個權力中心，他們相互獨立，但又通過相互競爭和協調等方式在一定的秩序中提供公共服務。多中心治理理論強調以下四點內容：①多元的治理主體②互動型的治理結構③共同的治理目的④尋求高效的治理途徑。

社區是社會的縮影，多中心治理理論運用進社區治理中能夠解決社區產生的新問題。在治理主體中，可分為五個系統，[5]執政黨系統（包括上級黨組織、街道黨工委和社區黨組織）、行政系統（包括區政府和街道辦事處）、市場系統（包括物業管理公司、營利性組織、駐區公司企業）、社會系統（駐區單位、非營利性組織、志愿者團體和各文體）和自治系統（居民委員會、業主委員會和居民）。各個主體通過自主、自治的方式參與到治理的聯合行動中。在治理結構中，建立利于主體間相互制約的治理結構，即明確各主體間的權益關系，主體間能夠做到相互監督，溝通渠道暢通。在治理目的中，社區的治理目的集中在社區內各主體積極參與到社區公共事務的建設上面來，解決具體居民的需求，建立社區公共事務運營團隊，設計公共事務的互動機制。在治理路徑中，是社區發揮多中心治理的關鍵步驟，強調社區內的合作、協商和交流。一方面，建立協商議事平臺有利于社區信息的共享，另一方面，建立社區內多層級的響應機制能夠有效聯動資源進行精準投放。

F市J社區地處廣佛城區交界處，匯聚兩地的人口來往。截止2021年初的統計，該社區本地戶籍人口1萬余人，而流動人口越有5萬多人。占地總面積約60多萬平方米，內含10余個大、中型住宅小區。每個小區內不僅難以統一管制，而且出現了嚴重的治安問題，一方面，小區外部亂擺買賣、亂停放、亂租住等非法經營行為及盜竊、黃賭毒等違法犯罪行為頻發，并且小區內部的消防設施和治安體制未有統一規定，亦存在一定的隱患。另一方面，由于小區周邊道路并不自J社區管轄區域內，單一的社區治安隊的警治力量和綜合執法力量無法滿足小區周圍出租屋和流動人口管理、道路交通秩序專項治理、社會治安防控、城市執法管理、視頻監控建設、特殊行業和娛樂服務場綜合整治等方面存在的需求。因此，J社區治理當下重點是迫切需要壯大治安建設的力量，對重點的問題進行精準打擊，對安全隱患進行逐一排查。在J社區的案例中，主要治理目標是以每個小區為單位進行社區安全治理，形成由社區黨委、社區職能部門、物業公司、社區組織和居民組成的多中心合作型社區治理模式。接下來，將從治理主體的角色定位，治理結構的網絡關系和治理途徑的互動機制這三個方面來分析J社區的治安建設多中心治理體系。

三、J社區的治安建設多中心治理體系

（一）J社區安全治理多中心治理主體的角色定位

J社區主要以執政黨系統的社區黨組織委領導，以市場系統中的物業管理公司為主力，以行政系統中的街道辦事處為最高響應，以自治系統中的居民委員會和居民為促進因素，組成社區安全治理的多中心治理主體。

1.社區黨委是主要指導力量

J社區是一個人口流動性高、人口組成復雜的社區，在此類特殊高變動性的社區內，社區的自治程度受此影響較低，社區治安涉及到法律和警方的介入，具有權威和規訓的色彩，社區黨委作為街道社區的黨支部基層組織，為了保證治安工作的有序和有效，黨委需要承擔更多的引領作用。

J社區黨委積極介入社區的治安問題，第一，發揮政治領導職能，社區的健康有序發展需要黨委重視該地的重點問題，該區黨委依托自身擁有的強大政治資源，實現對社區總體發展方向的宏觀把握;第二，發揮整合協調職能，治安建設案例中，黨組織主要協同物業管理公司的充分參與，組織建立物業聯誼會專門負責社區安全治理，使其成為社區治安工作中的關鍵協商合作平臺。第三，發揮價值引領職能，強調黨員的先鋒模范作用，提升社區治安文化氛圍和思想意識。J社區黨委劃分為黨小組、黨員志愿服務分隊、黨群聯系點對小區進行巡查監督，對物業聯誼會進行日常管理，對街道職能部門建立聯系機制，實現對治安問題的響應和對接。

2.物業管理公司和物業聯誼會是主要專業力量

由于社區警務室和社區綜合執法站的警力有限，難以下落至社區內每一個小區內部，與小區治理最為密切的第三方組織是物業管理公司，為了充分發揮物業管理公司對社區的深度參與，充分發揮物業公司的人力資源和專業能力，需要在社區領導與第三方力量之間建立一個協商共治平臺，以此調動社區黨委通過物業管理方的力量接觸并解決小區的治安問題。

物業聯誼會由J社區黨委召集各個小區的物業管理人員參與組成，并定期召開物業管理聯誼座談會。各成員在座談會上既可以作為物業管理人員，提出在物管工作中存在的問題，亦可以作為普通的社區居民，提出自身或家庭存在的需求。另外，還會定期邀請不同轄區內不同小區物業管理公司進行座談會和經驗學習。各個小區以物業聯誼會為基礎，遴選物業公司骨干，組建小區綜合治理巡查小分隊，承擔起小區進行一對一的巡查工作。以其中的W小區為例，綜合治理巡查小分隊由21名成員組成，其中隊長6名、隊員15名，主要負責小區周圍商鋪日常巡查、商鋪負責人信息變更登記、消防隱患及治安隱患巡查等工作。

3.社區居民和社區組織是主要促進力量：

雖然受阻于高流動性的環境，社區居民和社區組織難以承擔社區治安工作中的主要自治力量，但他們依然是社區內的公共事務的支持者、基層民意的表達者和社區建設的監督者。在J社區內，居民方面有居民黨員和流動兩新組織黨員在群眾中起到帶頭作用;居民組織內有文化協會團體和居民街坊會隊伍聚集志同道合的居民;便民服務站有幸福加油站、春暉書畫室、流動人口管理服務站、J社區服務中心、居民活動中心為居民提供社區服務。社區黨委和物業聯誼會與他們積極取得聯系的話，能夠全面擴展小區綜合治理的覆蓋范圍，通過對居民黨員進行發動，以社區組織為教育宣傳據點，能夠提升社區居民對違法行為的認識，加強社區居民對違法行為的認識，加強對小區治安問題的監督，也充分調動其參與小區綜合治理的積極性。

4.政府職能部門和警方是主要保障力量

社區治安問題是主要負責方依然是社區職能部門和社區警察，一方面，他們發揮著宏觀管理職能和制度建設智能，社區職能部門主要是街道辦事處，主要體現在社區安全治理的前期提出規章制度與預期水平，在治安建設中期承擔著難以解決的重大問題的兜底保障，在治安建設的后期檢驗治安建設的效果與改進。

另一方面，他們承擔著資源保障的職能。各系統內部的治理主體都會因自身所占有社會資源的有限性而影響治理效應的發揮，職能部門掌握有主要的經濟資源、物質資源與人力資源，并且對資源進行精確地投放。社區警察與職能部門同作為權威和官方的力量，J社區內有專門的社區警務室和社區綜合執法站。當社區內出現物管公司和巡查分隊難以處理或缺乏資源的問題，則會調動警方的力量進行強力管制和解決。

（二）社區安全治理多中心治理結構的網絡關系

社區多元主體間的互動關系，不僅包括系統內部相同性質的組織機構和個人間的互動，更多的還涉及不同性質系統間的溝通互動，各方在占有的社會資源、追求的目標、利益的訴求等方面存在差異，因此這是一個由不同性質的主體所構成的治理網絡，如圖1所示。

圖1 J社區安全多中心治理結構網絡圖

從對社區進行直接服務與治理的方面來看，主要由三方面的主體，分別是小區綜合治理巡查隊、物業管理公司和社區警方（包括社區警務室、社區綜合執法站和社區物業綜合治理分隊）。小區巡查隊是最核心和直接接觸居民的組織，然后將信息向上傳遞給物業管理公司和社區警方，再由他們進行支援，進一步提供更多安全建設的服務給居民。這三個主體同時也受到社區居民的監督和反饋，有效避免某一方失能而拖延問題的情況。

從社區安全建設的間接指導的方面來看，主要是社區黨組織來引導和統籌整個治理過程。第一，社區黨委設計培育出社區安全建設的主要力量。社區黨委不僅與物業公司聯手培育物業聯誼會，成為專門服務于社區安全建設的組織，而且在其中選出物業管理骨干組成安全建設的核心組織——小區巡查隊。第二，社區黨委起到聯動各方資源的中樞作用。社區黨組織積極介入物業管理公司參與社區安全建設的過程，并且當物業管理公司難以響應時，它會聯系警方力量和政府職能部門參與其中。第三，黨員會時時參與到安全建設的各個環節。社區網格員中的黨員會在小區巡查隊力量不足的時候作為支援力量，居民黨員會及時收集居民反映的安全建設需求信息，并在安全建設中起到宣傳教育和帶頭跟進的作用。

（三）社區安全治理多中心治理途徑的互動機制

在J社區的治安建設過程中，由于存在多元主體，所以實際開展過程需要設立一定的執行層級機制，對于不同的問題情況采取不同的主體進行介入。在J社區的治安建設多中心治理中存在有三級聯動參與的互動機制，在這三級互動機制中，問題解決范圍由小到大，主體參與由寡到多，能夠把控治安建設管理成本，并且精準鎖定治安問題并投放管理資源，形成有序的互動，減少過度參與或資源匱乏等情況。

第一級-社區內居民區層級。治安建設問題在以小區為單位劃分社區內居民區中進行解決，治安管理工作主要由小區綜合治理巡查小分隊和物業公司管理處負責。J社區內按照每一片居民區劃分為不同小區，分別建立一支小區綜合治理巡查小分隊，該分隊通過分片負責、輪崗值班等機制不斷細化小區安全巡查工作，每月全覆蓋巡查小區商鋪不少于2次，有效防止安全隱患問題。在發現有待解決和介入的小區治安問題時，巡查小分隊可根據解決問題所需資源直接著手解決或上報物業公司管理處，由物業管理公司進行介入。在這一工作層級中，治理主體落在了小區綜合治理巡查小分隊和物業公司上面，依據小分隊的巡查機制，許多治安問題在居民區內已經得到排查和解決，無需調用社區管理人員的參與，只需由小分隊將相關信息進行定時匯報即可，大大降低了社區治安管理工作的成本。

第二級-社區層級。當居民區的問題無法由小分隊和物業公司解決，將發動社區內的黨建網格員和社區警方共同介入支援。社區黨委負責領導社區的治安建設工作，在日常工作中，社區網格員和黨建直聯團隊會定期帶隊督查小區治安巡查情況，當小區巡查小分隊發現問題但解決受阻時，社區網格員每個月會與小分隊一同介入。若有更多需求，還可以通過聯網呼叫社區警方進行支援。社區警方包括社區警務室、社區綜合執法站和社區物業綜合治理小分隊，社區警務室主要工作為日常值班和處理信息，社區綜合執法站則是配備相應的人手能夠支援中大型的治安問題，社區物業綜合治理小分隊是由社區警務人員和少量物業公司的管理人員組成，一社區一組，主要管理小區巡查小分隊和物業管理公司的巡查資料。在這一工作層級中，社區黨委和社區警方的監督能夠確保小區治安問題信息的高效互通，能夠有效支援居民區層級的問題，促進居民區內治安問題及時排除。

第三級-社區外層級。當社區內部的黨委和警方尚難以解決治安問題，則由社區黨委聯系社區外政府職能部門，開展社區外力量的聯合行動，調動更多人力物力進行社區安全治理。面對小區治安巡查過程中發現的、社區難以處理或缺乏資源處理的問題，J社區黨委與街道等政府職能部門協同溝通，啟動問題識別機制，針對存在的治安問題召集職能部門聯合會議、開展職能部門聯合行動。其中，針對小區存在重大消防安全隱患的商鋪開展2次大型聯合行動，重點查辦不符合消防安全的小區商鋪并勒令其整改。在有效聯動政府部門的介入和，J社區在居民區和社區層級的工作得到持久發展，通過巡查小分隊的日常排查，社區網格小組的定期督查，對需要整改的商鋪進行多次“回頭看”，檢查商鋪的消防器材等設施，進一步保證治安工作持久有效。

四、總結與反思

社區的治安問題面臨監管與處置的力度不足和范圍不全，為此，針對社區安全治理問題，建立多中心治理模式有利于通過多元主體的參與而壯大治安和巡查力量，通過不同主體之間的聯動而提高治安資源的運動效率，進一步保障社區每日巡查有著落，大型危機速解決。

在J社區針對社區平安建設而發展的多中心治理體制中，有三個關鍵點，第一在于J社區黨委充分發揮黨員的作用，對社區的各個環節進行指導和監督，一定程度上避免社區問題被忽視，社區治理主體缺位的現象。第二在于建立了在黨委和物業公司之間建立了物業委員會作為主體協商合作的平臺，培育出治理小分隊落實到社區的每一個具體的小區進行治安問題的排查與改造。第三在于建立了小區-社區-職能部門的治安層級響應機制，達到小問題不出小區，大問題精準投放資源的目的。基于此，流動人口居多、違法犯罪事件居多的J社區能夠有效收集社區的治安需求，識別需要調動資源的治安問題，調動專門人士去加裝治安設施和處理治安事件。

參考文獻：

[1] 李瑞昌. 社區安全建設中府民合作與角色定位[J]. 北京行政學院學報， 2009， 000（005）：6-10.

[2] 張未東， 馬建文. 論動態環境下城市治安防控機制的構建[J]. 社科縱橫， 2007， 022（008）：86-88.

[3] 魏娜. 我國城市社區治理模式：發展演變與制度創新[J]. 中國人民大學學報， 2003（01）：136-141.

[4] 麥金尼斯. 多中心體制與地方公共經濟[M]. 生活 讀書 新知三聯書店上海分店， 2000.

[5] 陳旭. 協同治理視閾下城市社區多元主體間關系研究[D]. 吉林大學.2019.